中國通用航空發展

一、通用航空發展歷程

1、1949年以前的發展過程

大陸通用航空發展歷程可以追溯到1912年。當時航空界的先驅馮如駕駛自製的飛機在廣州燕塘進行的飛行表演，揭開了大陸航空事業發展的序幕。

1931年6月2日，浙江省水利局租用的德國漢莎航空公司的米賽什米特M18-D型飛機，在錢塘江支流浦陽江36公里河段進行的航空攝影，這是大陸首次進行的通用航空商業活動。

從起步時間上看，1903年12月17日美國萊特兄弟首次完成世界上重於空氣的航空器動力飛行，1908年美國空軍購買了第一架飛機，1911年購買了5架飛機，用於訓練飛行員、娛樂飛行、載客飛行。與之相比，大陸自1912年開始出現飛行表演活動，通用航空事業起步較早。

2、1949年以後的發展歷程

自1949年以後，大陸通用航空事業得到了快速發展。1951年5月22日，應廣州市政府的要求，民航廣州管理處派出一架C-46型飛機，連續兩天在廣州市上空執行了41架次的滅蚊蠅飛行任務，揭開了大陸通用航空發展歷史的新篇章。

1952年大陸組建立了第一支通用航空隊伍——軍委民航局航空農林隊，擁有10架捷克制愛羅－45型飛機，職工60餘人，當年飛行總量為959小時，專供通用航空生產作業的機場或起降點約40個。

此後，在全國各地陸續成立了以農林業飛行為主的14個飛行隊，後來又成立了專為工業、農業、海上石油等服務的通用航空公司，大陸通用航空業逐步發展到現在的規模。

二、大陸通用航空發展現狀

1、通用航空生產作業情況

2006年通用航空年作業飛行小時數達到98700小時，比2005年增加16%，創歷史最高水平。按國際民航組織統計的口徑，2006年我國通用航空飛行180000小時。

1952-2006年通用航空作業飛行量統計表（單位：小時）

2、通用航空運營能力狀況。

截止到2006年底，通用航空全行業飛機、直升機（含教學訓練、機場校驗飛機、直升機）數量為707架，其中飛機575架，直升機132架，比2005年增加92架。

截至2006年底，民航全行業持有有效飛行駕駛員執照的飛行人員共16031人，其中持有航線運輸駕駛員執照的6901，商用駕駛員執照的7757人，私用駕駛員執照的1373人。

截止到2005年底，我國共有通用航空機場68個，臨時機場（起降點）329個。

3、通用航空活動主體狀況。

截止到2006年底，全國從事通用航空經營活動的企業已達69家，已批准籌建通用航空企業30家。目前全行業從業人員近8000人。

通用航空活動的主體形式在原來的基礎上，增加了非經營性通用航空活動單位和個人等形式。現有辦理了非經營性通用航空活動登記的單位12家，自然人2個。

4、通用航空項目及社會效益狀況。

《通用航空經營許可管理規定》（民航總局令第176號）將通用航空經營項目分為：

甲類　陸上石油服務、海上石油服務、直升機機外載荷飛行、人工降水、醫療救護、航空探礦、空中遊覽、公務飛行、私用或商用飛行駕駛執照培訓、直升機引航作業、航空器代管業務、出租飛行、通用航空包機飛行；

乙類　航空攝影、空中廣告、海洋監測、漁業飛行、氣象探測、科學實驗、城市消防、空中巡查；

丙類　飛機播種、空中施肥、空中噴灑植物生長調節劑、空中除草、防治農林業病蟲害、草原滅鼠，防治衛生害蟲、航空護林、空中拍照。

上述三類未包含的經營項目的類別，由民航總局確定。

搶險救災，不受上述三類項目的劃分限制，按照民航總局的有關規定執行。

長期以來，通用航空為支持工農業生產、保護人民生命財產和預防、抵禦各種自然災害做出了重要貢獻，社會效益顯著。

5、通用航空市場狀況

近年來，隨著大陸經濟的持續、快速發展，市場化進程的逐步推進，通用航空市場結構發生了較大的變化。以前，通用航空市場的主要服務對象為政府部門或國有企業，作業價格依靠政府制定的作業收費標準執行，作業費用由財政支付。經營項目包括：航空攝影、航空探礦、人工降水、航空護林、飛機滅蝗、農林化飛行等。在目前的通用航空的市場結構中，上述內容仍占相當比例，但份額已在逐步下降；自發的市場需求在逐年增長，其作業價格完全按照市場供需關係來確定，主要的經營項目有石油服務、公務飛行、醫療救護、培訓飛行等等。隨著國內企、事業單位購置自用公務機（含直升機）數量的不斷增加，航空器代管市場在逐漸擴大。對直升機擺渡乘客、直升機醫療救護以及對小型飛機用於近距離城市之間的旅客穿梭飛行的需求也正在凸現。國民經濟發展到一定水平后，通用航空的市場將越來越大、市場支付能力也將逐步提高。

2006年通用航空市場規模約為17.9億元人民幣，其中各級政府財政支付約為7億元人民幣。（具體見下表）

6、與通用航空發達國家的差距

美國是世界第一航空強國。截止到2004年底，美國的通用航空飛機總數為219426架，通用航空飛行總量為2812萬小時。持有效飛行駕駛執照人員618633名，其中通用航空飛行員超過385000人。有17500個可供通用航空飛機、直升機起降的機場。2004年通用航空產業為美國經濟直接貢獻410億美元，間接創造價值1020億美元，為社會提供了近60萬個就業機會。除美國以外，如澳大利亞、加拿大、巴西等國家的通用航空整體實力和發展水平也要遠高於我們。與之相比，我國通用航空發展尚仍處於較低的水平。

大陸通用航空與世界通用航空發展狀況對照表

三、大陸通用航空行業管理現狀

1、通用航空法規體系

近年來，大陸出台了一系列通用航空市場准入、運行標準以及外商投資通用航空業等方面的法規、規章，初步建立了較為完善的通用航空法規體系。大陸現行的通用航空法規體系包括法律、法規、規章、標準等。

大陸法律

大陸通用航空活動政策和管理的法律依據是民航法，1996年3月1日正式實施。

民航法設定了通用航空的定義以及從事通用航空活動的條件，明確提出保障飛行安全，保護用戶、地面第三人以及從事通用航空活動的單位和個人的合法權益。

行政法規

《國務院關於通用航空管理的暫行規定》(國發〔1986〕2號)於1986年1月8日由國務院發布。該規定首次將“專業航空”更名為“通用航空”，明確了通用航空行業管理機構、從事通用航空活動需履行的報批手續、從事通用航空經營活動的審批管理程序、要求等等。在民航法出台之前，該規定為通用航空行業管理提供了法規依據。到目前為止，該規定仍作為實施通用航空企業赴境外開展經營活動的行政許可的法律依據。

《通用航空飛行管制條例》（國務院、中央軍委第371號令），2003年1月10日由國務院、中央軍委發布，2003年5月1日起施行。該條例是是管理大陸通用航空飛行活動的基本依據，規範了從事通用航空飛行活動的單位或個人向當地飛行管制部門提出飛行計劃申請的程序、時限要求；明確了在大陸範圍內進行的一些特殊飛行活動，所需履行的報批手續和文件要求；並對升放和系留氣球做出了具體要求。

民航規章

目前涉及到通用航空的民航規章共30多部，其中主要包括經濟管理和安全運行管理的內容。

其中經濟管理的規章包括：

《通用航空經營許可管理規定》（民航總局令第176號）。該規章規範了行業管理部門的通用航空經營許可行為，規定了設立通用航空企業的條件、經營項目、申報文件要求、審批程序、時限等。該項行政許可由民航地區管理局負責實施。

《非經營性通用航空登記管理規定》（民航總局令第130號）。該規定規範了行政管理部門對非經營性通用航空活動的行政許可行為，規定了申請登記的條件、內容、文件要求、登記程序、時限等。該項行政許可由民航地區管理局負責實施。

《外商投資民用航空業規定》（民航總局令第110號）以及《外商投資民用航空業規定的補充規定》（民航總局令第139號）、《外商投資民用航空業規定的補充規定（二）》（民航總局令第174號）等民航規章，規定了境外資本投資民用航空包括通用航空的具體條件、要求及審批程序等。

安全運行規章的包括：

通用航空運行審定類：

《一般運行和飛行規則》（CCAR-91）

《小型航空器商業運輸運營人運行合格審定規則》(CCAR－135)

上述規章對通用航空所涉及的一般運行、小型航空器商業運行的合格審定標準進行了規範。

專業機構審定類：

《民用航空器駕駛員學校合格審定規則》(CCAR-141)

《飛行訓練中心合格審定規則》(CCAR-142)

《民用航空器維修單位合格審定規定》(CCAR－145)

上述規章明確了對飛行訓練機構、飛行駕駛執照培訓機構以及維修單位的審定標準。

專業人員執照、資質審定類：

《民用航空器駕駛員、飛行教員和地面教員合格審定規則》（CCAR-61-R1）

《民用航空器領航員、飛行機械員、飛行通信員合格審定規則》（CCAR-63FS）

《民用航空器維修人員執照管理規則》（CCAR－66-R1）

《民用航空飛行簽派員執照管理規則》（CCAR-65FS-R1）

《民用航空航行情報人員崗位培訓管理規定》（CCAR-65TM-TV）

《民用航空航行情報員執照管理規則》(CCAR-65TM-III-R2)。

上述規章明確了對申請專業人員執照、資質的具體條件和要求。

通用航空作業標準

為保證通用航空作業質量，引導和規範通用航空企業開展作業項目，自1986年以來，大陸先後發布了下列通用航空的標準：

標準包括：飛機播種造林技術規程GB/T（15162-1994）、1:50001:100001:250001:500001:100000比例尺地形圖航空攝影規範GB/T（15661-1995）、民用航空器飛行事故等級GB（14648-1993）、航空攝影產品註記、包裝規範GB/T（16176－1996）、通用航空機場設備設施GB/T（17836-1999）、航空攝影技術設計規範MH/T（1009-2000）、1:5001:10001:2000比例尺地形圖航空攝影規範GB（6962-1986）等。

民航行業標準包括：航空攝影技術術語MH/T（0009-1996）、農業航空技術術語MH/T（0017-1998）、農業航空作業質量技術指標MH/T（1002-1995）、農業航空作業事故等級MH/T（1003-1996）、彩紅外航空攝影影像質量控制MH/T（1004-1996）、民用航空攝影測量用航空攝影儀的技術要求MH/T（1005-1996）、航空攝影儀的檢測技術規範MH/T（1006-1996）、飛機噴施設備性能技術指標MH/T（1008－1997）、航空物探飛行技術規範MH/T（1010-2000）等。

2、通用航空的行業管理機構狀況

經2003年民航行政管理體制改革后，目前民航行政管理體系包括

民航總局、民航地區管理局(華北、東北、西北、華東、中南、西南和新疆地區管理局)、33個省（區、市）航空安全監督管理辦公室。管理機構分為民航總局和民航地區管理局兩級，航空安全監督管理辦公室為民航地區管理局的派出機構。民航總局的主要職責定位於民用航空的安全管理、市場管理、宏觀調控、空中交通管理和對外關係五個方面，而每個職能中都包含通用航空的管理內容。

四、大陸通用航空發展前景

1、國民經濟和社會發展對通用航空產生巨大需求

按照大陸國民經濟發展規劃，本世紀頭20年，國內生產總值年均增長7%以上。這將對通用航空產生更大的需求，促進通用航空又好又快的發展。

經濟和社會協調發展需要通用航空。

通用航空具有機動靈活、快速高效等特點，作業項目覆蓋了農、林、牧、漁、工業、建築、科研、交通、娛樂等多個行業，直接為國民經濟和社會發展服務。

完整的通用航空產業鏈條包括航空製造業、通用航空運行與航空作業服務以及通用航空保障服務（包括通用航空的機場、油料保障）等。通用航空的發展將刺激整個產業鏈條的發展，直接為國民經濟做出巨大貢獻。

地方經濟建設和人們日益增長的航空消費需求對通用航空發展提出了更高的要求。通用航空機型小，起降條件要求較低，運營成本低廉，無需大量資金投入即可有效改善偏遠、經濟欠發達地區的交通條件。隨著國民經濟的發展和生活水平的提高，人們對使用小型飛機、直升機進行航空觀光旅遊、社區間的通勤飛行、個人娛樂、培訓飛行等的航空消費需求日益增長，迫切需要通用航空提供更廣泛的服務。

提高社會整體公共服務水平需要通用航空。

通用航空一直在搶險救災、應急救援、環境保護與綜合治理、人工降水、農林業航空等社會公共服務領域發揮著重要的作用。

大陸在“十一五”期間，將著重建立並完善公共應急救援體系，民航的“十一五”規劃中也明確了健全應急救援體系的重要目標。長期以來，遇有重大、緊急公共安全事件時，“最後十公里”問題嚴重影響了應急救援的效果，在偏遠、欠發達地區，受常規交通運輸條件所限，突發公共安全事件更是難以得到及時施救。發展通用航空，將確保社會公共服務的實施，保障社會每一個成員得到政府提供的社會公共服務。

民航行業健康、協調的發展需要通用航空。

通用航空是民用航空的重要組成部分，也是民用航空發展的堅實基礎。國外民航發達國家的發展歷史均證明了這一點。發展通用航將為航空運輸提供廣泛的專業技術和管理人才儲備。在偏遠、欠發達地區發展通用航空，為支線、幹線機場運送旅客、貨物，有助於構建完善的航空運輸網路，優化航空運輸布局結構；發展通用航空，還將帶動航空教育培訓、機場建設、民航服務業等相關部門的發展，增強民航整體實力。

2、“十一五”期間大陸通用航空的發展目標

以2006年為基礎，預計2007-2010年，中國通用航空年均增長15%左右。單位：小時

預計“十一五”期間，中國通用航空總作業量為665000小時，總飛行量為1347000小時。

按照“十五”期間通用航空飛機平均日利用率0.365小時/日，考慮到飛機更新等因素，“十一五”期間通用航空機隊發展目標如下：

按照1：2.5的人機比，“十一五”期間通用航空飛行員發展目標如下：

3、通用航空市場前景分析

隨著大陸的經濟發展，前期基礎地理、資源信息需求逐年擴大，其市場規模將會進一步擴展。

在資源勘探及飛行服務領域，由於在未來相當一段時間內，石油等能源仍處緊缺狀態，大陸近海石油勘探、開發正加速進行。與此相適應，石油飛行服務的市場規模將會進一步擴大。

對直升機吊裝、弔掛和巡線飛行項目來講，隨著電力行業的改革，電力企業更加註重使用直升機服務以提高生產效率，未來對此類飛行服務的需求將進一步擴大。此類通用航空項目已成為電力行業不可缺少的手段。

在航空護林市場，隨著政府對森林資源和環境保護的重視，財政加大了投入力度，在“十一五”期間財政還將進一步加大對飛機引進的支持和投入。

人工催化降水、農林化飛行作業和飛機播種作業等方面，近年財政投入資金較多，在“十一五”期間仍將呈增長趨勢。

受市場需求的影響，公務飛行、飛行駕駛執照培訓飛行、航空器代管、觀光遊覽飛行等項目發展較快，飛行量逐年遞增。此外，近年來小型航空器短途商業運輸等項目的市場需求日益旺盛。在行業發展政策出台以後，上述項目將得到進一步的發展。

五、大陸通用航空發展的政策、措施

隨著國民經濟和社會發展對通用航空越來越大的需求，經過長時間的調查、研究，大陸擬在近期出台促進通用航空發展的行業政策。主要內容包括：

協調、配合有關單位，逐步改善通用航空發展的外部環境

在通用航空空域保障方面，積極協配合有關部門，推動我國低空空域改革試點工作，加大改革力度，為通用航空發展爭取更加寬鬆的空域使用環境；

爭取保留通用航空用油的生產規模，加強通用航空用油的儲備和運輸，切實保障通用航空的油料供應；

在通用航空稅賦方面，爭取對農林業等公益性通用航空作業項目所需的進口機型適當降低相關稅賦，滿足通用航空發展的需求；

針對通用航空市場需求，加強通用航空飛機的設計和生產能力，保證通用航空飛機的供應。

發揮行業管理部門的引導、規範作用，營造良好的通用航空保障環境

進一步完善通用航空法規體系建設，為通用航空發展創造良好的法律保障環境。

在充分調研的基礎上，儘早出台切實的通用航空發展行業政策，引導、規範通用航空的發展。

依法規範管理部門的行政行為，提高行政效率。

加強部門間的交流與溝通，樹立為通用航空發展服務的觀念，保障通用航空又好又快的發展。

切實保障公益性通用航空作業的機隊建設與實施能力

爭取政府對公益性通用航空作業的扶持政策，以保持相應的通用航空機隊規模和作業能力。

改革現有通用航空作業收費標準，對屬於競爭性、可通過市場調節供求關係的通用航空服務項目，企業可依據實際成本與供求關係，自行制定價格，企業收費標準實行備案制；對社會公益性較強的項目，採取政府購買服務的方式，由財政保障作業所需預算經費和資金渠道，專款專用，確保投入。

發展通用航空，滿足社會、市場需求

進一步降低通用航空市場准入門檻，簡化審批程序，加大通用航空市場開放力度，積極鼓勵外商投資通用航空業，進一步促進國內資本投資通用航空企業、通用航空機場、通用航空油料供應等服務保障企業，促進通用航空社會化服務體系的建設。

推動航空俱樂部、非經營性通用航空活動以及個人飛行的發展，全面滿足人民群眾日益增長的休閑、娛樂方面的航空需求。

積極拓展通用航空企業的經營範圍和生存空間

引導促進通用航空企業全面滿足市場需求，拓展經營範圍，使用小型航空器開展商業客、貨、郵運輸業務；配合大陸西部大開發、振興東北老工業基地戰略，逐步構建區域性的短途運輸網路；繼續培育並擴大電力巡線、直升機引航等作業項目的市場規模，提高企業自身效益；開展多種形式的飛行駕駛執照培訓業務，拓展飛行員培訓渠道，為我國飛行人員的培養做出貢獻。支持通用航空企業開拓國際市場，採用與境外企業合資設立通用航空公司、濕租飛機赴境外開展通用航空作業等形式積極參與國際市場的競爭，逐步提高通用航空企業的核心競爭力。

重視行業協會組織建設，加強對外交流、合作

重視發揮非政府組織和通用航空社會化服務單位的作用，加強與境外通用航空的合作與交流。

鼓勵通用航空行業協會組織、社會化服務單位積極提供信息，組織通用航空企業開展廣泛的對外合作與交流；引進先進的作業技術和管理經驗，改變通用航空企業以往單純為用戶提供飛行服務的經營方式和理念，重視對自身的服務產品進行深加工，為用戶提供產品對比結果、解決方案以及長期的監控服務等，提高企業自身的生存和再發展能力。

鼓勵通用航空的行業協會組織建立和完善通用航空市場供求、生產能力、技術、經濟指標等方面的信息定期發布制度和行業預警制度；向行業管理部門集中反映企業的意見和利益訴求；協調行業發展的重大事項，加強行業自律，引導企業的發展。協調企業間的生產、運營，開展企業自律，防止惡性、低水平競爭；向社會宣傳通用航空行業發展動態及興辦通用航空業的相關政策、背景知識等。

六、海峽兩岸的通用航空交流與合作

1.大陸通用航空的需求狀況

近年來，大陸通用航空取得了較快的發展，但從整體發展水平來看，同通用航空發達國家相比尚存在較大差距。目前，通用航空發展仍存在以下需求：

飛行人員方面

與現有飛機數量相對應，通用航空的飛行人員缺口在400人以上。大陸通用航空飛行人員主要來自專業飛行院校培養、部隊轉業以及航空體育運動學校、航空俱樂部等。目前大陸對飛行人員、飛行駕駛執照的培訓機構存在較大需求。

在飛機、資本投入方面

通用航空具有高科技、高投入、高風險、低回報的特點，資本投資回報周期一般為3-5年以上。上述情況是影響通用航空投資的主要因素。大陸現有通用航空企業中，相當數量的企業存在融資能力弱、資本投入不足，更新飛機、設備不及時等問題，已影響到企業的後續發展能力。通用航空的發展需要通過各種渠道加大對飛機、資本的投入力度，更需要提高整個行業的國際融資能力，汲取外來資本。

在作業技術方面

近年來，在加強對外交流與合作，提高行業作業技術水平方面，大陸做出了積極的努力。今後通用航空的發展更需要加強與各方面的聯繫，及時獲取最新的技術信息；引進優秀的專業人才和先進經驗，加大培訓工作力度，提高行業整體作業技術水平。

在經營和安全管理方面

大陸通用航空的現有發展水平決定了在今後要致力於提高行業整體的經營管理能力和安全管理水平，以保障通用航空的持續、健康、快速發展。

2.島內通用航空的技術、資源優勢

經過長時期的發展，島內的通用航空發展具備了相當水平，特別是在具體經營項目上，已經具備了國際先進水平，如直升機弔掛、吊裝，電力作業、颱風監測等。在此過程中，島內也培養了大量的優秀專業技術人才和管理人才，積累了豐富的經營和運行管理經驗。此外，島內在國際融資方面也具備相應的專業機構和人員，具有豐富的實踐經驗和較強的融資能力。

3、兩岸通用航空合作交流的法規、政策保障

大陸近年來逐步完善了外來資本投資民航業的有關規定，明確對投資通用航空業給予鼓勵和支持。

《外商投資民用航空業規定》（民航總局令第110號）中規定：

在投資範圍方面：鼓勵台商投資建設民用機場；投資從事農、林、漁業作業的通用航空企業；允許投資從事公務飛行、空中遊覽或為工業服務的通用航空企業。

在投資方式上：可採用合資、合作經營(簡稱“合營”)、購買民航企業的股份，包括民航企業在境外發行的股票以及在境內發行的上市外資股以及其他經批准的投資方式。

在投資比例方面：

如台商投資從事公務飛行、空中遊覽、為工業服務的通用航空企業，由中方控股；投資從事農、林、漁業作業的通用航空企業，外商投資比例由大陸、台商雙方商定；投資民用機場，應當由中方相對控股。

4、發揮各自優勢，加強兩岸的通用航空交流與合作

隨著大陸經濟的持續、快速發展，通用航空市場日益擴大。在當前形勢下，積極鼓勵島內各界在大陸投資設立通用航空企業。2005年底，大陸已批准一家台資背景的通用航空企業（上海台瑞通用航空有限公司）正式開展籌建工作。

鼓勵投資興辦通用航空機場、航行服務等保障企業。在美國的通用航空發展過程中，大量的通用航空FBO（固定運營基地）起到了重要的促進作用。目前大陸擬在出台的行業發展政策中，積極鼓勵包括島內資本在內的各方力量投資、興辦通用航空保障服務企業，提高通用航空的行業保障能力。

鼓勵兩岸間的技術合作與交流。目前兩岸的通用航空企業已在直升機電力作業項目上進行了積極的合作與交流，包括機型推介、引進，人員、技術培訓等。鼓勵兩岸間今後在更多的項目、更廣闊的領域開展合作與交流。

鼓勵兩岸間的人才往來與交流。近年來大陸航空運輸企業已成功引進了島內的飛行員，有效的改善了大陸飛行員缺乏的局面。鼓勵兩岸間通過行業協會來運作、促進通用航空專業技術人員的往來與交流。