行政合理原則

行政法上合理性原則的確立，與政府行政自由裁量權的存在和發展，以及人們對行政自由裁量權認識的深化，特別是對其控制意識的加強有關。政府的行政行為在客觀上有羈束行為與自由裁量行為之分。在行政法治發展的初期，人們的目標只限於規範羈束行政行為，行政法的任務亦停留在以制定法去衡量羈束行為的合法性。此時的行政自由裁量權處於絕對的“自由”狀態。隨著社會的發展，政府行政職能的強化，特別是19世紀以來，政府行政自由裁量權不斷擴張，人們日益感受到來自於它的威脅。人類逐漸認識到，行政法不僅應控制政府的羈束行為，同時更應控制政府的自由裁量行為。正如美國行政法學者B·施瓦茨所說：“自由裁量權是行政權的核心。行政法如果不是控制自由裁量權的法，那它是什麼呢?”英國行政法學專家H·韋德認為：“所有的自由裁量權都可能被濫用，這仍是個至理名言。”“在公法中沒有不受約束的自由裁量權。……絕對的和無約束的自由裁量權的觀點受到否定。為公共目的所授予的法定權力類似於信託，而不是無條件地授予。”因此，只以一個原則，即行政合法性原則，約束政府的行政行為是不夠的，行政合理性原則理應成為行政法的一項基本原則。列寧早在20年代就有這樣的思想：在國家管理中不僅有合法性問題，而且還有合理性問題；因為在管理方面，不僅有法律規範在起作用。而且還有技術的、經濟的、道德的和其它的規範在起作用，其中一些具有法律形式，另一些則不具有：在沒有法律規定的情況下遵循的就是合理性原則。世界各國行政法上的合理性原則正是在這種歷史背景下和理論基礎上成立的。普通法上行政合理性原則的起源可追溯到16世紀末。當時英國一個著名的案例即魯克案件包含了一個1598年作出的著名判詞。該判詞在近400年一直未失去其準確性。英國下水道管理委員會的委員們為修正河岸徵收費用。但他們把所有所需費用都攤派給鄰近土地的所有人，而不是攤派給所有的受益者。法律賦予委員們有徵收費用的自由裁量權，沒有規定向誰徵收。科克在判詞中寫道：儘管委員會授權委員們自由裁量，但他們的活動應受限制並應遵守合理規則和法律規則。因為自由裁量權是一門識別真假、是非、虛實、公平與虛偽的科學，而不應按照他們自己的意願和私人感情行事。1609年的一個判例又重複了這一原則。現在，英國的合理性原則已成為審查行政行為效力的一個獨立並且是重要的理由。在美國確立行政合理性原則雖在時間上稍晚於英國，但合理性原則的精神是相同的。關於政府必須”合理地“行使自由裁量權的規定源於美國憲法第5條修正案，”非經正當的法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產”的規定。許多授權行政官員或機關裁量的法律皆明文規定，裁量權的行使必須“合理”。其它的法律使用相似的字眼如：“適當的”、“必要的”、“可實行的”、“可行的”或“適合的”等等。當法律規定“公共利益”，使用“過渡”一詞時，意思都是使行政行為能有最起碼的推理及常識。

在大陸法系國家，行政合理性原則起源於德國。合理性原則(thePrincioleofVerhāItnismāβigkeit)在德國雖沒有普通法這樣的歷史，但其源頭亦可追溯到19世紀末期的一些司法宣告(theJudicialPronouncement)之中。在這些司法宣告中，普魯士最高行政法院(thePrussianSupremeAdministrativeCourt)援引這些原則來審查在法律領域或有關程序事務方面警察機關自由裁量的權力(thediscretionarypowersofthepoliceauthorities)。象普魯士法院一樣，德國法

院沒有使法院制定的這種原則建立在禁止不合理地行使權力的儲蓄的立法禁止令基礎之上，而是建立在一種更重要的、更科學的關於行使自由裁量權之目的、方法、理由及效力關係的基礎之上。從而形成了“適當性原則”(PrincipleofSuitability)、“必要性原則”(PrincipleofNecessity)和“比例原則”(PrincipleofProportionality)這三項中心內容。德國的這一合理性原則爾後還波及和影響了日本的行政法。義大利在1955年5月21日推出的《行政程序法(草案)》還要求政府行政行為不得違反行政上之妥當性或平衡性，並且規定不得以任何方式違背"良好行政"之法則，否則該行為視為具有欠缺正當之瑕疵。在中國，自建國以來大量的行政性法律、法規和規章均在一定程度上體現了合理性精神。然在學術界公認行政合理性原則為行政法的基本原則之一，那是80年代以後的事。中國行政法上合理性原則的確立，不僅是中國法學工作者長期研究的結果，是司法部門長期司法實踐的經驗總結，更是中國社會主義民主與法制發展的必然。這一原則的確立，表明中國行政法對政府工作有了更高的要求，它要求政府的行政行為既符合合法性標準，又符合合理性標準。

在中國，以行政合理原則是否為立法確立，以及立法確立程度不同為標準對該原則在中國法制史上地位的變動劃分為如下幾個階段：

行政合理原則的時期

在這個階段中又可細化為兩個階段。建國前，行政合理原則未進入立法者考量的範圍，即使在立法背景、立法目的、具體規範中都找不到能夠體現行政合理原則的基本理念或具體要素。在專政的中國，行政權力之大可謂除皇權對其有約束力和威懾力外幾乎不受司法權的限制，在這樣的社會中，就行政合法原則都很難貫徹就更不用說行政合理原則了。建國初期后，行政合理原則雖然未明文規定在法律中，但是在構建民主社會的大背景下，大量的行政法規、法規中也體現了一定的合理性。“法律平等”、“為人民服務”的一般政治宗旨也當成行政法的基本原則。

法律規定了行政原則

1982年《憲法》第89條13款：“國務院行使下列職權：……改變或撤銷各部、各委員會發布的不適當的命令、指示和規章（十四）改變或撤銷地方各級國家行政機關不適當的決定和命令。”《憲法》第108條：“縣級以上地方各級人民政府領導所屬各部門和下級人民政府工作，有權改變或撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當的決定。”1996年《中華人民共和國行政處罰法》第4條第2款：“設定和實施行政處罰，必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。”1999年《中華人民共和國行政複議法》第4條：“行政複議機關履行行政複議職能應遵循合法、公正公開及時便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律法規的正確實施”。可見將該原則已經作為行政立法監督、行政執法和行政執法監督的行為依據。但尚未成為行政訴訟領域的基本原則。《中華人民共和國行政訴訟法》第5條：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”

權力必須受到限制

權力必須受到控制。美國著名思想家潘恩說過：“一切管理國家的權力必定有一個開端。它不是授權的，就是僭取的。此外別無來源。一切授予的權力都是委託，一切僭取的權力都是篡奪。民主政府作為強調一切權力源於人民的合法政府，自然應建立在人民同意的基礎上。”民主選舉、公民複決、公民投票等都是這種同意的表現形式，社會契約（憲法）是這種同意的內容。公民為什麼願意將自己的一部分權益讓渡給政府？公民希望通過政府正當行使被授予的權力使政府被期望的功能得以實現，進而實現公民的權益，而這種權益是非藉助權力是不可能實現的。可見權力源於授權者的權益，就應以實現授權者的權益為其使命。

然而權力的本性傾向於其最初的使命相悖：權力“總有這一種超越它自己範圍而發展的本能傾向……和一種特殊的誘惑。權力總傾向於增加權力……它喜歡自己是一個目的而不是一個手段。”（馬里旦語）為了防止“權力異化”尊重民意保障人權，權力受到制約成為必要。

為了使權力在發揮其有效的功能時不會被濫用或超越，權力控制度的把握就尤其重要。那麼這個權力的“度”應如何界定？民主法治的“第一個要求是認識到所有權力均受到法律限制。其次，……法院應當確定那些限制，以在行政效率和對公民保護之間作出最為適當的平衡。”

一種限制行政自由

在行政權力極度膨脹和被濫用的專政社會被推翻后，在民眾對暴政和專制的憎惡和對民主和自由的極度渴望的心理驅動下，極力主張制約政府的行政權，強調依法行政，實現

行政法制化。在立法中採取大量羈束性規則對行政行為進行約束。但是事實表明對行政權的法律約束不是越嚴格越好。以19世紀後期的美國為例，苛嚴的法律規範使行政自由裁量權“被縮減到無可奈何的最小程度”。行政幾乎癱瘓，失去了起碼的效率和功能。於是“行政自由裁量權”被賦予了一下的意義：行政自由裁量權是提高行政效率，靈活應對日趨複雜多樣的行政事務的現實需要。行政合理原則存在的價值就是對行政自由裁量權的適當的控制和約束。行政自由裁量權是行政權不可分割的重要組成部分，是指“在法律規定的條件下，行政機關根據合理的判斷，決定作為或不作為，以及如何作為的權力。”或謂“行政機關的自由決定權，即對行為方式、範圍、種類、幅度等的選擇權。”行政自由裁量權的本質仍是一種權力，且這種權力具有極強的靈活性和廣闊的自由度，所以更應嚴格的控制。否則將會出現美國大法官格拉撕所言：“如果我們不對行政行為所要求的專業知識進行嚴格和精心的限制，其自由裁量權沒有任何實際限制的現代政府的力量將變成一頭怪物。絕對的裁量就像腐敗一樣，標誌著自由終結的開始。”於是行政合理原則應運而生。行政合理原則就是行政自由裁量權的控制“度”的標準之一。

行政合理性原則與行政合法性原則同屬行政法的基本原則，但適用範圍上略有區別。行政合理性原則在適用範圍上的特殊性來自於以下兩個方面：

第一，行政合理性原則只適用行政自由裁量權範圍以內的行為，不適用羈束行為。前面說過，行政合理性原則主要基於行政自由裁量權的存在以及對它的控制而確立。行政合理性原則確立以後，也主要在行政自由裁量許可權範圍內發生作用，在自由裁量許可權以外以及對於羈束行為，不再是合理性問題，而是合法性問題。合理是指合法範圍內的合理，而不是指合法範圍以外的合理性。這一點我們將在後面講到。

第二，行政合理性原則是行政法的原則，而不是行政訴訟法的原則。因而它對行政主體的行政行為是適用的，但不適用司法機關所主持的行政訴訟活動。《中華人民共和國行政訴訟法》11第5條規定："人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查"。而《中華人民共和國行政複議法》12第1條所規定的任務，不僅在於糾正"違法的"具體行政行為，而且同時要糾正"不當的"具體行政行為。這說明：行政主體的行政行為既適用合法性原則，又適用合理性原則；而司法機關的行政審理行為則僅適用合法性原則。

行政合理性原則的基本內容是，或者說，合理性的標準是什麼。國外行政法已有種種觀點。英國大法官黑爾什姆認說，兩個合理的人可以對同一事件得出完全相反的結論，且不能指責這兩個相反的結論有任何不合理。這是說，“合理性”與其說是個客觀標準，不如說是個主觀標準。但排除眾人所公認的“不合理”，也許正確立了“合理性”標準。為此，英國一些法官確立了一些“不合理”的標準：“如此荒謬以致任何有一般理智的人不能想象行政機關在正當地行使權力時能有這種標準(格林法官語)”；“如此錯誤以致有理性的人會明智地不贊同那個觀點(丹寧法官語)”；“如此無邏輯或所認可的道德標準，令人不能容忍，以致任何認真考慮此問題的正常人都不會同意它(迪普洛克大法官語)”。15在美國，關於“不合理”的標準比英國更為具體。美國法院將“不合理”一詞用在各種不當行為上，諸如：為不當的目的；行使許可權時基於偏見；歧視而採取行動；不附理由而作成與前決定不一致的決定；程序不公平；不當的怠於行為或遲延等等。

德國對行政合理性原則的規範比普通法國家更為系統，更具成文化標準。德國行政法把行政合理性原則的基本內容歸納為三項具體原則17，即：

以上這些論述都較為深刻和全面地闡述了行政合理性原則的基本內容，歸納起來，行政合理性原則的基本內容主要有下列三項：

正當性

即行政主體作出行政行為，在主觀上必須出於正當的動機，在客觀上必須符合正當的目的。

平衡性

即行政主體在選擇作出某種行政行為時，必須注意權利與義務、個人所受損害與社會所獲利益、個人利益與國家集體利益之間的平衡。

情理性

即行政主體作出行政行為，必須符合客觀規律，合乎情理。不能要求行政相對人承擔其無法履行或違背情理的義務。

該原則要求行政主體在執行一項法律的時候，只能夠使用那些適合於實現該法目的的方法，而且必須根據客觀標準，不是按照行政主體的主觀判斷來決定某種措施的適當性；

必要性原則(PrincipleofNecessity)

必要性原則又稱為最溫和方式的原則(theprincipleofmildestmeans)。這個原則要求，行政主體在若干個適合用於實現法律的目的的方法中，只能夠選擇使用那些對個人和社會造成最小損害的措施；

行政合理原則

比例原則(PrincipleofProportionality)

比例原則即禁止越權的原則(prohibitionagainstexcessiveness)，又稱狹義的合理性原則(thePrincipleofVerhǜltnismǜβigkeit)該原則要求適當地平衡一種行政措施對個人造成的損害與對社會獲得的利益之間的關係，也禁止那些對個人的損害超過了對社會的利益的措施。日本司法界和學術界在評價1953年“蜂巢城案”中對“合理性”所作的解釋是：就是非法律規範的條理和道理，即按社會上一般人的理解，所尊重的合乎事情性質的狀態。

在中國，自1980年以來，已有許多學者對行政合理性原則的基本內容和“合理性”的標準作了探討。有學者認為，“合理就是按照法令政策辦事”。這種合理性標準其實同“合法性”標準無多大區別，故不可取。有學者則認為，“合理性”系指符合五項標準：1，符合客觀規律性；2，符合法律的目的；3，決定的依據充分、客觀；4，符合國家和人民的根本利益；5，符合正義。1989年的司法部法學教材編輯部編審的高等學校法學教材《行政法學》認為：合理性原則是行政法治原則的另一個重要組成部分，指行政決定內容要客觀、適度、符合理性。合理性原則的具體要求是：(1)行政行為的動因應符合行政目的；(2)行政行為應建立在正當考慮的基礎上；(3)行政行為的內容應合乎情理。另有學者認為，行政合理性原則的內容有以下四項組成：(一)行政行為必須符合法律的目的；(二)行政行為必須具有合理的動機；(三)行政行為必須考慮相關的因素；(四)行政行為必須符合公正法則。

英國的學者認為正面界定“合理原則是相當困難的，於是從反面角度規定了‘什麼是不合理’，並認為”不合理“之外就是”合理的“。格林法官認為：”如此荒謬以致任何有理性的人都不能想象行政機關在正當行使權力時能有這種標誌。“丹寧法官認為：”如此錯誤以致有理性 的人會明智地不贊同那個觀點。”迪普洛克大法官認為：“如此無視邏輯和公認的道德標準，令人不能容忍，以致於認真考慮此問題的正常人都不會同意它。“位大法官對”不合理“的表述形式上不同，但他們的分析的角度是相似的：首先，他們都將對行政行為“不合理”的判斷視為一個價值判斷，而非事實判斷。其次，都將該判斷的主體視為處在理智時期的“理性人”，即為格林法官眼中的“一般理智的人”，丹寧法官認為的“有理性的人”和“明智地”以及迪普洛克大法官認為的“認真考慮此問題的正常人”。再則，判斷的標準即包括“質”的認識又包括“量”的說明，格林法官認為的“如此”“荒謬”，丹寧法官認為的“如此”“錯誤”以及迪普洛克大法官認為的“如此”“無視邏輯和公認的道德標準”、“令人不能容忍”。最後就是判斷的客體是行政行為或為支配此行政行為的主觀的意識和意志。

在英國的司法事務中，將“不合理”具體化為以下類型：

作出決定的程序存在實體上的缺陷

此大類下又可繼續細分為三小類。（1）受到虛假動機、惡意或者個人私利的支配的行政行為。“虛假動機”是指行政行為的實際目的和行政權設置的初衷不一致，或有偏差或是完全的背離。“惡意”是出於個人或政治敵意而對當事人訴諸極端的偏見和刁難。這是從執法者在執法過程中執法動機和目的的角度分析。（2）沒有平衡考量相關因素。相關因素的考量必須置於具體的個案中才能將其明確化。這是從行政執法過程中各種利益權衡的角度分析的。（3）嚴格的“非理性”，即行政決定明顯的有悖於邏輯、常情或不充分語氣和理由支持的。這是從”理“的角度去分析的。

違背普通法和憲法確立的權力行使的原則

對一切權力的規範毫無例外的應適用於行政自由裁量權。例如，法律的確定性、實體的合法預見以及平等對待等。這是從現行法律規定對行政自由裁量權約束的角度分析。

壓迫性決定

即為使受害者身處極度痛苦或公民的權利和權益因而承受不必要或過於沉重的損失。這是從行政行為結果對行政相對人影響以及行政相對人的承受力的角度分析的。

可見，當一種理論思想需要被作為構建一種現實制度的理論基礎時，為了實現制度的可操作性的“優秀品質”，那麼必須在對此種思想深入認識的基礎之上，結合現實的需要在不同的領域以不同的角度將其細化為具體的原則，依據相同的思維方式進而將原則在具體化為規則。

中國學者對行政合理原則則是從正面作出界定。行政合理原則是指，行政行為的動因應當符合行政目的，行政行為應當建立在正當考慮的基礎之上，行政行為的內容應該符合情理。還有學者認為除以上外，還應再加上“行政行為的程序正當”。

行政合理原則是行政法的立法者、執法者、對行政權監督的司法者在立法、執法、司法各自行為的領域中，對行政行為（包括行政立法行為、行政執行行為、行政監督行為）在理性認識的前提下，是否符合作為法律基礎的特定的社會關係的規律以及法律本身的規律，是否符合歷史主體需求的抽象的判斷標準。

區別

中國行政法的兩大基本原則，即行政合法性原則與行政合理性原 則之間，既有聯繫又有區別。掌握它們之間的關係，對於我們具體適用和貫徹這兩項原則是極為重要的。要準確地把握它們之間的關係，必須注意理解以下幾點：

第一，行政合法性原則與行政合理性原則是行政法的兩項基本原則，兩者不可偏廢。政府的行政行為必須既合法又合理，任何合法不合理或合理不合法的行為均是不許可的。

第二，行政合法性原則是主要原則，行政合理性原則是補充原則。行政合理性原則必須以合法性原則為前提。合理是合法範圍內的合理，任何違法的所有“合理性”概不允許。

第三，行政合法性原則既適用羈束行政行為，又適用自由裁量行政行為，而行政合理性原則僅適用自由裁量行為。行政合理性原則只適用自由裁量許可權範圍內的行為，但自由裁量權並不全是合理性問題。

第四，行政合法性原則既適用行政管理，又適用行政訴訟，而行政合理性原則不適用行政訴訟。

第五，違反行政合法性原則構成行政違法，違反行政合理性原則構成行政不當。行政違法和行政不當合稱為行政瑕疵。行政瑕疵是行政法旨在防止和排斥的行政行為。控制和糾正行政瑕疵是中國行政法的重要任務。

實例舉例

央行只是少量發行了奧運紀念鈔，只有極少數人兌換到了奧運紀念鈔。

律師崔武認為：這次央行的問題主要體現在兩個方面：一是數量少，二是程序不公平。這說明人民銀行沒有考慮到社會公眾對奧運紀念鈔的迫切需求。而且因奧運紀念鈔供需比例嚴重失衡而造成各地出現“搶兌風潮”，嚴重影響了正常的銀行營業秩序，表現出央行行使行政職權時沒有進行全面考慮。央行違反了《行政訴訟法》的基本原則——行政合理原則。按照一般訴訟原則，訴訟書遞交法院后，一旦法院受理，案件就將進入一審程序。央行會在15天內提供證據進行書面答辯，如果不答辯舉證，法院就會判他們敗訴了。