兩院制
兩院制
兩院制是徠某些資本主義國家設上院下院並立,分擔議會職能的制度。最初產生於17世紀的英國,後為其他國家所廣泛採用。名稱各有不同。如英國叫上議院(貴族院)和下議院(平民院);美國、日本叫參議院和眾議院;法國叫參議院和國民議會;荷蘭叫第一院和第二院等等。上下兩院的組成和職權,有些方面是相同的,如兩院議員一般均經選舉產生並定期實行改選,兩院都享有立法和監督行政的權力等等。但又各有若干差異。上議院通常較下議院更為保守,其議員當選資格有更多的限制,任期也較長。有的資本主義國家的法律規定:議案必須經兩院分別通過才能成立,因而上議院一般都有權拖延或否決下議院通過的決議,以牽制或抵消下議院的作用(如英美等國)。
兩院制起源於歐洲封建時代的等級會議,當時的等級會議包括神職人員、貴族、平民等三到四級的成員,最為著名的是法國大革命爆發前的三級會議,來自不同等級的成員各自開會,共商國是,遂乃形成了多院制(包括三院制、四院制等)現多院制早已不流行,西方各國不是兩院制就是一院制。
世界上某些國家議會分設兩院的制度。兩院議員通常都由選舉產生並定期改選,兩院都具有立法和監督行政的權力,但名稱各有不同,如英國叫上議院和下議院,美國、日本、義大利叫參議院和眾議院,法國叫參議院和國民議會,俄羅斯叫聯邦委員會和國家杜馬。
兩院制的優點是兩院分別議事,討論議案,分別通過,使得法律案或者其他重大議題能夠慎重,其缺點是分別通過才能作為議會的正式法律,這樣兩院之間容易互相扯皮。特別是在西方實行的兩黨制或者多黨制下,各政黨均具有自己的利益,兩院制實際上成為政黨之間利益較量的機制,容易為政黨利益所利用。
「兩院制」的「兩」有兩者並依並存的意思存在,而「二院制」的「二」則是有兩個存在而互不相干的意思。
一般來講,「兩院制」跟「二院制」被視為同義詞,但是嚴格來講仍可依以下分類來區別兩者的含意。
兩院制:「一個國會」由兩個獨立的議院所組成。例如英國、美國、日本等等。
二院制:有兩個完全獨立的「國會」存在。例如德國等等。
英國式兩院制是源於英國國會建立初期,貴族和平民的利益無法平衡,於是設立由貴族組成的上議院和以平民組成的下議院以互相制衡。美國式兩院制是源於合併成美國的州份各有自己的淵源和文化,為避免人口多的州份侵害人口少的州份的利益,於是設立參議院,各州不論人口均派有兩名代表;同時設有以人口比例分配的眾議院。
兩院制當中兩個議院的分別,主要有三種模式:
在聯邦制國家中,通常一院以成員邦為單位選出,另一院按人口比例選出。
在君主立憲國家中,通常一院由貴族組成,另一院由平民選舉。
在共和國中,通常一院由委任或間接選舉議員組成,另一院由全民直選。
兩院的職權劃分主要有三種情形:
類似於英國,下院佔優。英國下院對財政法案有先議權,上院只有為期一個月的延期通過權,公法案在下院連續三次以上通過,上院反對無效。內閣只對下院負責。
類似於美國議會,兩院基本平權,上院略佔優勢。
亞洲兩院制國家
阿富汗:人民院、長老院
阿曼:國家委員會、協商會議
巴基斯坦:參議院、國民議會
巴林:眾議院、協商會議
不丹:國家委員會、國民議會
菲律賓:眾議院、參議院
哈薩克:上議院、下議院
柬埔寨:國會、參議院
馬來西亞:上議院、下議院
緬甸:民族院、人民院
日本:眾議院、參議院
塔吉克:馬吉利西·米利(民族院)、馬吉利西·納莫揚達貢(代表會議)
泰國:上議院、下議院
烏茲別克:參議院、立法院
印度:聯邦院、人民院
印度尼西亞:人民代表會議、地方代表理事會
約旦:眾議院、參議院
歐洲兩院制國家
愛爾蘭:眾議院、參議院
奧地利:國民議會、聯邦議會
白俄羅斯:共和國院、代表院
比利時:眾議院、參議院
波士尼亞赫塞哥維納:代表院、民族院
波蘭:眾議院、參議院
德國:聯邦議院、聯邦參議院
俄羅斯:聯邦委員會、國家杜馬
法國:國民議會、參議院
荷蘭:一院、二院
捷克:眾議院、參議院
羅馬尼亞:眾議院、參議院
瑞士:國民院、聯邦院
西班牙:眾議院、參議院
義大利:眾議院、參議院
英國:上議院、下議院
挪威:上議院、下議院
非洲兩院制國家
阿爾及利亞:國民議會、民族院
埃及:人民議會、協商會議
衣索比亞:人民代表院、聯邦院
蒲隆地:國民議會、參議院
赤道幾內亞:眾議院、參議院
多哥:國民議會、參議院
剛果:國民議會、參議院
民主剛果:國民議會、參議院
加彭:國民議會、參議院
辛巴威:眾議院、參議院
喀麥隆:國民議會、參議院
肯亞:眾議院、參議院
賴索托:眾議院、參議院
賴比瑞亞:眾議院、參議院
盧安達:眾議院、參議院
馬達加斯加:國民議會、參議院
茅利塔尼亞:國民議會、參議院
摩洛哥:眾議院、參議院
納米比亞:國民議會、全國委員會
南非:國民議會、全國省級事務委員會(省務院)
南蘇丹:國民議會、州委員會
奈及利亞:眾議院、參議院
史瓦濟蘭:眾議院、參議院
索馬利亞:眾議院、參議院
突尼西亞:眾議院、參議院
北美洲兩院制國家
安地卡及巴布達:眾議院、參議院
巴貝多:眾議院、參議院
巴哈馬:眾議院、參議院
貝里斯:眾議院、參議院
多米尼加:眾議院、參議院
格瑞那達:眾議院、參議院
海地:眾議院、參議院
加拿大:眾議院、參議院
美國:眾議院、參議院
墨西哥:眾議院、參議院
聖露西亞:眾議院、參議院
千里達托貝哥:眾議院、參議院
牙買加:眾議院、參議院
南美洲兩院制國家
阿根廷:眾議院、參議院
巴拉圭:眾議院、參議院
巴西:眾議院、參議院
玻利維亞:眾議院、參議院
哥倫比亞:眾議院、參議院
烏拉圭:眾議院、參議院
智利:眾議院、參議院
大洋洲兩院制國家
澳大利亞:眾議院、參議院
帛琉:眾議院、參議院
中華人民共和國的“兩會”體制中,全國人民代表大會跟前蘇聯的最高蘇維埃一樣,是最高議事機構;而中國人民政治協商會議是中國共產黨和民主黨派、其他社會團體共同協商國策的機構,並無立法、創製和複決的權力。全國人大和政協雖統稱為“兩會”,但並非兩院制,所以中國是一院制國家。
第一次提出
在1954年一屆人大召開之前,“政協”一直承擔新中國的“臨時國會”功能。一屆人大之後,人民代表大會正式建立。這次會議通過的新中國第一部憲法“五四憲法”明確規定,全國人大是最高國家權力機關。自此,政協的“臨時國會”功能結束,成為了“統一戰線組織”,全國人大則成為最高國家權力機構。同時,“五四憲法”也以法律的形式把這種國家政權組織形式確定下來,而它也成為日後憲法制定中國家政權組織形式的藍本。
“五四憲法”制憲時章伯鈞提出“兩院制”
在“五四憲法”制定時,政協與人大之間的關係存在爭議,曾引發第一次有關“兩院制”的討論。曾參與“五四憲法”制定的法學專家董成美教授回憶道:“討論憲法草案時民盟主席章伯鈞提出要實行兩院制:“有人提出兩院制……我記得兩院制是由當時的民盟主席章伯鈞提出的。我當時寫過一篇文章批評章伯鈞的兩院制……那是資本主義國家搞的東西,我認為應該實行一院制,實行人民代表大會制度。”(據《韓大元《1954年憲法與新中國憲政》,湖南人民出版社)“兩院制”的提議也被毛澤東否定。當時毛澤東是聯合政府主席,也是“五四憲法”起草委員會主席。
第二次提出
章伯鈞響應整風運動提出“兩院制”
1956年,毛澤東作《十大報告》邀請知識分子為社會主義建設建言。同年,中共八大召開,會上毛澤東要開展黨內整風,還要邀請民主黨派參加,幫助黨整風。“兩院制”的討論也隨之激活。這次提“兩院制”也是民盟主席章伯鈞。最終,章伯鈞因提出“政治設計院”被定為“右派”,“兩院制”成了“反社會主義”的言行,批判他的也有民主黨派的吳晗和沈鈞儒。
第三次提出
胡喬木再次提出“兩院制”
第三次討論“兩院制”是在“八二憲法”制定時。當時正值改革開放,人們的思想相當活躍,社會氣氛也較為寬鬆,“八二憲法”的制定過程也較為民主。在“八二憲法”制定,兩院制問題,是憲法起草委員會秘書處在進入實質性討論后所討論的第一個問題。
胡喬木提出改革人大的組織制度,實行兩院制是他很久的思考。他認為目前全國人大有3000名代表,召集不易,會議舉行的時候由於人數太多,討論很難深入,從而通過決議不免有走過場之嫌。為了不使人民代表大會給人以“橡皮圖章”的印象,他主張全國人大應縮減代表人數,比如說減至1000人,再分成兩個院,每個院500人,再分頭議事。人少了就便於認真討論問題,也可以展開辯論,這樣可以使全國人大成為真正的人民行使權力的機關。
1981年2月,憲法修改委員會秘書處在張友漁的主持下,以兩天的時間討論了初步草擬的“國家機構”草稿,其中關於全國人大設兩院的問題,多數代表贊成搞兩院制,後來因鄧小平認為“還是不要搞兩院制,如果兩家意見不一致,運作很困難”而再次被否決。
2008年,《求是》雜誌刊登了吳邦國文章,文中強調中國絕不照搬西方那一套,絕不搞多黨輪流執政、“三權鼎立”、兩院制。文中還稱人大代表與西方議員有著本質區別,人大與“一府兩院”不是相互掣肘,不是唱對台戲。