國務院關於統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告

國務院關於統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告

--2014年12月23日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議上

國務院副總理　馬　凱

全國人民代表大會常務委員會：

現在，我代表國務院，報告統籌推進城鄉社會保障體系建設工作有關情況，請予審議。

一、

基本情況和主要成效

社會保障是保障人民生活、調節社會分配的一項基本制度。黨中央高度重視社會保障體系建設工作。黨的十八大報告明確提出，要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續的方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。十八屆三中全會提出，要通過深化改革建立更加公平可持續的社會保障制度。十八屆四中全會要求切實加強社會保障法治建設。全國人大常委會審議通過了《 中華人民共和國社會保險法 》，對基本養老、基本醫療、工傷、失業、生育等社會保險制度和主要政策作出明確規定；老年人權益保障法、殘疾人保障法 等法律也得到有效貫徹實施，有力地推動了社會保障制度的改革完善。國務院認真貫徹黨中央的重大決策部署，全面落實社會保障法律法規，立足基本國情，堅持以人為本，不斷改革創新，完善體制機制，加大財政投入，社會保障制度體系建設取得歷史性進展，對維護改革發展穩定大局發揮了重要作用。

（一）社會保障制度體系基本形成。

城鄉基本養老保險制度全面建立。企業職工基本養老保險制度逐步完善，建立和鞏固了社會統籌和個人賬戶相結合的基本制度模式；企業年金制度進一步發展，促進了多層次養老保險體系建設。居民基本養老保險城鄉統籌的格局基本形成。2009年，國務院開展新型農村社會養老保險（以下簡稱新農保）試點，2011年啟動城鎮居民社會養老保險（以下簡稱城居保）試點，2012年兩項制度在全國全面實施，今年2月兩項制度統一為城鄉居民基本養老保險制度，目前各地正在抓緊落實。為做好不同養老保險制度的銜接，有關部門年初印發了《 城鄉養老保險制度銜接暫行辦法 》，對企業職工與城鄉居民基本養老保險關係轉移和待遇銜接作出了規定。

全民醫療保險制度體系逐步健全。1998年開始建立職工基本醫療保險制度，2003年建立新型農村合作醫療制度，2007年建立城鎮居民基本醫療保險制度，此外還建立了補充醫療保險和城鄉醫療救助制度。經過多年的探索，初步形成了適應社會主義市場經濟體制、多層次的醫療保障體系框架，基本醫療保險制度已基本覆蓋城鄉全體居民。本屆政府以來，大力推進城鄉居民大病保險，解決困難群眾的因病致貧、因病返貧問題，目前已在全國大部分地區實施。同時，積極推進醫療保險城鄉統籌，不少地區已打破城鄉界限，建立了統一的城鄉居民基本醫療保險制度，開展了城鄉一體化醫保管理服務。

社會救助制度體系建設加快推進。2011年以來，國務院建立了社會救助標準與物價上漲聯動機制，緩解了價格變動對困難群體生活的影響。2012年，國務院出台了《關於 進一步加強和改進最低生活保障工作的意見 》，對城鄉低保制度進行了改進和規範。2013年，有關部門印發《 城鄉醫療救助基金管理辦法 》，將城市和農村醫療救助基金整合為統一的城鄉醫療救助基金，積極推進重特大疾病醫療救助試點。今年，國務院頒布了《社會救助暫行辦法 》，進一步加強了低保制度的城鄉統籌；印發了《 關於全面建立臨時救助制度的通知 》，為遭遇突發性、緊迫性、臨時性基本生活困難的群眾提供應急性、過渡性的救助。

社會福利制度體系不斷完善。以保基本為原則，逐步健全了面向老年人、殘疾人、孤兒等特殊困難群體的各項福利保障政策。2010年，國務院辦公廳印發《關於 加強孤兒保障工作的意見 》，對孤兒的安置、基本生活、教育等方面的保障措施作了全面安排，探索建立適度普惠性兒童福利制度。2012年，有關部門將艾滋病病毒感染兒童納入基本生活保障範圍。2013年，國務院印發《關於 加快發展養老服務業的若干意見 》，對我國養老服務業發展作出系統安排和全面部署。2014年，國務院印發《關於 促進慈善事業健康發展的指導意見 》，對大力發展慈善事業提出明確要求，鼓勵支持社會各界開展慈善捐贈和志願幫扶，近年來每年捐贈近千億元。

（二）社會保障覆蓋範圍不斷擴大。

基本養老保險實現制度全覆蓋。企業職工基本養老保險參保範圍由國有、集體企業，逐步擴大到城鎮各類企業和社會組織以及城鎮個體工商戶、靈活就業人員。近幾年，先後將農墾職工、未參保集體企業退休人員、五七工、家屬工等群體上千萬人納入職工養老保險制度，集中解決了一批突出的歷史遺留問題。截至今年11月底，職工和城鄉居民養老保險參保合計達8.37億人，其中職工參保3.38億人，城鄉居民參保4.99億人，待遇領取2.26億人。

全民醫保基本實現。截至今年11月底，城鎮基本醫療保險參保5.9億人，其中職工醫保2.8億人、居民醫保3.1億人，新農合參保7.35億人，總覆蓋超過13億人，95%以上的城鄉人口有了基本醫療保險。

社會救助和社會福利有效惠及困難群眾。截至今年11月底，全國共有城市低保對象1893萬人，農村低保對象5202萬人、五保供養對象532萬人。2013年，全國醫療救助近1.1億人次，獲得臨時救助的家庭達3937萬戶次。全國城鄉居家和社區養老服務覆蓋率城市超過70%、農村超過37%，養老床位達到572萬張。建立孤兒基本生活保障制度，保障孤兒54.9萬人。

（三）社會保障待遇水平穩步提高。

養老金水平逐年提高。企業退休人員基本養老金水平連續10年調整，月人均水平由2004年的647元提高到今年的2070元。2013年底，全國城鄉老年居民月人均養老金82元，其中各級政府全額負擔的基礎養老金76元。

基本醫療保險的保障水平顯著提升。職工醫保和居民醫保政策範圍內住院醫療費用，2013年基金支付比例分別達80%和70%左右，基金最高支付限額分別提高到當地職工年平均工資和當地居民年人均可支配收入的6倍；新農合政策範圍內的住院費用報銷水平達到75%左右，最高支付限額不低於8萬元。全國普遍建立了城鄉居民醫保門診統籌，積極推進城鄉居民大病保險，有效減輕了群眾的醫療負擔。工傷、失業、生育保險待遇水平也都穩步提高。

適度提高了社會救助和社會福利水平。截至今年11月底，全國城市低保月人均補助266元后保障水平達到401元，農村低保年人均補助1440元后保障水平達到2673元，均比制度建立之初有明顯提高。部分省市相繼探索建立了高齡津貼、養老服務補貼、護理補貼、困難殘疾人生活補貼、重度殘疾人護理補貼和困境兒童分類保障制度。

（四）社會保障支付能力得到增強。

政府社會保障投入不斷加大。在用人單位和個人繳費的同時，各級政府進一步調整財政支出結構，加大資金投入力度。2003年至2013年，全國財政在社會保障和就業、醫療衛生方面支出分別為8.13萬億元和3.98萬億元，年均分別增長18.2%和25.8%，有效支撐了統籌城鄉社會保障制度體系的建設。

養老保險基金規模不斷擴大。2003年至2013年，職工基本養老保險基金收入年均增長21%，基金支出年均增長20.3%。2013年基金收入2.27萬億元，其中單位繳費約佔58%，個人繳費約佔25%，各級財政補助約佔13%，初步建立起國家、單位、個人共擔的籌資機制；到2013年底，基金累計結餘2.83萬億元。2013年，各級政府對城鄉居民養老保險的財政補助1402億元，基金累計結餘3000多億元。此外，從2000年開始建立了戰略儲備性的全國社會保障基金，2013年達到1萬億元左右，為應對老齡化高峰的挑戰作了必要的資金儲備。

醫療保險基金實力不斷增強。從實施新一輪醫改的2009年到2013年，全國職工醫保基金收入從3300億元增長到6873億元，年均增長20.1%；城鎮居民醫保和新農合基金收入從1174億元增長到3927億元，年均增長35.2%，各級財政共撥付補助資金約1萬億元、佔總籌資額的80%，參保補助標準由2009年的每人每年80元提高到今年的320元。

城鄉救助資金投入力度不斷加大。從農村低保制度全面建立的2007年到2013年，全國累計投入城鄉低保資金7166億元，其中，城市最低生活保障3768億元，年均增長18.2%，農村最低生活保障3398億元，年均增長41.3%，有效保障了7100餘萬城鄉低保對象的基本生活。在新一輪醫改實施后的2009年到2013年，中央財政累計投入城鄉醫療救助資金585億元。

（五）社會保險管理服務水平不斷提升。

各級政府和社會保障經辦機構大力推進管理服務規範化、專業化、信息化，嚴格實施收支兩條線管理，逐步完善基金預決算制度，不斷加大基金監督力度，社會保障管理和服務水平有了明顯提高。近5年共安排104億元專項資金，支持中西部地區建設縣級服務中心和鄉鎮服務站，推動了基層就業和社會保障服務設施建設。實施了金保工程，加快建設社會保障信息系統，目前已發行社會保障卡6.8億張。

二、

存在的主要問題

雖然社會保障體系基本形成，但在制度建設和實施中仍然存在一些亟待解決的矛盾和問題，有些還比較突出。

一是公平性不足。覆蓋面還有欠缺。由於我國社保體系建設採取先城鎮后農村、分人群漸次推進的方式，再加上農村社保制度實施時間不長，而且實行自願參保政策，目前全國還有1億多人沒有參加基本養老保險，主要是部分非公經濟組織員工、城鎮靈活就業人員、農民工以及部分農村居民等。還有部分群體沒有參加基本醫療保險制度，建築業等高職業風險行業農民工參加工傷保險的比例比較低，這些人員還不能充分享受到社會保障權益。社會救助制度覆蓋面還不夠，特別是失能、半失能老人護理和事實無人撫養兒童的基本生活保障問題比較突出。待遇差別仍然較大。由於城鄉居民基本養老、基本醫療保險起步晚，待遇水平仍不高；由於各地財政承受能力和基金結餘分佈不均，且統籌層次仍偏低，社會保障互濟功能發揮不夠，導致地區之間待遇差別較大；由於機關事業單位仍實行單位退休養老制度，與企業職工養老保險制度“雙軌”運行，待遇差距矛盾突出，社會反響強烈。

二是適應流動性不夠。在我國加速城鎮化進程中，人口大規模流動的特點突出，特別是跨地區流動就業的農民工多達2.6億人，而現行社會保障管理體制和方式對這一特徵的適應性不足。養老保險關係跨地區、跨制度轉移接續還存在不及時、不順暢的問題，導致部分群體中斷參保。異地勞務派遣人數較多，造成勞動關係和社保權益認定複雜化，農民工在流入地一旦發生職業風險或面臨突發性、臨時性困難，很難獲得必要保障和救助。醫療保險管理體制不順，不同部門分別管理城鄉醫保，造成流動人員重複參保、重複補貼與漏保現象並存。異地就醫結算不便，由於各地醫保報銷水平不同和信息化未聯通，使異地穩定居住的退休人員在常住地就醫結算難以實施。

三是可持續性不強。社會保障籌資渠道仍偏窄。目前各項社會保險繳費比例已經較高，財政投入大幅度增加，但面對老齡化高峰的迫近，養老撫養比持續增高，醫療費用上漲，給社保基金長期收支平衡帶來了很大壓力，亟需進一步拓寬籌資渠道。社保制度的激勵性不足。多繳多得、長繳多得的機制還不健全，職工退休年齡和領取基本養老金“門檻”偏低，致使一部分人蔘保積極性不高或選擇較低檔次繳費。基本養老保險正常調整機制尚未建立，養老金增長未能充分體現權利與義務對等的原則，不利於制度的良性循環和可持續發展。社保基金保值增值機制尚不健全。結餘基金絕大多數存銀行、買國債，投資渠道單一，收益率比較低。補充性社會保障推進緩慢。商業養老、健康保險發展滯后，尚未形成多層次保障體系，參保人員過多依賴政府的基本保障。

形成這些矛盾和問題的原因是多方面的。從發展階段看，我國是一個13億多人口的發展中國家，正處在並將長期處在社會主義初級階段，生產力總體水平不高，城鄉之間、地區之間發展不平衡。同時還要看到，相對於西方發達國家100多年的社會保障發展史，我國社會保障制度歷史較短。因此，無論是制度完善還是待遇水平提高，都需要一個漸進的過程。從體制機制看，由於歷史原因，以及缺乏頂層設計，還存在著制度多元化、機制不健全、管理分散化、銜接不順暢等問題，提高城鄉統籌水平還有大量的工作要做。從工作基礎看，隨著社會保障覆蓋人群的不斷擴大，服務對象和內容日益增多，經辦服務人員仍顯不足。信息化建設水平不高，特別是跨地區、跨部門的網路連接和信息資源共享不夠，不能適應人員流動和基本公共服務均等化的需求。此外，在工作方法、工作作風等方面也存在一些需要改進的地方。這些都在一定程度上影響了政策的落實和管理服務的質量。

三、

下一步重點工作

做好社會保障各項工作，實現黨的十八大確定的2020年建成社會保障全民覆蓋的宏偉目標，完成十八屆三中全會、四中全會提出的任務要求，時間緊迫、任務繁重、意義重大。下一步，我們將重點抓好以下幾個方面工作。

（一）科學論證，切實做好社會保障制度頂層設計。社會保障制度涉及面廣，社會關注度高，事關改革發展穩定全局，頂層設計需要科學論證、廣納民智。要按照黨的十八大提出的堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續的方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，以十八屆三中全會提出的建立更加公平可持續的社會保障制度為目標，加強調查研究，科學制定方案，加快形成以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充的覆蓋全民的社會保障制度體系。進行頂層設計，我們將堅持從基本國情出發，統籌考慮國家、單位和個人的承受能力，儘力而為、量力而行；堅持公平與效率相結合、權利與義務相適應，整體設計、統籌城鄉、循序漸進、逐步完善；堅持改革創新，完善體制機制，健全法規制度，加強各項社會保障制度之間的銜接，提高管理能力和服務水平，努力實現社會保障與經濟社會發展的良性互動和制度的可持續運行。

（二）實施全民參保登記計劃，加快實現城鄉基本養老保險人員全覆蓋。2020年我國人口預計達到14.3億人，為實現“全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”的目標，國務院有關部門已經制定並開始實施以養老、醫療保險為重點的全民參保登記計劃。通過優化政策、加強宣傳、嚴格執法、提升服務、逐人逐戶登記確認等措施，力爭使基本養老保險制度覆蓋人數在2017年達到9億人，到2020年達到10億人左右，將覆蓋率由目前的80%提高到95%。同時，鞏固全民醫保成果，全面實施城鄉居民大病保險，工傷、失業、生育保險基本覆蓋職業群體。

（三）推進機關事業單位養老保險制度改革，建立與城鎮職工統一的養老保險制度。按照中央部署，有關部門經過廣泛調查研究和反覆論證，已經擬訂了改革方案，並經國務院常務會議和中央政治局常委會審議通過。改革的基本思路是一個統一、五個同步。“一個統一”，即黨政機關、事業單位建立與企業相同基本養老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發辦法，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。“五個同步”，即機關與事業單位同步改革，職業年金與基本養老保險制度同步建立，養老保險制度改革與完善工資制度同步推進，待遇調整機制與計發辦法同步改革，改革在全國範圍同步實施。

（四）進一步提高統籌層次，統一規範制度和政策。職工養老保險要在完善省級統籌的基礎上，積極穩妥推進基礎養老金全國統籌，合理劃分中央和地方籌資與支付責任，統籌基金的使用和管理，增強基金的互濟性和抗風險能力。城鄉居民基本養老保險實行基金省級統一管理，化解基金管理分散化的風險。全面推進和完善基本醫療保險市級統籌，有條件的地區加快探索省級統籌，縮小地區間、人群間政策差別。

（五）強化激勵約束機制，擴大籌資和投資渠道。一是建立健全多繳多得、長繳多得的社會保險激勵機制，引導和鼓勵參保人員通過增加繳費年限和提高繳費基數獲得較高的基本養老金。通過增加政府補貼等措施，引導城鄉居民早參保、多繳費和長繳費。二是建立兼顧各類群體的社會保障待遇正常調整機制，根據經濟發展、居民收入水平、物價變動和財政承受能力等情況，適時調整職工和城鄉居民基本養老保險待遇，並將多繳多得的激勵機制延伸到待遇調整政策之中。基本醫療保險要完善政府、單位和個人合理分擔的籌資機制，深入推進付費方式改革，使醫療費用實現合理可控的增長。三是綜合考慮人力資源供需、教育水平、人均預期壽命、基金收支等因素，研究制定漸進式延遲退休年齡政策，改善職工基本養老保險撫養比。四是進一步調整財政支出結構，加大對社會保障的投入，完善社會保險基金預算制度。划轉部分國有資本充實社會保障基金，做大做強全國社會保障基金。五是制定基本養老保險基金投資運營辦法，在確保基金安全的前提下擴大投資渠道，實現保值增值，增強基金支付能力。六是加快構建多層次保障體系，發揮補充養老保險、補充醫療保險的作用，推動商業保險發展，減輕基本社會保障的壓力。

（六）加快完善各項社會救助制度，加強社會福利體系建設。加強城鄉低保制度和戶籍制度改革的銜接，完善低保標準確定和調整辦法，實現城鄉低保資金統籌使用。實施特困人員供養制度，統籌整合農村五保供養和城市“三無”人員救助制度。完善養老服務業發展各項政策措施，加快建立完善經濟困難的高齡、失能等老年人補貼制度，加快建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度。加大扶持慈善事業發展力度，研究建立慈善幫扶與社會救助制度之間的銜接機制，發揮政府保基本、兜底線的作用。

（七）健全社會保障管理體制，強化監督和經辦管理。按照黨的十八屆二中全會決定和全國人大通過的《國務院機構改革方案 》，逐步理順醫療保險管理體制，有序推進城鎮職工醫療保險、城鎮居民醫療保險、新農合等各項醫療保險工作的統一管理。進一步完善社保基金安全監督制度，形成行政監督與社會監督相結合的監督體系，確保基金安全。加快建立全國統一的信息網路，做好跨地區、跨制度社會保險關係轉移銜接、異地就醫費用結算等工作。加強社保經辦機構建設，推進各項社保統一徵收管理，提高管理服務的質量和效率，實現精確管理和便捷服務，切實為參保人員記錄一生、服務一生、保障一生。

（八）完善法律法規，依法推進社會保障體系建設。按照黨的十八屆四中全會全面推進依法治國的要求，加快完善社會保險、社會救助、社會福利、慈善和老年人、殘疾人權益保障等方面的法律法規，抓緊制定基本醫療保險條例、全國社會保障基金管理條例，修訂 失業保險條例，儘快形成比較完善的社會保障法治體系。我們將把社會保障法律法規貫徹落實情況列為政府績效評價的重要內容，強化執法手段，落實執法責任，強化執法監督，切實做到嚴格執法。各級政府要積極配合和自覺接受人大對執法情況的監督檢查，確保法律落到實處。

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，我們將緊密團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，在全國人民代表大會的監督支持下，開拓進取，紮實工作，加快建立健全中國特色社會保障體系，更好保障和改善民生，為全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢而努力奮鬥！

——2014年12月23日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議上

國務院副總理　馬　凱

全國人民代表大會常務委員會：

現在，我代表國務院，報告統籌推進城鄉社會保障體系建設工作有關情況，請予審議。