信訪權

所謂信訪權，是指公民、法人或其他組織依法享有的通過法定的形式，按照法定的許可權和程序向國家和政府表達意志的自由。信訪權在性質上具有雙重性，一方面它是憲法賦予公民的一項公權利，另一方面，從信訪內容上來說，它同時也是一項私權利。信訪權的這一雙重性質決定了信訪應是實現公民、法人和其他組織合法權益以及社會公益的一項重要民主制度，有其存在的合理性以及完善的必要性，因此，無論從理論上還是實踐中，都應該切實保障信訪人的信訪權利，通過信訪權的行使來救濟信訪人的個體權益和社會公益。在這個方面，理論界已經有相關研究成果昭示出了信訪權之不朽生命力。

中國目前的信訪活動大致可以分為三類：一是參與類信訪，指對國家工作人員提出建議、意見及批評的信訪事項；二是求決類信訪；指因公民切身利益遭受侵損而尋求救濟的信訪事項，此類信訪大到拆遷、征地補償、失業保障，小到社區水電煤的維修等，三是訴訟類信訪，指應當通過司法渠道予以解決或者已經進入司法程序甚至司法已經作出終審裁判的信訪案件，這類信訪是信訪制度面臨的主要困惑之一。

信訪權在性質上具有雙重性：一方面，它是憲法賦予公民的一項基本權利，具有實體內容；另一方面，它同時又是一項信訪人尋求救濟的程序性權利。無論是實體權利還是程序性權利，信訪權都應該被看作是公民的憲法權利。

憲法規定的五種訴願權利，即批評權、建議權、申訴權、檢舉權、控告權,從某種意義上均可以看作是信訪權的憲法淵源。信訪權作為一種通過口頭或走訪等行為方式向公權部門提出主張和發表意見的自由，是任何公民都享有的基本權利，具有憲法基本人權的屬性。首先，信訪權諸客體具有基本權利的屬性，如言論自由、通信自由、人身自由、批評權、建議權、申訴權、檢舉權、揭發權、控告權和獲得物質幫助權等，無一不是公民的基本權利；其次，信訪權是人們的一項自然權利和道德權利，是人人理應享有的、維護自身合法權益和伸張社會正義的必須。作為自然權利和道德權利，信訪權是先於憲法並應受憲法保障的正當權利。從憲法基本權利的高度認識信訪權，能夠最大限度地體現信訪權及公共權力的道德正當性，能夠最大限度地尊重每個人的人格尊嚴，有效提升人權水平。因為，每個人在一定條件下都可能成為信訪主體，每個信訪主體都應該享有起碼的人格尊嚴。只有當每個信訪主體都能與其他公民一樣，在利益矛盾和衝突中都能享受到平等的人格尊嚴和人權保障，人權狀況才會上升到一個全新的水準，信訪的價值和功能也才會得到真正的實現。

維護和實現最大多數人最大限度的利益和權利，是憲法價值秩序的根本原則，也是一切正義價值體系的基礎。信訪權無論作為實體權利還是程序性權利，都具有無可置疑的憲法價值。

擴大政治參與，實現人民意志

信訪權的法理基礎是人民主權原則和代議制民主。正是由於人民建立起為人民服務的國家及其政權機構並選舉產生了國家領導人，所以人民才有充分的權利向他們請願，表達自己的意志和要求，以維護和實現人民最大限度的利益和權利。這是信訪權的合法性基礎。

現代民主國家的基本精神在於認定國家的一切權力來自人民，所有國家權力的行使均須具備民意支持的正當性，這也就是說，代表國家意願的法律與政策，必須直接或間接反映人民的意願。信訪權和信訪制度恰恰可以收集民意、反映民意，並有助於克服權力異化的趨惡現象。《信訪條例》第六條第二款第(五)項明確規定信訪機構的一項重要職責就是：研究、分析信訪情況，開展調查研究，及時向本級人民政府提出完善政策和改進工作的建議。同時，第三十七條、三十九條也作出了相關規定。所有這些規定都為擴大公民政治參與，收集和轉達民意，實現人民意志提供了實定法上的依據。

拓寬救濟渠道，保障公民權利

“無救濟即無權利”。在中國法制還不十分健全、公民各種權利還不能得到充分有效保障的情況下，信訪制度的存在，可以彌補行政複議、司法救濟等各種渠道之不足，更好地維護公民的合法權益。可見，信訪權和信訪制度存在的重要價值之一就是拓寬救濟渠道，保障公民各項權利的實現。信訪制度與行政複議制度、司法救濟制度之間並不矛盾，相反，信訪制度可以有效地彌補行政複議制度和司法救濟之不足，最大限度地維護公民權益。

發揚人民民主，預防國家權力專斷

信訪制度是維護和保障公民、法人和其他組織合法權益以及社會公益的一項重要民主制度。作為一項民主制度，信訪在監督權力運行，預防和減少腐敗方面，發揮著巨大作用。實踐中，許多領導幹部違法違紀案件的查處都是通過信訪渠道反映出來的。中國《信訪條例》第四十條也規定，因下列情形之一導致信訪事項發生，造成嚴重後果的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照有關法律、行政法規的規定給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任: (一)超越或者濫用職權，侵害信訪人合法權益的; (二)行政機關應當作為而不作為，侵害信訪人合法權益的; (三)適用法律、法規錯誤或者違反法定程序，侵害信訪人合法權益的; (四)拒不執行有權處理的行政機關作出的支持信訪請求意見的。信訪在發揮群眾監督，促使國家機關及其工作人員依法履行職責，發現和預防腐敗方面具有巨大的功效。

化解社會矛盾，增進社會和諧

由於社會系統和人類活動的複雜性，任何社會都不可避免地會產生各種矛盾，這些矛盾如得不到及時釋放和化解，積累到一定程度就會形成社會問題，影響社會穩定。信訪權的存在則充當了國家與公民溝通的橋樑和紐帶，有利於舒緩和發泄人們對社會的不滿情緒，消除社會不安定因素，維護良好的社會秩序和社會穩定。我國《信訪條例》第一條也明確規定，本條例的立法目的是為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯繫，保護信訪人的合法權益，維護信訪秩序。

信訪權的功能，概括起來就是兩個方面：對權力進行監督，對權利施以救濟。 1. 信訪權作為公民普遍參與政治生活的權利，承載著對公權機構的民主監督。

信訪權的行使通常表現為個體訴求，在這種訴求中體現了信訪的民主監督功能。其中，對涉訟案件的申訴體現了對司法機關及其工作人員公正司法的監督；行政類信訪體現了對各級政府、政府相關部門和工作人員依法行政的監督；反映建議類信訪則是公民參與社會管理的表現形式；控告檢舉類信訪體現了公民對黨政機關及其工作人員遵守黨紀國法的監督。信訪是群眾民主監督的一種監督形式，是來自政府系統外部的、自下而上的監督。信訪監督具有形式多樣、內容廣泛、參與者眾等諸多特點，這對於促使國家機關及其工作人員用好手中的權力有著重要意義。

2. 信訪權作為公民尋求救濟的手段之一，是司法和行政救濟的補充。

從中國目前的信訪形勢看，儘管信訪人的訴求內容紛繁複雜、千差萬別，但實現權利的救濟是信訪人最主要的訴求內容之一。與行政訴訟救濟和行政複議救濟的緩慢推進形成鮮明對比的是，公民更熱衷於通過行使信訪權獲得救濟。事實上，相當一部分文化程度較高、現代觀念較強的城市公民在遇到問題時也是首先訴諸信訪渠道而不是法律救濟，信訪權的救濟功能突顯。”

從法律有限性的角度來看，正是在法律不能發揮理想效果的地方，信訪權起到一種補充的救濟功能。可以把行使信訪權看作是尋求法律解決之前的一種權衡，如果通過行使信訪權能夠解決問題的話，就無需進入法律的救濟程序多費周折；同時，由於法律的不完善性和落後性的存在，也可以讓信訪權在法律所不能涉及的政策領域裡保持一定的救濟功能；法律並不能保證對生活是非問題的判斷到此為止，因而對無盡生活保持一種不斷的反思也應是人類精神的應有之義。信訪可以成為行政複議和行政訴訟的前置程序，也可以受理行政複議和行政訴訟不受理的案件，法律的合理性問題和國家權力行為的合理性問題亦可以成為公民在行使信訪權時關注的焦點；同時，司法程序所不能實現的正義在信訪制度中仍有實現的可能。

長期以來，信訪機構龐大而分散，整個系統缺乏統一協調的機制。為此, 2005年《信訪條例》規定了以下兩項舉措：第一，建立全國信訪信息系統，鼓勵以電子郵件等書面方式的申訴，以數碼技術等新型通訊手段來疏通信訪渠道。第二，在一定程度上賦予各級信訪機構以解決問題的實權，並建立相應的責任制，完善辦理和督辦程序，改變只轉不辦、效率低下的狀態。

根據各國實踐的經驗以及具有普遍性的基本原理，改變信訪權和信訪制度頹勢的一個根本前提是重新定義國家信訪局與人大監督功能、政府的監察部門、審計部門之間的分工合作關係。第一，可以考慮撤銷各部門的信訪機構，把信訪全部集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監督一府兩院的工作，並系統地建立民眾的利益表達組織，以加強系統性和協調性。如對於一些專業性問題(例如社會福利保障、金融證券、拆遷、攤派) ,可以在有關部門設立信訪派出機構。“各層級各選區的人大代表有法律賦予的言論免責權和調查權，也有義務對信訪反映的問題進行調查，並依據調查向成為信訪對象的一府兩院提出質詢，直至向嚴重瀆職、失職、甚至涉嫌違法犯罪的領導幹部提出罷免動議。”

第二，建立一套統一科學的信訪登記體系和檢索體系，克服目前信訪人盲目投訴、反覆投訴、多方投訴造成的巨大資源浪費和政治信任流失。另外，最關鍵的是中國政治改革的方向要容許各種社會利益表達組織的存在，只有讓社會各階層都有自己的利益表達組織，才能產生一個利益相對均衡、社會相對和諧的現代社會。

當用盡司法救濟仍無法實現法定權利時，實現信訪的救濟功能，發揮信訪這一中國特色制度的積極功效，著力矯正其不講程序、缺乏規範、充滿猶疑的根本弊端，將信訪權的救濟功能規範和改造成為行政訴訟救濟與行政複議救濟的補充。

中國現行的行政訴訟法僅規定對違法行政行為實施救濟，行政複議法雖然規定複議機關可以撤銷或變更明顯不當的具體行政行為，但在實踐中對具體行政行為不當的理解僅限於法律做出明確規定的情形。因此，在社會生活實踐中，存在大量無法納入行政訴訟和行政複議範圍的行政機關行為失當、失職等情況，所有這些都只能依賴信訪救濟，發揮信訪的作用。當行政訴訟和行政複議遭遇種種困擾無法進入程序時，便轉入信訪渠道處理。

信訪權行使的基本原則是信訪人在行使信訪權時，應該奉行的帶有普遍意義和抽象價值的指導思想，嚴格說來，這是現代法理的應然要求，不是現行法律的實然規定，但作為調整信訪行為、規範信訪權利的現代法律，應該正式確認這些基本原則，以使作為信訪權行使正當性要求之一的基本原則有一個明確的法律地位。信訪權的行使必須遵循以下幾個基本原則：

從馬克思主義哲學原理角度觀察，一切從實際出發、實事求是，是辯證唯物主義關於物質與意識辯證關係原理的一個重要方法論，這一方法論要求人們在想問題、辦事情時要注重反映客觀事物的本來面目。這一哲學原理反映到法學原理上，就是要求行為人在從事具有法律意義的行為時，要以事實為根據，做到客觀公正。具體到信訪權的行使此一微觀問題上，即要求信訪人在行使信訪權時，要首先如實的向接訪人反映客觀存在的問題，做到反映事實不編造、揭露問題不誇大、政府功績不縮小，這是信訪權行使之正當性價值的必然要求。

從現代政治學的角度來觀察，政府是為民服務的一個行政機關，通過依法行政來履行與人民達成的社會契約。現代政府必須是誠信政府、責任政府、人文政府，也就是說，人民與政府在達成社會契約時，應該建立在對政府充分信任的假設前提之上的。具體到信訪權行使此一微觀問題上，信訪人在行使信訪權時，不應首先無端懷疑政府，而應首先充分信任政府。在這個理念指導下，才能保證信訪權的正當行使。

從現代法學本身角度觀察，任何權利的行使還要遵守合法合理原則，尤其涉及到與政府的法律關係時，這一原則顯得尤為重要和關鍵。在現有信訪制度下，有關信訪的法律法規中都明確了信訪人行使信訪權的相關規則，這些規則由於旨在保障公民的信訪權，因而被認定為良性規則，“良法必須遵守”的法理信條，要求信訪人在行使信訪權時必須首先具備有關信訪的法律意識，並在意識支配下遵守信訪法律法規，依法行使信訪權。另一方面，由於信訪內容具有多樣性，信訪工作本身又具有複雜性，這就決定了信訪權行使時還要遵守合理原則。信訪人只有同時在合理原則指導下行使信訪權，才使其權利依法得到有效的救濟，反映的問題也會得到及時的反饋。