最嚴格水資源管理制度

水是生命之源、生產之要、生態之基。新中國成立以來特別是改革開放以來，水資源開發、利用、配置、節約、保護和管理工作取得顯著成績，為經濟社會發展、人民安居樂業作出了突出貢獻。但必須清醒地看到，人多水少、水資源時空分佈不均是我國的基本國情和水情，水資源短缺、水污染嚴重、水生態惡化等問題十分突出，已成為制約經濟社會可持續發展的主要瓶頸。具體表現在五個方面：一是我國人均水資源量只有2100立方米，僅為世界人均水平的28%，比人均耕地佔比還要低12個百分點；二是水資源供需矛盾突出，全國年平均缺水量500多億立方米，三分之二的城市缺水，農村有近3億人口飲水不安全；三是水資源利用方式比較粗放，農田灌溉水有效利用係數僅為0.50，與世界先進水平0.7～0.8有較大差距；四是不少地方水資源過度開發，像黃河流域開發利用程度已經達到76%，淮河流域也達到了53%，海河流域更是超過了100%，已經超過承載能力，引發一系列生態環境問題；五是水體污染嚴重，水功能區水質達標率僅為46%。2010年38.6%的河長劣於三類水，三分之二的湖泊富營養化。隨著工業化、城鎮化深入發展，水資源需求將在較長一段時期內持續增長，水資源供需矛盾將更加尖銳，我國水資源面臨的形勢將更為嚴峻。

解決我國日益複雜的水資源問題，實現水資源高效利用和有效保護，根本上要靠制度、靠政策、靠改革。根據水利改革發展的新形勢新要求，在系統總結我國水資源管理實踐經驗的基礎上，2011年中央1號文件和中央水利工作會議明確要求實行最嚴格水資源管理制度，確立水資源開發利用控制、用水效率控制和水功能區限制納污“三條紅線”，從制度上推動經濟社會發展與水資源水環境承載能力相適應。針對中央關於水資源管理的戰略決策，國務院發布了《關於實行最嚴格水資源管理制度的意見》，對實行最嚴格水資源管理制度工作進行全面部署和具體安排，進一步明確水資源管理“三條紅線”的主要目標，提出具體管理措施，全面部署工作任務，落實有關責任，必將全面推動最嚴格水資源管理制度貫徹落實，促進水資源合理開發利用和節約保護，保障經濟社會可持續發展。

一是確立水資源開發利用控制紅線，到2030年全國用水總量控制在7000億立方米以內。

二是確立用水效率控制紅線，到2030年用水效率達到或接近世界先進水平，萬元工業增加值用水量降低到40立方米以下，農田灌溉水有效利用係數提高到0.6以上。

三是確立水功能區限制納污紅線，到2030年主要污染物入河湖總量控制在水功能區納污能力範圍之內，水功能區水質達標率提高到95%以上。為實現上述紅線目標，進一步明確了2015年和2020年水資源管理的階段性目標。

一是用水總量控制。加強水資源開發利用控制紅線管理，嚴格實行用水總量控制，包括嚴格規劃管理和水資源論證，嚴格控制流域和區域取用水總量，嚴格實施取水許可，嚴格水資源有償使用，嚴格地下水管理和保護，強化水資源統一調度。二是用水效率控制制度。加強用水效率控制紅線管理，全面推進節水型社會建設，包括全面加強節約用水管理，把節約用水貫穿於經濟社會發展和群眾生活生產全過程，強化用水定額管理，加快推進節水技術改造。三是水功能區限制納污制度。加強水功能區限制納污紅線管理，嚴格控制入河湖排污總量，包括嚴格水功能區監督管理，加強飲用水水源地保護，推進水生態系統保護與修復。四是水資源管理責任和考核制度。將水資源開發利用、節約和保護的主要指標納入地方經濟社會發展綜合評價體系，縣級以上人民政府主要負責人對本行政區域水資源管理和保護工作負總責。

第一條　為推進實行最嚴格水資源管理制度，確保實現水資源開發利用和節約保護的主要目標，根據《中華人民共和國水法》、《中共中央國務院關於加快水利改革發展的決定》（中發〔2011〕1號）、《國務院關於實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發〔2012〕3號）等有關規定，制定本辦法。

第二條　考核工作堅持客觀公平、科學合理、系統綜合、求真務實的原則。

第三條　國務院對各省、自治區、直轄市落實最嚴格水資源管理制度情況進行考核，水利部會同發展改革委、工業和信息化部、監察部、財政部、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部、農業部、審計署、統計局等部門組成考核工作組，負責具體組織實施。

各省、自治區、直轄市人民政府是實行最嚴格水資源管理制度的責任主體，政府主要負責人對本行政區域水資源管理和保護工作負總責。

第四條　考核內容為最嚴格水資源管理制度目標完成、制度建設和措施落實情況。

各省、自治區、直轄市實行最嚴格水資源管理制度主要目標詳見附件；制度建設和措施落實情況包括用水總量控制、用水效率控制、水功能區限制納污、水資源管理責任和考核等制度建設及相應措施落實情況。

第五條　考核評定採用評分法，滿分為100分。考核結果劃分為優秀、良好、合格、不合格四個等級。考核得分90分以上為優秀，80分以上90分以下為良好，60分以上80分以下為合格，60分以下為不合格。（以上包括本數，以下不包括本數）

第六條　考核工作與國民經濟和社會發展五年規劃相對應，每五年為一個考核期，採用年度考核和期末考核相結合的方式進行。在考核期的第2至5年上半年開展上年度考核，在考核期結束后的次年上半年開展期末考核。

第七條　各省、自治區、直轄市人民政府要按照本行政區域考核期水資源管理控制目標，合理確定年度目標和工作計劃，在考核期起始年3月底前報送水利部備案，同時抄送考核工作組其他成員單位。如考核期內對年度目標和工作計劃有調整的，應及時將調整情況報送備案。

第八條　各省、自治區、直轄市人民政府要在每年3月底前將本地區上年度或上一考核期的自查報告上報國務院，同時抄送水利部等考核工作組成員單位。

第九條　考核工作組對自查報告進行核查，對各省、自治區、直轄市進行重點抽查和現場檢查，劃定考核等級，形成年度或期末考核報告。

第十條　水利部在每年6月底前將年度或期末考核報告上報國務院，經國務院審定后，向社會公告。

第十一條　經國務院審定的年度和期末考核結果，交由幹部主管部門，作為對各省、自治區、直轄市人民政府主要負責人和領導班子綜合考核評價的重要依據。

第十二條　對期末考核結果為優秀的省、自治區、直轄市人民政府，國務院予以通報表揚，有關部門在相關項目安排上優先予以考慮。對在水資源節約、保護和管理中取得顯著成績的單位和個人，按照國家有關規定給予表彰獎勵。

第十三條　年度或期末考核結果為不合格的省、自治區、直轄市人民政府，要在考核結果公告后一個月內，向國務院作出書面報告，提出限期整改措施，同時抄送水利部等考核工作組成員單位。

整改期間，暫停該地區建設項目新增取水和入河排污口審批，暫停該地區新增主要水污染物排放建設項目環評審批。對整改不到位的，由監察機關依法依紀追究該地區有關責任人員的責任。

第十四條　對在考核工作中瞞報、謊報的地區，予以通報批評，對有關責任人員依法依紀追究責任。

第十五條　水利部會同有關部門組織制定實行最嚴格水資源管理制度考核工作實施方案。

各省、自治區、直轄市人民政府要根據本辦法，結合當地實際，制定本行政區域內實行最嚴格水資源管理制度考核辦法。

第十六條　本辦法自發布之日起施行。

附件：1.各省、自治區、直轄市用水總量控制目標

2.各省、自治區、直轄市用水效率控制目標

3.各省、自治區、直轄市重要江河湖泊水功能區水質達標率控制目標

一、實行最嚴格的水資源管理制度是重大而緊迫的戰略任務

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視水資源問題，明確提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的水治理新思路，推動水資源管理工作取得新的明顯成效。在制度建設方面，出台最嚴格水資源管理制度和水污染防治行動計劃，水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污“三條紅線”已基本覆蓋省市縣三級行政區域。在用水效率方面，開展了100個國家級節水型社會建設試點和200個省級試點，全國萬元工業增加值用水量由2010年的90立方米下降到62立方米，農田灌溉水有效利用係數由2010年的0.50提高到0.53。在保障能力方面，著力加快172項節水供水重大水利工程建設，可新增城鄉供水能力800億立方米，新增農業節水能力260億立方米，增加灌溉面積7800多萬畝。在生態保護方面，啟動105個水生態文明城市試點建設，年均治理水土流失面積5萬平方公里，黃河連續16年不斷流，塔里木河、石羊河等流域生態功能逐步得到恢復。但要看到，我國基本水情特殊、水資源供需矛盾突出、水生態環境容量有限，實行最嚴格的水資源管理制度，加強水資源節約保護，是一項長期而艱巨的戰略任務。

（一）實行最嚴格的水資源管理制度，是解決我國水資源短缺問題的根本途徑

我國人均水資源佔有量僅為世界平均水平的28%，正常年份全國缺水量達500多億立方米，近2/3城市不同程度缺水。隨著經濟社會不斷發展，今後相當長時間內，水資源供需矛盾將更加突出。從根本上破解水資源短缺的瓶頸制約，必須實行最嚴格的水資源管理制度，全面建設節水型社會，以水資源的節約使用、可持續利用保障經濟社會的可持續發展。

（二）實行最嚴格的水資源管理制度，是適應和引領經濟發展新常態的迫切需要

水資源是經濟發展的約束性、先導性、控制性要素。長期以來，我國用水方式比較粗放，水資源短缺和用水浪費並存，生態脆弱和開發過度並存，污染治理和超標排放並存。當前，我國經濟發展進入新常態，需要加快轉變高消費的發展方式，更加強調節約集約利用資源。適應和引領經濟發展新常態，必須實行最嚴格的水資源管理制度，充分發揮水資源管理紅線的倒逼機制，推進產業結構調整和區域經濟布局優化，實現經濟社會發展與水資源和水環境承載能力相協調。

（三）實行最嚴格的水資源管理制度，是加快推進生態文明建設的重要舉措

水生態文明是生態文明的重要內涵和組成部分。當前，我國部分地區水資源開發已經接近或超出水資源和水環境承載能力，引發河道斷流、湖泊乾涸、濕地萎縮、綠洲退化、地面沉降等生態問題。加快推進生態文明建設、建設美麗中國，必須實行最嚴格的水資源管理制度，保障環境用水，維護河湖健康生命，為人民群眾提供良好的水環境。

（四）實行最嚴格的水資源管理制度，是國家水治理領域的深刻革命

隨著工業化、城鎮化快速推進和全球氣候變化影響加劇，未來我國面臨的水問題將更趨複雜，傳統的水利發展方式已經難以適應新形勢、新任務和新要求。推進水治理體系和治理能力現代化，必須實行最嚴格的水資源管理制度，加快實現從供水管理向需水管理轉變，從粗放用水方式向高效用水方式轉變，從過度開發水資源向主動保護水資源轉變，切實把綠色發展理念融入水資源開發、利用、治理、配置、節約、保護各個領域。

二、實行最嚴格的水資源管理制度是艱巨而複雜的系統工程

實行最嚴格的水資源管理制度，必須全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，認真落實新時期水利工作方針，堅持綠色發展理念，樹立底線思維，以水資源節約、保護和配置為重點，加強用水需求管理，以水定產、以水定城，建設節水型社會，促進水資源節約集約循環利用，保障經濟社會可持續發展。

要堅持以下原則。一是尊重自然、人水和諧，促進人口經濟與資源環境相均衡。二是以人為本、改善民生，著力解決直接關係人民群眾生命安全、生活保障、生產發展、人居環境等方面問題。三是統籌兼顧、系統治理，立足山水林田湖是一個生命共同體，系統解決水資源、水環境、水生態、水災害問題。四是深化改革、創新驅動，健全水生態文明建設體制機制，增強水資源管理內生動力。五是依法治水、依法管水，完善適合我國國情和水情的水法治體系，把水資源管理全面納入法治軌道。