財政平衡

在判定一個國家或一級政府的財政是否平衡的時候，通常不把債務收入統計在收入範圍之內。按照這種統計口徑，財政實現平衡是相對的，財政不平衡是絕對的。因為一個國家在一個財政年度內讓財政收入和支出一分不差幾乎是不可能的，通常總會有一定數量的盈餘或赤字。但是，如果把債務收入視作正常收入，把盈餘也視作支出，那麼財政收支平衡就是絕對的，不平衡就是相對的。這種財政收支平衡關係絕對性和相對性之間的轉化，表明財政收支平衡還是不平衡的區分是相對的。因此，考察財政平衡問題必須選擇收支的統計口徑。

財政周期平衡是指財政收支在一個經濟周期內由經濟繁榮時的盈餘來抵補經濟衰退時的赤字，從而在一個經濟周期內實現收支平衡。之所以把財政平衡理解為周期平衡，理由如下：

經濟運行的非均衡性表明實現財政收支周期平衡具有必要性。

社會總供求的均衡是實現經濟持續、穩定增長的前提條件。而在市場機制的自發作用下，社會總供求的失衡是經常的現象。為了實現社會總供求的均衡，客觀上需要通過財政收支差額來調節供求總量。由於經濟波動的周期通常超過一年，因而財政收支平衡的實現也只能是長期的。如果我們仍然強調財政收支的年度平衡，則不但不能熨平經濟波動，而且可能加大經濟波動的幅度。

實現財政收支的周期平衡也具有可能性。這種可能性表現在兩個方面：

第一，財政分配的國家主體性表明其是一特殊的分配範疇，其收入的籌集和支出的安排必然要體現政府的意志，執行國家的宏觀經濟政策。由於保持經濟的穩定增長是政府的職能目標之一，因而以政府為主體的財政分配不可能選擇年度平衡，而只能是在發揮財政調節作用的過程中實現財政收支的周期平衡。

第二，經濟波動往往表現為經濟過熱和經濟衰退的交替，因而事實上存在由經濟過熱時的財政盈餘來抵補經濟衰退時的財政赤字，從而實現周期平衡的可能性。

財政是政府促進經濟發展的重要手段，在經濟發展早期財政為促進經濟發展而產生的赤字通過經濟發展進入中期和成熟期后的盈餘來彌補，就可以實現財政收支的動態平衡。之所以要從動態平衡的角度來理解財政平衡，理由如下：

財政收支的動態平衡有理論依據。

第一，經濟發展階段論是實現財政收支動態平衡的理論依據。馬斯格雷夫和羅斯托認為，在經濟發展的早期階段，政府投資在社會總投資中佔有較高的比重。公共部門要為經濟發展提供社會基礎設施以及其他用於人力資本的投資等。這些投資對於處於經濟發展早期階段的國家步入“起飛”，以至於進入發展的中期階段是必不可少的。在發展的中期階段，政府投資還應繼續進行，但這時的政府投資只是對私人投資的補充。他們二人是用經濟發展階段論來解釋公共支出增長的原因。但是，如果我們也考察一下經濟發展的不同階段對財政收支的影響，則不難得出財政收支應保持動態平衡的結論。因為經濟發展的早期，財政收入量較少，而財政卻必須安排相當數量的投資，因而財政收不抵支是必然的。而在經濟發展進入中期階段以後，私人經濟得到了發展，政府投資支出壓力減小，儘管支出總量仍呈擴張趨勢，但收入增長速度會更快，財政收支相抵會有盈餘，因而經濟發展早期階段的赤字可由經濟發展步入中期階段以後的盈餘來彌補。這就實現了財政收支的動態平衡。顯然，財政收支要實現動態平衡是基於財政是促進經濟發展的手段這一認識前提。

第二，貧窮的惡性循環理論也是財政收支要實現動態平衡的理論依據。在發展經濟學和經濟增長理論中，資本形成被認為是經濟發展或增長的重要因素。因為它是擴大再生產和提高勞動效率的手段。在發展中國家，貧窮既是這些國家資本形成率低下的原因，也是其結果。此謂“貧窮的惡性循環”。要打破這種惡性循環，單純依靠市場機制的作用需要漫長的發展歷程。在歷史上，發達國家在開始發展時，靠的是血腥的資本原始積累來擺脫這種惡性循環的。對於今天的發展中國家，雖然許多經濟學家提出了不同的思路，但歸結為一點就是要靠政府干預的力量來加速資本的形成，即經濟發展需要政府的“第一推動力”。這樣，一定數量的財政赤字和債務積累都難以避免。但在經濟發展進入中期及成熟階段后，隨著財政收入的增加，政府可逐步清償債務，從而實現財政收支的動態平衡。

實現財政收支的動態平衡在我國也具有實踐基礎。

我國“放權讓利”的漸進式改革思路，一方面使財政收入占國民收入的比重下降，另一方面，也使財政支出壓力加大，於是財政連年出現赤字且赤字額呈加大趨勢，這表明我國財政為改革的起步和走向深入做出了極大貢獻，承擔了相當的改革成本。而改革的成功所帶來的經濟快速增長和收入的增加，最終會使財政收入增加而支出壓力相對減小，由此而形成的結餘可以償還累積的債務，從而實現財政收支的動態平衡。

財政收支的整體平衡是指全部的財政收入與全部的財政支出在數量上大致相等，而不是部分財政收支的大致相等。之所以要從整體平衡的角度來理解財政平衡，理由如下：

一是財政機體自身的要求

財政收支需保持周期平衡起因於財政是實現經濟穩定的手段，財政收支需保持動態平衡起因於財政是促進經濟增長的手段，而財政收支需保持整體平衡則是起因於財政作為一分配範疇自身所固有的規定性。財政分配是一個完整的體系，其收入的籌集和支出的安排之間平衡與否，顯然應從整體的角度來考察，如果收入和支出的核算範圍可以任意調整，則考察財政收支是否平衡就喪失了一個起碼的標準。

二是預算完整性原則的要求

預算的完整性原則要求一切財政收支要反映在預算中，不得打埋伏、造假帳，預算之外另列預算。財政收支和預算收支反映的內容應是相同的。這意味著財政收支平衡自然應是包含所有預算收支在內的整體平衡。

三是系統論管理方法的要求

系統論是管理工作最基本的方法論之一，財政管理工作也不例外。系統論是通過分析系統的構成要素、功能及其與外部環境的關係來揭示系統的特徵及其運行規律的理論。它的一個基本特徵是要求管理者必須把管理對象視作一個整體，從整體的角度來研究問題的解決辦法。財政收支平衡作為財政管理工作追求的目標，自然也就體現為在財政系統的整體中實現收入要素與支出要素之間的整體平衡。

財政平衡是社會總供求平衡的一個組成部分，必須從國民經濟綜合平衡的角度來研究財政平衡。國民經濟綜合平衡的目標是社會總供求平衡，相對於社會總供求平衡，財政平衡本身不是目的，而是手段，所以財政收支的綜合平衡是指財政收支的安排應該有利於實現經濟的綜合平衡，而不是僅僅局限於實現財政收支本身的平衡。理由如下：

從國民經濟整體平衡的角度進行考察的必要性

財政平衡是社會總供求平衡中的一個組成部分，從國民經濟整體平衡的角度考察財政平衡是完全必要的。社會總供求能否平衡，取決於居民(家庭)、企業、政府和對外部門需求的總和能否與社會總供給相適應。在市場經濟條件下，社會總需求是由各部門的貨幣收支運動形成的，各部門的需求(包括投資需求和消費需求)都是以貨幣表示的有支付能力的購買力，而各部門的貨幣收支從整體上看，居民(家庭)的貨幣收入大於貨幣支出，是盈餘部門。企業的貨幣收入通常不能滿足貨幣支出的需要，是短缺部門。對外部門在發展中國家一般表現為國外資金的凈流入，也屬於短缺部門。而政府財政收支可以是平衡的、也可以是盈餘的或短缺的。既然各部門的貨幣收支並不相等，客觀上也就要求在各部門之間調劑貨幣的餘缺，以實現經濟的綜合平衡。通過上述分析，不難看出，財政收支平衡僅是經濟綜合平衡中的一個局部平衡。實現了局部平衡，綜合平衡未必能實現，而要實現綜合平衡，有時需要犧牲局部平衡。局部平衡相對於綜合平衡只是手段、而不是目的。實現財政收支的綜合平衡實質就是在國民經濟綜合平衡中實現財政收支平衡。脫離國民經濟的綜合平衡，將財政孤立出來，即便能實現單獨平衡，也只能是一種消極平衡。當然，有時為實現國民經濟綜合平衡，要付出財政收支失衡的代價，但這是暫時的。從長遠看，國民經濟綜合平衡的實現有利於財政收支平衡的實現，因而從根本上講二者是一致的。這說明實現財政收支的綜合平衡具有必要性。

宏觀調控以實現財政收支的綜合平衡的可能性

財政收支是政府的經濟行為，是政府進行宏觀調控的重要手段，這意味著實現財政收支的綜合平衡也完全具有可能性。在市場經濟條件下，居民(家庭)、企業和對外部門的經濟行為，主要是接受市場的調節。它們的貨幣收支活動都是為了實現特定的目標。居民要實現效用最大化，企業和對外部門要實現利潤最大化。而國民經濟的綜合平衡雖然從長遠看與它們所追求的目標是一致的，但由於思考問題的角度不同、認識能力的局限以及眼前利益和長遠利益的矛盾使它們很難按照實現經濟綜合平衡的目標來調整自己的行為。一句話，國民經濟的綜合平衡是難以在市場機制的自發作用下實現的。而財政收支作為政府的經濟行為，必然要調整自身的收支來實現經濟的綜合平衡，這是由財政分配主體的特殊性決定的。

1．用經濟高漲時的財政盈餘清償經濟衰退時債務

由經濟高漲時的財政盈餘清償經濟衰退時的債務是實現財政收支周期平衡的必然要求和最佳選擇。

在市場經濟條件下，財政收支的周期平衡不以年度平衡為標準，它不排斥某些年份財政出現赤字，只是要求政府應通過反周期操作來實現周期內的平衡，使經濟衰退時產生的債務能夠用經濟高漲時財政的盈餘來償還。但是，在現實經濟生活中，繁榮和蕭條持續的時間和達到的程度並不是相等的，因而繁榮階段的財政盈餘與蕭條階段產生的赤字也不可能相等，這就為在一個經濟周期內通過以豐補欠實現財政收支平衡設置了障礙。這表明要麼放棄實現財政收支周期平衡的目標，要麼尋找新的思路。當然，第一種選擇顯然是不可取的，因為財政收支長期失衡所帶來的後果是嚴重的，這已為理論和實踐所證實，所以必須尋找新的思路。

2．保持合理的財政擴張和緊縮力度

保持合理的財政擴張和緊縮力度是實現財政收支周期平衡的次優選擇。

既然在一個經濟周期內通過以豐補欠實現財政收支的長期平衡是不可能的。那麼新的思路可有兩條：

一條是進一步延長實現財政收支長期平衡的時間期限。由一個周期內實現平衡改為幾個周期內實現平衡。然而這也是行不通的。因為西方國家的實踐表明，即便從幾個連續的周期考察，經濟衰退時期持續的時間和深度還是超過經濟繁榮時期，因而繁榮時的盈餘仍然難以清償衰退時期的債務。

另一條思路則是控制財政擴張和緊縮的力度，使財政擴張帶來的債務能夠由緊縮帶來的盈餘抵消。這種思路可能會要求財政的擴張措施在經濟未達到充分就業的狀態時就停止，但這並不是要否定財政的調節作用，而是使財政對經濟的調節作用保持一個合理的度。

1．充分發揮財政促進經濟增長的作用

之所以要實現財政收支的動態平衡，是因為財政是促進經濟增長的手段。因此，要實現財政收支的動態平衡首先需要發揮財政促進經濟增長的作用，財政作為政府的經濟行為，要對整個社會的資源配置過程、收入分配過程以及宏觀經濟的運行進行有效調節，實現資源的優化配置、收入的公平分配以及經濟的穩定增長。當然，在這一過程中，財政的作用是輔助性的，市場的作用是基礎性的，政府不能替代市場，而是要積極糾正市場的失效。

2．保證公債正確的使用方向，提高資金使用效益

在經濟發展的早期，私人資本的力量比較薄弱，為了促進經濟增長，政府在收入有限的情況下，通過發債為經濟發展創造基礎性條件是完全必要的。但是債務收入畢竟是需要償還的。這就要求政府對債務收入的使用首先必須保證正確的使用的方向，強調消費性支出一般不能安排，而應安排投資性支出，但這並不是要求財政去從事競爭性項目投資，單純去追求盈利，而是要從事私人資本的確沒有能力投資而又是社會經濟發展所必須的基礎性項目投資以及社會基礎設施建設。在資金投向合理的條件下，還必須提高資金的使用效益，在保證實現投資目標的條件下，儘可能節約使用資金，努力做到少花錢、多辦事、事辦好。

3．用經濟發展的收益清償早期促增欠債

在經濟發展取得一定成績、經濟逐步進入成熟期后，應注意增加收入以清償早期為促進經濟增長而欠下的債務。財政如果能夠用公債的投資收益償債當然是最好的，但由於政府投資的目的本身不是為了盈利，因此單純用投資收益償債往往是不夠的。這就需要政府通過優化稅制、提高稅務征管人員的政治業務素質、採用現代化的征管手段以及採用合理的征管模式來增加收入，防止收入的“跑、冒、滴、漏”。此外，政府通過收入負擔結構的調整，使那些在經濟增長中得益相對較大的經濟成分和階層多繳納一些收入，不僅是償債所需要的，也是符合社會所能接受的公平標準的。結合我國的具體國情，當前實現我國財政收支的動態平衡，提高非國有經濟的財政貢獻率是完全必要的。

1．合理界定財政收入範圍

財政收入是由法律、法規明確規定的政府收入。以此為參照，我國的預算收入和預算外資金收入都屬於財政收入。《中華人民共和國預演演算法》(1994)規定，預算收入是各級政府的收入，用以保證公共部門的日常經費需要和國有資本的投資需要。國務院《關於加強預算外資金管理的決定》（1996）指出，預算外資金是國家機關、事業單位和社會團體為履行、代行政府職能，依據國家法律、法規和具有法律效力的規定而收取、提取和安排使用的未納入國家預算管理的各種財政性資金。顯然，兩者都是滿足政府職能實現需要的籌資手段，根據預算的完整性原則都應納入財政收入的核算範圍。當前，實現財政收支的整體平衡，對財政收入而言，主要是解決收入的“缺位”問題，把應該納入收入體系的收入納入核算範圍。為此，應該把憑藉國家政治權力，強制地、固定地、無償地取得的收入列為稅收收入；應該結合“費改稅”的實施，調整收入結構，逐步減少各種非稅收入，提高稅收收入占財政收入的比重，建立以稅收為主體的財政收入體系；應該把目前的預算外收入、專項基金收入逐步納入預算管理，由政府集中掌握。誠然，將各項預算外收入納入預算管理的同時，也相應要擴大財政支出規模，因而短期內不一定有明顯的增收節支作用，但從加強財政資金的管理和監督、提高資金使用效益、理順分配關係方面看，則無疑起到維護國家預算完整性、有效利用財政資源的功效，從而有助於緩解財政收支矛盾。

2．合理界定財政支出範圍

由於市場經濟條件下市場在資源配置中起基礎性作用，因而凡是市場機製做得了並做得好的事情，政府就不必干預，而市場機製作用不了或作用不好的領域才是政府的職能範圍，也就是財政支出的範圍。簡而言之，市場經濟條件下政府安排的財政支出最終都應該是向社會提供公共產品和部分准公共產品。因而合理界定財政支出範圍首先需要解決計劃經濟條件下財政支出的“越位”問題。改革以來，我國財政統收的局面已被打破，但財政統支的局面依然存在。財政支出範圍過寬，許多應由市場提供的商品和應由社會負擔的支出仍然背在財政身上，這種狀況不加改變，必然加大財政支出壓力，影響財政收支整體平衡。其次還應解決財政支出的“缺位”問題。在財政大包大攬的支出格局下，有些應由財政安排的支出卻沒有安排，或雖有安排，但所佔比重過低。具體說社會保障支出、支農支出、基礎設施建設支出等都需增加。顯然，實現財政收支的整體平衡並不是一味地強調增收減支，而是要按照市場經濟的要求，合理界定財政收支範圍及內容，建立以稅收為主體的收入體系來支持以公共財政支出體系，形成財政收支總體對稱的合理格局。這樣既有利於政府集中財力，統籌安排財政資金，也有利於減輕政府支出壓力，縮小收支差額。這不僅是逐步消除財政赤字，實現財政收支整體平衡的客觀要求，也是轉換財政模式，構建公共財政基本框架的必由之路。

1．暫不考慮財政收支，判定社會供求的對比狀況后相機決策　將財政收支置於超然地位(即暫不考慮財政收支)，判定社會供求的對比狀況，然後對財政收支對比關係相機決策。如果社會總供求平衡，則財政收支宜保持平衡；如果社會總供給大於總需求，則應使財政收小於支，且收支差額等於供求差額除以支出乘數；如果社會總供給小於社會總需求，則使財政收大於支，且收支差額等於供求差額除以稅收乘數。財政收支對比關係的這一確定過程也可用經濟總量平衡的關係式來表示。在國民經濟核算中，C +S+T+M=C+I+G+X。等式左邊是代表總供給的收入流量，由消費C、儲蓄S、稅收T和進口M組成。等式右邊是代表總需求的支出流量，由消費C、儲蓄S、稅收T和出口X組成，將等式變形可得：G-T=(S-I)十(M-X)。因此，當（S-I）十(M-X)=0時，G=T，財政收支保持平衡。此時，非政府部門(包括對外部門)總體上講收入流量等於支出流量，因而政府財政部門既無必要為非政府部門提供結餘資源，也不可能去使用非政府部門結餘的資源，故收支保持平衡。當(S-I)十(M-X)>0時，G>T，財政收支有赤字。此時，非政府部門總體上講收入流量大於支出流量，非政府部門有結餘，需要由政府部門來動用這部分結餘資源，即財政支大於收才能保持總量平衡。當（S-I）+（M-X）<0時，G銀行信貸部門，還可能是由於財政自身收支失衡所引起。雖然不論哪種原因的失衡，都可通過財政收支來加以調整，但調整的效果會有區別。如果經濟綜合失衡的原因並不是由於財政收支失衡所引起，那麼財政的調整往往就具有暫時性特徵，是“治標”的調整，因此若要從根本上解決問題則必須“對症下藥”，本著“治病除根”的原則採取專門對策。

3．吸取傳統“四平”理論的精華

傳統“四平”理論指的是財政收支、信貸收支、外匯收支和物資供求之間的綜合平衡，是計劃經濟體制下的財政綜合平衡理論。“四平”理論認為，財政平衡是綜合平衡的關鍵，銀行信貸收支平衡是綜合平衡的反映，外匯收支平衡是綜合平衡的補充，物資供求平衡是綜合平衡的基礎。但自實行改革開放政策后，由於經濟體制的轉軌，國民經濟狀況己發生很大變化，對這一理論需要重新認識和更新。比如，隨著統收統支體制的打破，財政收入占GDP的比重急劇下降，再講財政平衡是綜合平衡的關鍵已難成立；再如，在傳統體制下，由於企業自主支配的財力較少，居民貨幣收入水平和儲蓄傾向都較低，因而企業和居民收支在綜合平衡中的作用微不足道。但在市場體制下它們已成為重要的宏觀經濟變數，等等。

儘管如此，“四平”理論作為創造性地運用馬克思主義的社會再生產原理對我國實踐經驗的總結，其對當前我國經濟實現綜合平衡仍有一定的借鑒意義：

①以平衡求平衡。財政、信貸、物資、外匯分別保持平衡可實現國民經濟綜合平衡，並且它們在綜合平衡中居於不同的地位。這是傳統“四平”理論的基本思想。雖然其也要求財政、信貸、物資、外匯彼此之間要相互協調，但僅是作為不能分別保持平衡的補救措施。而在市場經濟條件下，由於經濟運行的非均衡性，通常更強調通過財政、信貸、物資、外匯之間的協調來實現綜合平衡，但也不能完全忽視其各自保持平衡的重要性。因為財政、信貸、外匯收支中任何一個項目的失衡都可能是總量失衡的原因。在由某一項目失衡而導致總量失衡的條件下，政府將被迫通過另一項目反方向的失衡來調節，說到底，這是一種“拆東牆補西牆”的權宜之計。

②抓主要矛盾。財政收支平衡是綜合平衡的關鍵的判斷，抓住了計劃體制下制約綜合平衡的主要矛盾。雖然在市場經濟條件下這一結論已不再適用，但抓主要矛盾的思想對實現市場經濟條件下的財政收支綜合平衡仍然有深刻的指導意義。由於在市場經濟運行過程中，各部門的貨幣收支以及它們之間相互關係的變化都會綜合反映到銀行信貸收支上來，而且銀行系統還擔負著提供和創造流通手段與支付手段的職能，因而銀行是各部門貨幣收支的中介和樞紐。由於需求都是有貨幣支付能力的需求，因而供求平衡主要取決於銀行信貸收支狀況。換句話說，銀行信貸收支是市場經濟條件下實現經濟綜合平衡的關鍵。認識到這一點，對實現財政收支綜合平衡也有重要意義。

當年國家預算收支在量上的對比關係，實際表現為略有赤字是財政平衡的表現形式。對其理解有三：

1）不可以做絕對的理解，應是略有盈餘或赤字；

2）研究財政平衡要有動態平衡的觀點；

3）要有全局觀點，要從國民經濟全局出發；

4）還要注意南下收入的真實性，由於商品的自然損耗或質量不合格等原因，使生產部門上交的稅收和利潤成為一種沒有我將保證的虛假收入。

三平理論：即財政收支、信貸收支、物資供求三者之間的綜合平衡（這是我國的獨有理論）。