政府投資體制改革

投資體制是我國整個經濟體制的重要組成部分，它決定著社會擴大再生產過程中資源配置方式，既與經濟活動的宏觀管理體制有直接聯繫，又與經濟活動的微觀管理緊密溝通，涉及宏觀經濟現微觀經濟。一方面，經濟體制改革對投資體制改革提出要求和指明方向；另一方面。深化投資體制改革，對經濟體制改革的全面展開和完善發揮著積極

的推動作用，有利於加快建立社會主義市場經濟體制的進程。因此，中國共產黨第十五次全國代表大會報告中提出要加快投融資體制改革。

一、投資體制改革的主要進展和問題

(一)、投資體制改革的主要進展。

改革開放以來，我國投資領域從宏觀管理到微觀運行都進行了一系列改革，整個投資領域發生了重大變化，突破了以國有單位為單一投資主體、包攬全部投資活動的傳統投資體制，逐步形成以投資主體多元化、投資資金多渠道、投資決策多層次、投資方式多樣化和以市場競爭機制調節項目建設為特徵的新格局。

投資主體由國有單位投資為主轉變為國有、集體、個體和外商多元化的投資主體。資金來源由國家財政撥款為主轉變為國家財政投資、銀行貸款、利用外資、證券集資以及部門、地方和企業事業單位自籌等多種渠道。投資決策由中央為主轉變為中央、地方、企業分散決策。投資方式由政府獨家投資為主轉變 為中央與地方、地方與地方、政府與企業、國有單位與集體單位之間聯合以及中外合資、合作建設等。改革以來進展較大的有以下幾個方面：

1、投資計劃的改革。

⑴將編製單一基本建設計劃改為制定綜合發展建設計劃和全社會固定資產投資計劃，以適應投資主體多元化、投資資金多渠道的新情況，統籌考慮建設投資和更新改造資金的使用。

⑵縮小國家指令性計劃範圍。國家基本建設基金，國家財政對技術改造撥款，國家統借外債以及銀行貨款、建設債券用於重點建設和重點技術改造部分，其投資總額、建設項目、項目投資額、新增生產能力、建設工期，作為指令性計劃；其他國有和集體所有制單位的投資作為指導性計劃。現在指令性計劃在社會總投資中的比重不足5%。

⑶下放投資審批許可權，簡化審批手續。大中型項目仍由國家計委或國家計委報國務院審批。國家計委只審批大中型項目的項目建議書和可行性報告，不再審批設計任務、初步設計和評估報告。國家計委審批項目的許可權由1000萬元提高到3000萬元以上；對能源、原材料工業項目審批許可權提高到5000萬元以上；對廣東、福建、海南和深圳及上海浦東開發區生產性投資項目，符合國家產業政策、各項條件能夠自求平衡的提高到2億元。其他生產性和非生產性項目，原則上由部門和地方自行審批。借用外資的審批許可權，地方、部門借用外資的總額度由國家計委核定。地方自借國外貸款的生產性建設項目總投資的審批許可權，上海、天津、海南為3000萬元以下，北京、遼寧、大連、廣州為1000萬元以下，其他省市均為500萬元以下。吸收外商直接投資的審批許可權，沿海省市和四個經濟特區為3000萬元以下，其他省市及副省級市為1000萬元以下。

2、投資資金管理方式的變化。改革長期以來實行的建設資金無償使用制度，實施“撥改貸”，國家預算安排的基本建設投資資金全部由財政撥款改為銀行貸款，統一規定了貸款的差別利率。1985年起，國家預算內投資的95、3%改為貸款，對科研、教育、醫院和行政事業單位等沒有收入和還款能力的項目，仍實行預算撥款的辦法。近提來，為了緩解國有企業債務負擔過重的狀況，一部分貸款又改為撥款。

3、建立基本建設基金和專業投資公司。為了使國家重點建設有穩定的資金來源，1988年起，國務院決定設立中央基本建設基金。主要包括：已開徵的能源、交通和重點建設基金中中央使用部分；建築稅中中央使用部分；鐵道部包干收入中用於預算內基本建設部分；國家預算內“撥改貸”投資收回的本息；財政定額撥款。基本建設基金由國家開發銀行按計劃管理，實行專款專用，年終結轉，周轉使用，在財政預算中列收列支。基本建設基金由財政部撥給開發銀行。

建設基金分為經營性和非經營性兩類。經營性基金由國家計委切塊給各個國家專業公司，主要用於基礎設施和基礎工業的重點項目。非經營性項目，主要用於中央各部門直接舉辦的文教衛生科研等建設項目和大江大河的治理。經營性項目又分為軟貸款和硬貸款兩種：軟貸款可用於國家政策性投資；硬貸款用於還款能力較好的項目。同時規定各省市和副省市根據財政情況，可相應建立各自的基本建設基金，由同級計委統籌安排。

國務院還批准設立了國家能源、交通、原材料、機電輕紡、農業、林業等6個投資公司，負責經營本行業中央投資的經營性項目的固定資產投資。國家投資公司是投資經營企業，實行獨立核算，具有控股公司的職能，既要保證投資的回收期和增值，又要承擔國家政策性投資的職能。

4、改革投資項目管理體制。

⑴從1984年開始實行投資包干責任制。項目承包單位實行“五包”：包投資、包工期、包質量、包主要材料用量、包形成 綜合生產能力。投資包干責任制主要有幾種形式：建設單位對項目主管部門包干；工程承包公司接受項目主管部門或建設單位的委託實行包干；採用下級對上級包干。 ⑵實行建設項目業主責任制。從建設項目的籌劃、籌資、設計、建設實施到生產經營、償貸付息以及國有資產的保值增值，都由項目業主實行全過程負責、承擔投資風險。

⑶建立項目評估審議制度和招標投標制。大中型基本建設項目和技術改造限額以上項目的可行性研究報告和工程設計，由國家計委委託中國國際諮詢公司進行評估和審議，以提高投資決策的科學性。實行招標投標制，引進市場競爭機制確定建設項目的施工和設計單位。

(二)、投資領域存在的主要問題及期原因。

1、投資領域的主要問題。在新的投資格局下，傳統投資體制中投資主體無風險約束的弊端沒有實質性改變，原有的以行政干預和直接控制為主要手段的投資管理體制嚴重弱化，新的投資宏觀調控體制尚未建立，導致投資領域出現一些問題，比較突出的有三：

⑴投資過度膨脹，難以控制。“八五”期間全社會固定資產投資年均增長35%，最高的年份達58、3%，投資總額過超過計劃投資的80%。，而且，在建規模的擴張速度高於年度投資增長速度，投資膨脹的慣性很大。