國家公務員制度

建立和推行國家公務員制度，是我國政治生活中的一件大事，是政治體制改革的一項重要內容。我國國家公務員制度，是具有中國特色的、適應建立社會主義市場經濟體制需要的、政府機關工作人員的管理制度。它是在繼承和發揚我國幹部人事管理優良傳統和基本經驗的基礎上，吸收黨的十一屆三中全會以來幹部人事制度改革的成果，並借鑒發達國家的有益做法而形成的。1993年10月1日，《國家公務員暫行條例》開始施行。這是我國人事制度改革和發展的里程碑，標誌著具有中國特色的國家行政機關新的人事管理制度的基本確立。它的建立和推行，有利於對幹部實現分類管理；有利於加強廉政建設；有利於增強政府機關的生機和活力；有利於促進政府機關人事管理的科學化、法制化。

現代意義上的公務員制度，最初形成於西方資本主義國家。國家公務員制度的出現，是人事行政制度走向現代化的標誌。我國的公務員制度與西方文官制度如果以英國1855年5月21日公布的《關於錄用王國政府文官的樞密院令》作為現代公務員制度（也稱文官制度）正式確立的標誌，到20世紀80年代，公務員制度的歷史不過130多年。公務員制度是人類文明發展的共同成果，比如，中國的科舉制度便為其注入大量經驗。經歷100多年發展的公務員制度，引入、發展、創造出許多反映現代社會化生產規律的管理方法、管理制度，如分類管理體制，公開、平等的激勵競爭機制，專業化管理，完整的法律法規體系，等等。

當然，必須清醒地看到，西方文官制度是脫胎於資本主義經濟、政治制度之上的，在政治層面存在許多與我國的社會主義制度格格不入的東西，如政治中立、政務官與事務官兩官分途、人才主義用人標準、封閉化的官僚體系等。此外，就管理而言，西方的公務員制度也存在著很多自身難以克服的弊病。既然西方公務員制度存在許多弊病、有許多同我國基本政治制度格格不入的東西，我們為什麼在改革政府人事制度過程中還是決定引入這一制度？當然，我們建立的公務員制度決非西方文官（公務員）制度在中國的翻版，但兩者的相似決不僅僅是共用一個概念（公務員），兩者在框架結構、形式、具體制度上有相當多的相似點（如果不是一致點的話）。拋開政治因素不說，西方公務員許多管理方法、運行制，恰恰是我國傳統的幹部人事制度所忽略、欠缺的，如較完備的法律法規體系、公開性、部分機制、分類管理、高流動帶來的新陳代謝能力、系統化的制度框架等等。這一切，使得它在我們對政府人事管理制度創新時，具有極強的示範作用，實行“拿來主義”，便是很自然的事情。當然，我國傳統的幹部人事制度，特別是近十多年來在幹部人事制度方面的改革與探索，還是基本上反映了人事管理的某些共同規律，其中在管理層面上，我國的人事制度與西方文官制度在許多方面是相通的，沒有一道天塹能將具有共同規律的各國人事制度（當然存在國別、文化傳統、政治制度的差別）絕對地分開，這是我們為什麼可以、的客觀依據。除此而外，我們建立公務員制度還有其他一些具體原因。經歷多年的幹部人事制度改革之後，傳統幹部人事制度中的許多弊端正在克服，好的傳統與經驗被進一步光大。但當我們試圖將優良的傳統、可貴的經驗整合成一套體系完整、更能與改革開放的實際進程相一致的制度結構時，我們恰恰缺少一個以立法為基礎的人事制度框架。所以，當我們睜眼看世界時，發現一個已形成100多年、並為當代大部分國家使用的、在許多方面反映人事管理，特別是現代人事管理共同規律的制度框架時，大膽地引進，並批判性地進行改造、利用，就應是順理成章的事了。作出這一選擇是不容易的。一方面，引進、改造、消化是一個艱巨的工程，這點可從公務員法規擬制過程的漫長、艱苦中看出，從1986年下半年開始起草11稿時，經中央領導同意正式啟用《國家公務員暫行條例》名稱，至1993年8月14日李鵬總理正式簽發，這期間又九易其稿。另一方面，勿庸諱言，這一選擇是承擔一定政治風險的。但國家最高決策層的態度是明確的，意志是堅定的，並始終把握這樣一個基本原則：進行幹部人事制度改革、推行公務員制度決不是全盤西化、照搬照抄西方文官制度，我國的公務員制度首先是中國的，是黨的組織路線的組成部分。在根據新情況，對原有框架與具體內容作部分調整后（如不再將公務員分為政務類、業務類），黨中央、國務院果斷、適時地於1993年10月1日正式推行公務員制度。

隨著國家經濟體制改革的不斷深入，政治體制改革的任務也提上了議事日程。根據形勢發展的需要，鄧小平同志發表了一系列重要講話，強調要改革不合時宜的幹部人事制度，要敢於打破老的框框，健全乾部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領導幹部職務的任期，作出適當的、明確的規定。並要求認真調查研究，比較各國的經驗，集思廣益，提出切實可行的方案和措施。

1982年、1983年，中央和地方國家機關先後進行了機構改革，並按照幹部"四化"的方針，調整了各級領導班子，建立了老幹部的離休、退休制度，開始逐漸廢除實際上長期存在的領導職務終身制。與此同時，許多地區和部門在幹部的錄用、考核、交流、培訓等方面也進行了一系列的改革探索。但是，所有這些改革都處於試驗性階段。從整體角度來看，一些單項制度的改革往往因為缺少全局的配合而難以真正發揮作用。幹部人事制度的改革是一項系統工程，任何局部的問題都不是孤立存在的，頭疼醫頭，腳疼醫腳的方式是不能從根本上解決問題的。所以，必須從全局出發，從具體問題的相互關係上來把握，進行綜合性的配套改革。黨中央在1984年提出要制定《國家機關工作人員法》，后認為國家機關工作人員範圍太廣，決定改名為《國家行政機關工作人員條例》，后又進一步更名為《國家公務員暫行條例》。1988年3月，為進一步加強政府人事工作，更好地推行公務員制度，中央決定成立國家人事部。人事部的成立標誌著國家公務員制度開始向實施階段過渡。人事部從1989年起即開始組織公務員制度的試點工作，首先在國務院的六個部門即審計署、海關總署、國家統計局、國家環保局、國家稅務局、國家建材局進行了部門性試點。1990年，又在哈爾濱市和深圳市進行了地區性的試點。在此期間，《國家公務員暫行條例》草案中的一些單項制度，如考試錄用制度、親屬迴避制度、人事考核制度、人員培訓制度等也在全國範圍內試行並取得了明顯的效果。在此基礎上，1993年8月14日，國務院總理李鵬正式簽署頒發了《國家公務員暫行條例》。至此，在黨中央和國務院的領導下，一個符合中國國情的、具有中國特色的社會主義國家的公務員制度誕生。

江澤民同志在"七一"講話中指出要加強公務員制度建設，他說沒有制度人類社會就不能有序運行。制度建設更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。社會制度是各種制度的綜合，建立符合國情的社會制度，國家才能昌盛，民族才能繁榮。搞好公務員制度建設有利於政府廉政建設。為了加強公務員制度建設，政府擬定了《公務員暫行條例》，出台了10個配套法規，10個實施細則，初步形成一個配套的法律體系。

我國國家公務員制度的基本內容在《國家公務員暫行條例》有18章88條，規定了10種制度：職位分類制度、錄用制度、考核制度、任免制度、職務升降制度、獎懲制度、培訓制度、交流制度、迴避制度、申述控告制度。重總的來說政府應該推動研究改革以人為本關心公務員成長，制定措施吸引優秀人才,精簡機構和人員、分散下放權力強調製度的靈活性,,加強能力培訓，提高人員素質完善競爭機制改革分類制度改革業績評估制度和考核制度建立靈活的工資制度提升道德標準。

我國國家公務員制度是根據我國的國情建立的，同時又改革了傳統的人事制度的弊端，因此它既不同於西方文官制度，也不同於我國傳統的人事管理制度。與西方文官制度比較，有以下幾點不同：

一、我國公務員制度堅持和體現了黨的基本路線，而西方文官制度則標榜“政治中立”。在《國家公務員暫行條例》的總則中，明確規定“國家公務員制度貫徹以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放的基本路線。”這說明我國公務員制度是黨的組織路線，而西方文官不得參加黨派活動，不得帶有政治傾向。

二、我國公務員制度堅持黨管幹部的原則，而西方文官制度要求公務員與“黨派脫鉤”。我國公務員制度根據黨的組織人事路線、方針、政策制定，堅持黨對人事工作的領導。各級政府組成人員的國家公務員是由各級常委及其組織部門負責考察，依法由各級人民代表大會及其常務委員會選舉或決定任免。西方文官制度對公務員的管理強調“與黨派脫鉤”，公務員職務晉陞不受政黨干預。

三、我國公務員制度強調德才兼備，西方文官制度缺乏統一的，全面的用人標準。國家公務員在錄用中採用公開考試、嚴格考核、對思想政治方面要求嚴格。在晉陞中注重思想政治表現和工作實績。因此堅持德才兼備標準是國家公務員制度的重要特色。

四、我國公務員制度強調全心全意為人民服務的宗旨，國家公務員不是一個獨立利益集團，而西方文官是一個單獨的利益集團。全心全意為人民服務是我們黨的根本宗旨，我國公務員的考核、獎懲、晉陞等都要考察其為人民服務的精神。

西方文官制度中的公務員，可以通過自己的工會等組織同政府談判，最大限度維護自己的利益。國家公務員制度與傳統的人事制度比較，也是有差別的：

一、國家公務員制度在科學化、法制化上比傳統的人事制度有很大的提高。國家公務員制度是分類管理的一種制度，是行政機關工作人員管理的一整套規範。它除了有總法規，還有若干個配套的單項法規及其實施細則、實施方案，從而形成一個健全的法規體系。

二、國家公務員制度在管理機制上比傳統人事制度進一步健全和強化。

(1)國家公務員制度有競爭擇優機制。在公務員考試、考核、晉陞、任免等方面都體現了優勝劣汰機制，保證每個職位都有最優秀的人員來擔任。

(2)國家公務員制度有廉政勤政保障機制。《國家公務員暫行條例》中對公務員的義務、紀律、考核、獎勵、迴避等方面都加以嚴格約束，並通過監督來加以保障。

(3)國家公務員具有能上能下、新陳代謝機制。國家公務員制度對公務員進行考核，如不能勝任工作要免職。並實行不同職務的最高任職限制、年齡及部分職務的聘任制度。公務員在錄用和調任上嚴格把關，提高公務員的素質。另外，還實行人員交流、競爭上崗、職位輪換、和職務聘任制，打破終身制，增強行政機關的活力。

三、國家公務員制度在隊伍優化上比傳統的人事制度有新的突破。

(1)國家公務員制度是在行政管理體制和機構改革的基礎上推行的。

(2)國家公務員制度是在人員精簡基礎上建立的。四、國家公務員制度在工資、福利、保險上比傳統人事制度科學合理。

公務員實行新的職級工資制，按不同的職能分為職務工資、級別工資、基礎工資、工齡工資四個組成部分。

中國改革開放20多年，經過調研準備、推行實施、完善發展三個階段，初步實現了有中國特色的國家公務員制度。在凡進必考、競爭上崗、崗位輪換、激勵機制、辭退制度、培訓工作、迴避制度等方面形成了法規體系，《國家公務員暫行條例》及幾十個配套的單項法規和實施細則，使中國公務員開始納入法制化管理的軌道。國家公務員制度的基本原則是整個制度的總體精神和總的要求。

競爭在國家公務員制度中是公開、平等的。所有考試、考核、錄用等程序都是公開進行的，並且所有參加報考的人員不受性別、家庭出身、民族、宗教等限制，並逐步打破地域、身份的限制。任何人都可以通過競爭進入到公務員隊伍中來。競爭機制是我國公務員制度的核心內在機制，它貫穿公務員制度的始終，並主要體現在公務員的考試錄用、晉陞與降職、職務任免，以及辭退制度上。

功績是國家公務員在貫徹執行黨的基本路線中的工作實績。公務員的職務升降、考核、任免、獎勵等，都以其在工作中的功績為主要依據。

法制原則就是制定法律規範依照法規對國家公務員進行管理，國家公務員依照法律、法規行政，並受法律保護。有關國家公務員考試、錄用、任免、升降等都必須按照國家公務員法律規定。四、黨管幹部原則：黨管幹部原則是社會主義國家人事制度堅持的根本原則，建立國家公務員制度不是削弱黨對幹部的領導，而是加強和完善黨對政府機關工作人員管理工作的領導。通過把黨的組織路線、方針、政策按一定程序轉化為行政機關人事管理的法規，依此對政府機關工作人員進行管理。

中國是一個社會主義國家，與西方資本主義國家有著質的不同。公務員制度作為國家政治制度的一個組成部分，必然取決和服務於國家的根本社會制度。因此，中國的公務員制度與西方文官制度相比，有著質的區別，主要表現在以下幾個方面。

1．不搞"政治中立"。中國共產黨的基本路線是建立中國公務員制度的根本指導原則。建立公務員制度的目的就是要為貫徹和執行黨的基本路線提供製度保證。所以，要求公務員必須始終與黨中央保持一致，堅決捍衛和執行黨的路線、方針、政策。而西方文官制度則強調所謂"政治中立"的原則，要求文官不得參加黨派等政治活動，在公務活動中不得帶有黨派的政治傾向性等等。

2．堅持黨管幹部。中國共產黨是領導各項事業的核心力量，公務員制度是黨的幹部制度的一個組成部分。在公務員的管理上，強調要堅持黨的組織領導，貫徹黨的組織路線，保持黨對政府重要領導人選的推薦權。而西方文官制度則強調文官管理必須獨立於黨派之外，"不受任何黨派干預"，"與黨派政治脫鉤"，是獨立的管理系統。

3．不搞"兩官分途"。我國公務員制度沒有"政務官"與"事務官"的劃分。這是由於我國是共產黨執政的國家，不搞多黨輪流執政，所以不存在政務官與事務官的截然分野。而西方文官制度則實行"兩官分途"，強調政務官的所謂政治化和事務官的所謂職業化，這是兩個截然不同的職官體系，相互之間不能轉任。

4．堅持服務於民的宗旨。做人民公僕，為人民辦事，對人民負責，受人民監督，這是中國公務員最根本的行為準則。中國公務員沒有自己集團的特殊利益，也不存在任何形式的特權。而西方國家的文官則是一個獨立的利益集團，它受雇於政府，是政府的僱員，一切服從政府需要，為政府利益服務。總而言之，中國國家公務員制度的建立為公務員管理提供了基本法律依據。它學習和借鑒了西方文官制度的一些積極內容，繼承和發揚了中國幹部人事管理工作的優良傳統，總結和吸收了中國共產黨十一屆三中全會以來幹部人事制度改革的經驗和成果，並用法律的形式加以系統化和制度化。由於國家公務員制度是公務員法規體系中的基礎性法規和總的章程，所以只能規定公務員管理中的一些基本原則和方法。在執行過程中，還應逐漸建立和完善與之相配套的制度體系。

文官制度是國家關於文職官員的考選、考察、獎懲、待遇、培訓、流動、退休等方面的體制和規章制度。現代文官制度是首先產生於西方資本主義國家的一種政治制度，在民國時期引進中國，由文官制度脫胎而出的公務員制度今天也為社會主義的中國所採用。建立健全的文官制度或公務員制度，是提高政府工作效率，遏制腐敗行為的有效手段之一。晚清所承繼的古代文官制度與現代文官制度有巨大的差異，正是在對傳統文官制度進行揚棄的基礎上建立了現代文官制度。了解近代史上文官制度的利弊和經驗教訓，分析傳統文官制度與現代文官制度的本質差異，回顧文官制度從傳統向現代轉變的過程，可以為我們今天建立健全的現代文官制度或公務員制度提供歷史的借鑒。

我國公務員制度與文官制度有著緊密的聯繫，不少西方學者認為中國早在二千多年前就建立了世界上最古老的文官制度，但我們認為只是到了隋文帝時期(公元589-618)，考試製度得以完善。通過考試選拔人才(秀才)的制度建立起來，那麼，隋朝是中國文官制度的起點。在美國，1883年頒布了建立公務員制度的《彭德爾頓法案》(PendletonAct)。《彭德爾頓法案》主要有3個特點：其一，要求公務員政治中立；其二，嚴格禁止公務員腐敗；其三，公開、競爭考試。一個世紀之後，中國於1993年頒布了《國家公務員暫行條例》。有學者論證，英國於19世紀中葉建立的文官制度，借鑒了中國文官制度(科舉制度)的精髓；而美國的文官制度，無不受中國文官制度直接或間接(通過英國)的影響。在文官制度當中，中國古代的科舉考試製度對現代文官制度的建立可謂影響深遠，中國古代科舉制是封建社會中政治錄用的典範，科舉製作為一種社會權力精英的遴選機制對近、現代各國政體中的文官制度的形成與發展，具有直接的、深刻的影響。從這個意義上講，古老的科舉制仍然具有其現代意義。解讀科舉制，理解科舉制的現代性，首先涉及到政治錄用中二難選擇問題——政治體系在遴選權力精英時所要解決的雙重標準的統一問題，即政治標準與業務標準雙重對象化的統一。這始終是各種政治體系在進行政治錄用時都必定要遇到的一個基本問題。科舉制的現代意義就在於：它曾近乎完美地解決了在政治錄用中運用政治標準與業務標準衡量對象時所產生的矛盾，原則上使每一個錄用的對象——權力精英的個體能夠同時符合雙重標準，從而成功地解決了政治錄用中的二難選擇問題。這對於我們現代公務員制度進行反思，合理繼承傳統文官制度與西方現代文官制度的精髓，對公務員制度進行完善發展是很有必要的

現代社會發展離不開科學而有效的制度安排，但制度的維持和推行又有賴於人的素質、尤其是國家公務員的素質。人是社會的主體，是現代化建設和發展的直接推動力，人的素質或人的現代化水平直接制約和規定著國家現代化發展的質量。在人的現代化“鏈條”中，國家公務員的素質和水平最為重要。作為執行國家現代化建設任務的主體力量，具有幹練、清廉、忠誠等高素質的公務員隊伍，是國家現代化的堅強支柱，只有一流的公務員隊伍才有一流的政府管理。

正如江澤民總書記在十五大報告中所言：“建設一支適應現代化建設需要的高素質的幹部隊伍，是我們的事業不斷取得成功的關鍵。”世界各國都把公務員培訓置於極為重要的戰略地位，將公務員培訓視為政府適應整個社會變革挑戰的唯一有效途徑。現代政府管理已日趨專門化、技術化、信息化，如欲提高政府效率必須加強公務員培訓。實踐證明，市場經濟越發達，知識經濟越發展，國際競爭越增強，公務員培訓任務就越重；信息社會知識更新速度的加快，使國家公務員培訓將伴隨其整個職業生涯。世界各國在這一點上已達成共識：“公務員培訓是對政府工作最有效的長期投資”。按照“三個代表”的要求，全面提高國家公務員的素質和能力，努力建設一支高素質的國家公務員隊伍，是在新世紀把我們黨和國家建設成為繁榮昌盛的現代化國家的關鍵所在。我國公務員隊伍如同黨的領導幹部隊伍一樣，正處於新老交替的重要時期。因此，培養一支高素質的國家公務員隊伍，使之成為推進中國先進社會生產力發展、推進中國先進文化的前進、堅持全心全意為人民服務根本宗旨的中堅力量，就成為擺在各級黨和政府組織面前的一項迫切的任務。我國即將加入WTO，培訓大批的具有世界眼光、戰略思維、熟悉國際規則的高素質的國家公務員，將成為實施包括“走出去”戰略在內的黨中央、國務院各項戰略決策的重要保障。

我國公務員制度，是新時代條件下的時代要求，回顧我國公務員的發展歷程，對我國公務員制度進行反思是非常必要的。這一篇論文對中國文官制度、公務員制度、西方文官制度的比較是不足的，杯水車薪，只是了一心愿罷了。中國公務員制度必將在新的時代條件下獲得新的發展，真正為社會主義服務，我們的反思對於整個公務員制度的完善於發展，將會被證明是有用的。

公務員制度（system of civil servant):根據法律和規章，對政府中行使行政權利、執行國家公務的人員進行科學管理的制度。

國家公務員一般分政務類公務員和業務類公務員。