二十一條

1914年正式當上大總統的袁世凱通過制定《中華民國約法》（俗稱“新約法”），獨攬了國家宣戰、講和及訂立條約之全部外交大權。同年歐戰爆發，歐洲各國幾乎全體加入戰爭漩渦，中國政府也於同年8月6日宣告中立，日本則乘機攫奪德國在中國之勢力，於8月15日向德國發出最後通牒，並以根據日英同盟為辭，通知中國政府：一、德國艦隊在日本中國海洋方面者，速即解除武裝；二、德國政府將膠州灣租借地全部，以還付中國之目的，於1914年9月15日以前，無償、無條件交付與日本；三、以上兩項，德國於1914年8月23日正午尚無完全承認之答覆，則日本執必要之行動。

至期，德國未予答覆，日遂於8月23日對德宣戰，然不向歐洲出兵，卻以海陸軍兩萬餘人由中國山東之龍口上岸，橫截萊州半島為交戰區域，所有沿途之中國城鎮，盡行佔領，視同敵國辦理。日軍在山東的登陸事先並未通知中國政府。在得知此消息后，袁世凱最初的對策是，在無力阻止日軍行動的條件下，採用當年日俄戰爭時期用過的方式，劃定日軍過境的一條走廊和參戰國戰區，此外即為中立區，以防戰爭波及中國。關於當時的決策過程，據參加了那次會議的顧維鈞回憶如下：

“總統急忙在總統府召集會議，所有的內閣部長均出席，參事也被邀與會。那時我是外交部參事，是被邀的三個人之一，另外兩個是國務院（內閣）參事。一個是伍朝樞，伍曾就學於牛津，是英國律師，倫敦林肯法學協會會員；另一個是金邦平，他曾留學日本，也是國務院參事。總統宣布開會後說，邀請三位參事與會，是因為他們曾在三個不同的國家留過學，學過法律，懂得國際法；議題是如何對付日本對中國領土的侵犯。他首先要聽取三位法學家的意見。總統先叫我發言，我毫不猶豫地說，日軍在龍口登陸是公然違犯國際法的行動，因為中國已宣布對歐戰保持中立；根據國際法，交戰國雙方應尊重中國的中立。因此，為了表明中國在盡其中立國的責任，有義務保衛國土以維護其中立立場。因此，抵禦日本侵略，理由至為明顯。總統叫伍朝樞發言，說願意聽聽研究國際法的留英學生的意見。伍是以前著名的中國駐華盛頓公使伍廷芳的兒子。他簡捷地說他的觀點完全與我相同，認為中國必須履行其中立的義務，才能按照國際法保障中立國的權利。如果中國不保衛其中立，沉默即便是不承認，也等於是默許日本的行動。袁世凱又叫金邦平發表意見。金說日本造成的局勢越乎常規，他實難以表示明確的意見。袁世凱轉向陸軍總長段祺瑞，他想從陸軍總長那裡了解為了保衛國土，中國軍隊能採取哪些行動。段回答說，如總統下令，部隊可以抵抗，設法阻止日軍深入山東內地。不過由於武器、彈藥不足，作戰將十分困難。總統直截了當地問他抵抗可以維持多久。段立即回答說四十八小時。總統問他四十八小時以後怎麼辦，他望了望總統說，聽候總統指示。總統再問外交總長孫寶琦。孫支支吾吾不知說了些什麼，總之是他沒有成熟的意見。總統環顧左右，等待別位總長發表意見，然而大家沉默不語。總統深深嘆口氣說，他很明白根據國際法，法學家們認為我國應該怎樣做的意見，然而我國毫無準備，怎能盡到中立國的義務呢？

總統拿著一個準備好的小紙條作為發言的依據，他提醒大家，在滿洲，中國曾遇到過類似的事件。1904年至1905年日俄在中國境內交戰，那時無法阻止日軍的行動，只好劃出‘交戰區’。那麼，也可以劃出走廊，日本可以通過走廊進攻青島，中國不干涉日本在此區內通過，在此地區以外中國仍保持中立。顯然，這是應付非常局面的非常措施。總統叫在場的法學家起草劃定所謂交戰區的文件，以及在此區外保持中立的條例。由於陸軍總長說明中國沒有準備不能進行長期抵抗，而且總統提出自己的解決方案，與會者一致認為此方案是當前中國應遵循的惟一切實可行的政策。”。

也就是說，在日軍已經登陸、中國軍隊根本無抵抗能力的情勢下，袁世凱不得已宣布濰縣車站以東為日德交戰區域，以西為中立地。然日本方面仍不予置理，反增添大軍，進佔濰縣后，沿鐵路進逼濟南，不僅佔領了膠濟鐵路全線和沿線各礦山，所有路礦辦事之中國員工悉數被驅，全體改用日本人辦理，並聲稱：山東鐵路是德國政府直接管理之鐵路，為德國國有財產，……日本為破壞德國之根據地，其佔領膠濟鐵路及佔領濟南，殊屬正當，與中國並無關係云云。中國方面雖迭次抗議，日方毫不理會，及至青島也為日英聯軍所佔，袁政府乃正式照會日、英兩公使，提出撤兵要求，日遂假此大發雷霆，向袁世凱提出二十一條。

在接到日方“二十一條”后，袁世凱作為一國總統，對日本提出如此苛刻的條款，是很激憤的。他在1915年1月9日接見其軍事顧問日本人坂西利八郎時說：“日本國應以中國為平等之友邦相互往還，緣何動輒視中國如狗彘或奴隸？如昨日置公使所提出各樣要求條件，我國固原儘可能予以讓步，然而不可能之事就是不可能，毫無辦法。”。

可見，袁世凱最初對於“二十一條”的反感是相當強烈的。情雖如此，袁世凱畢竟是一個老練的政治家，他不僅深知中國的貧弱，也洞悉日本此舉的兇險，故在接到“二十一條”時，袁世凱雖然震驚，但並未怒形於色，而是以外交辭令告訴日本人，“中日兩國親善為我之夙望，但關於交涉事宜應由外交部主管辦理。”在日使辭出后，袁將條約文本留下細讀。

當晚，袁召集緊急會議，國務卿徐世昌、陸軍總長段祺瑞、秘書長梁士詒、政事堂左丞楊士琦、外長孫寶琦、次長曹汝霖等出席。次日至21日，又連續開會三天，詳議對策。袁在告知他們日本“覺書”（即二十一條）的大致內容后，指出日本“意在控制我國，不可輕視。至於覺書第五項竟以朝鮮看待我國，萬萬不可與他商議。”此後，他便與梁士詒等密商避重就輕的辦法。對於“二十一條”，袁曾逐條批註，整個談判實即袁的指示進行（例如，對於第一條，袁批為：此本於前清中俄協定，東三省會議時已允繼續俄國未滿之年限，由日本展續滿期，今又要重新更定，但將來若能收回，此條不必過於爭論。對於合辦礦業，批稱：可答應一二處，須照礦業條例辦理，愈少愈好，可留與國人自辦。對於建造鐵路，批稱：須與他國借款造路相同，鐵路行政權須由中國人自行管理，日本只可允以管理借款之會計審核權，惟須斟酌慎重。對於開商埠，批稱：須用自開辦法，並應限制，免得日本人充斥而來，反客為主。對於漢冶萍礦廠，批稱：這是商辦公司，政府不能代謀。對沿海地區之讓與，批稱：荒唐、荒唐，領土怎能讓與第三國。對內地雜居，批稱：治外法權沒有收回之前，不能允與雜居。至於第五號，批稱：此項限制我國主權，簡直似以朝鮮視我，這種條件豈平等國所應提出，實堪痛恨，萬萬不可開議，切記切記）。

那麼袁世凱又是如何掌控交涉進程，其交涉手段有何特徵？又該如何予以客觀評價呢？根據當事人的回憶，以及檔案中的相關資料，通觀其談判全過程，袁在交涉中的外交運作大體如下：

施展拖延術，謀求有利於中方的轉機。為使談判能遵行總統的意旨進行，袁世凱在談判尚未正式開始時，就再度起用了善於應對困難局面談判的陸徵祥，由他擔任外交總長主持談判，換下了在對外交涉上不那麼在行的孫寶琦。對即將開始的談判，袁的交代應逐項逐條商議，不可籠統並商，以達“盡量拖延”的目的。對此，陸徵祥心領神會，於是想出了許多計策，與日方展開了周旋。

如在談判時間上，日本公使日置益要求天天談，全天談，以儘快結束，免得引起國際干預（《加藤外務大臣復日置益電》）（1915年1月26日）陸則以事務繁忙、身體不好為由，堅持把日本的天天談變為每周會議三次，每次下午二時至五時。並在每次會議的開場白后，既命上茶獻煙，侍從們穩步慢走，又是點煙又是鞠躬，等到一一敬獻完畢，三個小時的談判時間已變成了二小時了。

在談判中，陸容顏和氣，時常發些模稜兩可的意見對某些條款作出妥協，但在某些方面，仍態度堅決，不肯讓步。如此反覆，這樣，中日“二十一條”交涉，自1915年2月2日正式開始談判，至1915年4月26日日本提出最後修正案止，歷時84天。前後會議25次，會外折衝不下20餘次。從談判時間之長，我們即可看出交涉之艱辛。

然而，一味拖延並不能解決問題，到1915年5月1日，雙方已經進行了兩個多月談判，由於中國的最後修正案仍然堅持對日本所提諸多條款的修改和拒絕（如中方1915年5月1日提出的最後修正案中，雖承認日人在南滿之居住營業及土地租界權，但不允永租，並要求日人服從中國警章，與華人納同樣之各種稅課，且關於土地之爭訟，無論中國人與日本人，或日人與日人，均歸中國官吏審判；於東部內蒙，則拒絕我合辦農業及經營附隨工業之提案，且不但要求膠州灣之無條件歸還，及參加日德講和會議，更要求日本政府負擔中國因日德戰役所生損失之全部，並即時撤廢日本因戰事之軍事設施，先行撤退佔領地之守備兵；而對於第五項之各條，則全行拒絕）。日本終於惱羞成怒，於5月7日向中國下最後通牒。最後通牒固是對中國的極大侮辱，但是也證明了中國政府在談判過程中的“軟磨硬拖”也並非是全然無效的，至少也讓日本在國際輿論面前暴露了其狡詐、蠻橫和無理的形象，從而在輿論上陷於不利。

故意泄露交涉內容，施展“以夷制夷”的方策。依照袁世凱的經驗，歐美列強對日本企圖獨佔中國決不會袖手旁觀，而日本在提出“二十一條”時，也因擔心招致他國的警惕和干涉而要求中方嚴格保密。袁世凱窺破這一點，有意將“二十一條”條款內容泄露出去，以實現其藉助外力以牽制日本的方略。於是，外交總長陸徵祥上任伊始，就走訪沙俄駐華公使，將日本提出“二十一條”的信息故意泄露給俄國

在日本提出“二十一條”半個多月後，袁還通過專辦秘密外交的蔡廷干，將此事透露給西方記者，又通過他們（英國記者端納和袁的政治顧問莫里循等）將條約有關內容披露給《泰晤士報》和英國駐華公使朱爾典。中國外交部密電駐英公使施肇基，讓他“以個人名義，作為緊要風聞，向英國外交部密探”。袁的英文秘書顧維鈞則“每天在外交部開完會後，如不是當天下午，至晚在第二天便去見美國公使芮恩施和英國公使朱爾典”（顧維鈞：《顧維鈞回憶錄》，第一冊，第123頁）。由於消息泄密，各國乃紛紛對日本提出質詢，並對日被迫向各國提供的“二十一條”刪減本提出質疑，使日本處於十分被動難堪境地，並不得不承認“二十一條”第五號條款的存在。此外，由於“二十一條”條款外泄，引起各國密切關注，其中尤以美國為烈。即便在日本已迫使中國與之簽訂條約后，美國仍向北洋政府和日本連致兩電：其一稱：“凡中國政府與日本政府業經議定或將來仍須議定之合同，並所允認各節，美國政府對於該合同與所允認各節內所有損害美國政府及美國人民按約所有權利之處，並損害中國國政主權、領土權、或各國與中國邦交上名稱所謂門戶開放主義，一概不能承認。”（《美國駐華公使芮恩施節略》（1915年5月13日）另一電則提出：“凡現在所商之條約合同，其中如有關於外人在中國，或中國一部分地方之利益，本公使深望即行知照本國政府，本國政府即能按照條約中原有均待各國之理，分享他國所得之特別權利”。美國之態度，對日本獨佔中國的野心和囂張氣焰，不能不謂是一個大的遏制。

刺探日方情形，確定讓步底線。知己知彼，方能百戰不殆。袁世凱在談判過程中，多次派人了解日本各方面對“二十一條”的態度，以便知道他們可能在哪些方面做出讓步，確定中國能夠在哪些方面予以拒絕，在哪些方面需要做出適度的讓步。如交涉開始后，袁世凱即派他的日本顧問有賀長雄前去東京和與日本政府，特別是對日本外務省有影響的元老聯絡，他希望從元老們的私人意見中得知在迫使中國接受第五項條件上，日本要走多遠。后又派政事堂參議金邦平去日本活動，再次走訪松方正義（日本元老），希通過幕後交易，幻想利用日本元老派與大隈重信內閣在侵華手法上的某些意見分歧，在外交談判中討價還價。從實際效果來看，如袁世凱後來與日簽訂的《中日新約》中，日本不得不降低了要求，把危害中國最大的條款去除。與日本一開始提出的“二十一條”還是有很大區別的。

嘗試以公眾輿論力量為外交之助力。在中日“二十一條”交涉期間，袁世凱為了謀求外交助力，乃有意將交涉內容漏泄於外，以爭取各國同情與暗助。同樣，對國內的輿論和民氣，袁世凱也嘗試作了有限度的利用。如暗中授意一些有背景的報刊披露一些有關日本提出“滅亡中國”條款的消息，讓報章刊登一些抒發愛國反日言論的文章，藉以鼓動各界發起抵制日貨與救國儲金運動，用民氣來削弱日本政府的立場，為政府交涉提供憑藉。而自“二十一條”的消息傳播開來之後，北京、上海、漢口、廣州、奉天、吉林、哈爾濱等地先後掀起抵制日貨運動，並迅速蔓延至全國，致使日本對華商品輸出銳減。不過，激發民氣為外交後援歷來是個雙面刃，故袁世凱一方面企圖利用公眾輿論來向日方施以一定壓力，一方面也擔心激怒日本，或給國內反對力量落下話把，故對國內各地之“風潮”動態極為關注，一發現有脫離其控制的跡象，便發布政令予以嚴禁。對各省將軍則密頒軍令，責成“嚴束軍隊，查禁謠諑”，“嚴防‘亂黨’，以保治安”。這固然可視為做給日本人看的表象，但也確實反映了袁世凱的擔心。

在具體落實過程中，消極抵制。在接到日本最後通牒的次日（5月8日），袁世凱已決定與日簽約，在其召集的國務會議上，袁發表講話，稱：“此次日人乘歐戰方殷，欺我國積弱之時，提出苛酷條款。經外部與日使交涉，歷時三月有餘，會議至二十餘次，始終委曲求全，冀達和平解決之目的。但日本不諒，強詞奪理，終以最後通牒，迫我承認。我國雖弱，苟侵及我主權，束縛我內政，如第五號所列者，我必誓死力拒。……我國國力未充，目前尚難以兵戎相見。英朱使關切中國，情殊可感，為權衡利害，而至不得已接受日本通牒之要求，使何等痛心！何等恥辱！無敵國外患國恆亡，經此大難以後，大家務必認此次接受日本要求為奇恥大辱，本卧薪嘗膽之精神，作奮發有為之事業，舉凡軍事、政治、外交、財政力求刷新，預定計劃，定年限，下決心，群策群力，期達目的，則朱使所謂埋頭十年與日本抬頭相見，或可尚有希望。若時過境遷，因循忘恥，則不特今日之屈服奇恥無報復之時，恐十年以後，中國之危險更甚於今日，亡國之痛，即在目前。我負國民付託之重，決不為亡國之民。但國之興，諸君與有責，國之亡，諸君亦與有責也。”以上講話，既可視為袁為自己即將與日簽約辯解，但也可看作袁在不得不與日簽約時憤懣之情的宣洩，或許這兩者實為兼而有之。不過從與日簽約后，袁同意將條約簽約日定為“國恥日”來看，似乎後者的成分要大於前者。

條約簽署后，袁將抵制“二十一條”的希望由外交交涉轉為消極破壞。如允許南滿、東蒙地區中日雜居，以及所謂的雜居地的商租權問題，聘用日本顧問等，雖被列為接受條款，但袁授意參政院在《懲辦國賊條例》中加入了嚴禁與外國人私訂契約、出租售賣土地礦產的條例和中國所有沿海港口灣岸島嶼概不割讓租與外國的條文，對被聘的日本顧問則暗中排擠，一如袁世凱對其秘書曾叔度所言：“購地、租地，我叫他一寸地都買不到手。雜居，我叫他一走出附屬地，即遇危險。至於警察、顧問用日本人，用雖用他，月間給他幾個錢便了，顧不顧，問不問，權卻在我。我看用行政手段，可以破壞條約，用法律手段破壞不了。又其他各條，我都有破壞之法”。此舉效果如何，曾任袁秘書的曾叔度在憶及此事時引日人言：“我等被囚禁於附屬地界內，一步不敢出附屬地”。“我等名為顧問，其實絕無人顧，絕無人問。”他的消極抵制固然不會真正使“二十一條”形同廢紙，但在抵制日本對華侵略方面也起了一定作用。

第一號

日本國政府及中國政府，互願維持東亞全局之和平，並期將現存兩國友好善鄰之關係益加鞏固，茲以定條款如下：

第一款 中國政府允諾，日後日本國政府擬向德國政府協定之所有德國關於山東省依據條約，或其他關係，對中國政府享有一切權利、利益讓與等項處分，概行承認。

第二款 中國政府允諾，凡山東省內並其沿海一帶土地及各島嶼，無論何項名目，概不讓與或租與別國。

第三款 中國政府允准，日本國建造由煙台或龍口接連膠濟路線之鐵路。

第四款 中國政府允諾，為外國人居住貿易起見，從速自開山東省內各主要城市作為商埠；其應開地方另行協定。

第二號

日本國政府及中國政府，因中國承認日該國在南滿洲及東部內蒙古享有優越地位，茲議定條款如下：

第一款 兩訂約國互相約定，將旅順、大連租借期限並南滿洲及安奉兩鐵路期限，均展至九十九年為期。

第二款 日本國臣民在南滿洲及東部內蒙古，為蓋造商工業應用之房廠，或為耕作，可得其需要土地之租借權或所有權。

第三款 日本國臣民得在南滿洲及東部內蒙古，任便居住往來，並經營商工業等各項生意。

第四款 中國政府允將在南滿洲及東部內蒙古各礦開採權，許與日本國臣民。至於擬開各礦，另行商訂。

第五款 中國政府應允，關於左開各項，先經日本國政府同意而後辦理：

一、在南滿洲及東部內蒙古允准他國人建造鐵路，或為建造鐵路向他國借用款項之時。

二、將南滿洲及東部內蒙古各項稅課作抵，由他國借款之時。

第六款 中國政府允諾，如中國政府在南滿洲及東部內蒙古聘用政治、財政、軍事各顧問教習，必須先向日本國政府商議。

第七款 中國政府允將吉長鐵路管理經營事宜，委任日本國政府，其年限自本約畫押之日起，以九十九年為期。

第三號

日本國政府及中國政府，顧於日本國資本家與漢冶萍公司現有密切關係，且願增進兩國共通利益，茲議定條款如左：

第一款 兩締約國互相約定，俟將來相當機會，將漢冶萍公司作為兩國合辦事業；並允如未經日本國政府之同意，所有屬於該公司一切權利產業，中國政府不得自行處分，亦不得使該公司任意處分。

第二款 中國政府允准，所有屬於漢冶萍公司各礦之附近礦山，如未經該公司同意，一概不準該公司以外之人開採；並允此外凡欲措辦無論直接間接對該公司恐有影響之舉，必須先經該公司同意。

第四號

日本政府及中國政府為切實保全中國領土之目的，茲定立專條如下：

中國政府允准所有中國沿岸港灣及島嶼，一概不讓與或租與他國。

第五號

第一款 在中國中央政府，須聘用日本人，充為政治財政軍事等各顧問。

第二款 所有中國內地所設日本病院、寺院、學校等，概允其土地所有權。

第三款 向來日中兩國，屢起警察案件，以致釀成[車謬][車曷]之事不少，因此須將必要地方之警察，作為日中合辦，或在此等地方之警察署，須聘用多數日本人，以資一面籌劃改良中國警察機關。

第四款 中國向日本採辦一定數量之軍械（譬如在中國政府所需軍械之半數以上），或在中國設立中日合辦之軍械廠聘用日本技師，並採買日本材料。

第五款 中國允將接連武昌與九江、南昌路線之鐵路，及南昌、杭州，南昌、潮州各路線鐵路之建造權許與日本國。

第六款 在福建省內籌辦鐵路，礦山及整頓海口，（船廠在內）如需外國資本之時，先向日本國協議。

第七款 中國允認日本國人在中國有布教之權。

（一）兩訂約國互相約定，將旅順、大連租借期限，並南滿洲及安奉兩鐵路期限，均擴展至九十九年為期。

（二）日本國臣民，在南滿洲東內蒙古，蓋造商工業應用之廠房，或為耕作，可得其需要土地之租借權，或所有權。

（三）日本國臣民，得在南滿洲東內蒙古，任便居住往來，並經營商工業等各項生意。

（四）中國政府，允將在南滿洲及東內蒙古各礦開採權.......

①承認日本繼承德國在山東的一切權益，山東省不得讓與或租借他國。　②承認日本人有在南滿和內蒙古東部居住、往來、經營工商業及開礦等項特權。旅順、大連的租借期限並南滿、安奉兩鐵路管理期限，均延展至99年為限。　③漢冶萍公司改為中日合辦，附近礦山不準公司以外的人開採。　④所有中國沿海港灣、島嶼概不租借或讓給他國。　⑤中國政府聘用日本人為政治、軍事、財政等顧問。中日合辦警政和兵工廠。武昌至南昌、南昌至杭州、南昌至潮州之間各鐵路建築權讓與日本。日本在福建省有開礦、建築海港和船廠及築路的優先權等等。

隨著護國運動的開展，袁世凱最終死去。該條約的部分內容由於影響到其他國家的在華利益，第一次世界大戰結束后在1922年的華盛頓會議上被廢除部分條款。隨後條約內容不斷被改寫，直至1945年日本在第二次世界大戰中失敗后徹底廢除。

袁世凱與“二十一條”

一直以來，1915年北洋政府對日“二十一條”交涉都被看作袁世凱“賣國外交”或“屈辱外交”的典型，而且無論教科書中還是國人的歷史記憶里，袁世凱大都被認為是因稱帝需尋求日本支持而主動接受“二十一條”的，因此，“竊國大盜”袁世凱又多了個“賣國賊”的稱號。

因此，學術研究越來越多地顯示，袁氏在對日“二十一條”交涉中飽含屈辱，袁世凱的所做所為實在是令人不滿。

1、日本趁一戰西方國家無暇東顧，向中國提出“二十一條”

袁世凱由於歷史恩怨一直與日本交惡，因此在其掌權后就竭力抵制日本，日本對袁世凱也頗多不滿。辛亥后，袁世凱大權在握，日本要想在中國獲得更多的權益，始終繞不開袁氏，但袁氏在外交上一直是依賴歐美抵制日本，這對日本謀求在華利益始終是一大障礙。而正是在此背景下，一戰爆發了，一直被袁世凱憑藉用以制衡日本的英俄德等國深陷歐洲戰場無力東顧，日本看到了宰割中國的大好機會。日本政界元老井上馨認為歐洲大戰“對日本國運發展乃大正年代之天佑”，主張趁機“確立日本對東洋之利權”。日本駐華公使日置益認為一戰是“對中國提出要求之良機”。1914年9月，日本借英日同盟之名，向德國宣戰，出兵佔領膠濟路及青島，同時日本內閣決定，在歐戰未結束前青島及山東戰區一律實行軍事管制，各級官吏由日本委派，山東省路礦均由日本監督，海關也派日人管理。之後，中國就日本撤出山東問題與日本展開外交談判，但日本非但沒有撤出之意，反而希望利用戰爭的有利機會向中國提出更多權益要求。正是在這樣的背景下，1915年1月18日日本駐華公使日置益違背外交慣例，越過外交部直接向袁世凱遞交“二十一條”密約，分為五號，旨在將中國變為日本的附庸國。

2、袁世凱誓言“中國絕不做高麗第二”，積極對日談判

很顯然，對任何當國者來說，“二十一條”中對中國主權的這種侵犯已經完全超出了可以承受的底線。對袁世凱來說也是如此，在接到日本“二十一條”的密約后，袁氏憤怒地對其日本軍事顧問表示：“日本竟以亡國奴視中國，中國絕不做高麗第二。”尤其對第五號最為不滿：“其中最為難堪者，曰切實保全中國，曰各項要政聘用日人為有力顧問，曰必要地方合辦警察，曰軍械定數向日本採買，併合辦（軍）械廠，用其工料。此四者……如允其一，國即不國……予見此四條，……誓以予一息尚存，絕不承諾。”就在日置益遞交“二十一條”的當晚，袁世凱就召集國務卿徐世昌、外交總長孫寶琦、外交次長曹汝霖、稅務處督辦梁士詒等人商討應對之策，此後又連續召集陸軍總長段祺瑞、司法總長章宗祥等人聽取意見。這些人的態度並不一致：段琪瑞主張堅決拒絕，甚至不惜對日作戰；孫寶琦認為“問題已沒有談判的餘地，只有接受”，外交次長曹汝霖也主張接受；梁士詒則說：“不談判就接受，在外交上沒有這種成例。我們應與日本開會討論，至於能討論到什麼地步，以後再看。”陸征祥也認為應該與日本談判。最終，袁世凱表示“經過慎重考慮，主張和日方談判。”那麼袁世凱對“二十一條”中日方提出的具體要求態度如何呢？這可以從其親自對“二十一條”的部分批示中看出：

此外，對於侵犯中國主權最多的第五號條約，袁世凱曾多次手批：“各條內多有干涉內政、侵犯主權之處，實難同意”。即便是到1915年5月7日袁世凱收到限48小時之內滿足日本要求的最後通碟之後，他仍在最後通碟的文本中手批：“顧問、兵器兵廠大損主權，中國政府決難承認。中國政府視之仍有影響主權之慮，故請全行刪去，斷難留此糾葛之點。”由此可見，袁世凱堅持拒絕第五號的內容。另外，袁世凱還主導了整個對日交涉的全過程，據顧維鈞在其回憶錄中說：“袁世凱總統是幕後的真正談判者……在中日交涉中，不僅是何者可接受何者應拒絕等原則問題由他決定，他而且還規定了對付日本公使的戰略。……整個談判過程中，每次會晤的記錄均立即送呈大總統。他也仔細閱讀，並作批示。

除在談判中據理力爭之外，袁世凱想盡辦法在談判之外尋找著力點，力求將對中國利益的損害降到最低。那麼，袁世凱在對日談判過程中都採取了哪些策略，這些策略又有多大成效呢？

策略一：更換外交總長並飭令談判人員採取拖延戰術

為了能夠給談判贏得更多的時間，袁世凱盡量拖延談判進程。袁氏在日方提出“二十一條”之後不久就更換了外交總長——任命陸征祥取代孫寶琦。袁氏之所以這樣做有兩種考慮：一是新官上任要處理很多事情，會耗去很多時間，因此對日交涉肯定受影響。二是袁世凱認為陸征祥外交資歷豐富，但不懂日語，因此會議進行時雙方言詞翻譯可以耗去不少時間，進而起到拖延談判的作用。

同時，袁世凱指示陸征祥盡量拖延時間。為此，陸征祥也算是使出了渾身解數，比如據顧維鈞回憶錄記載：“日本要天天談，每周五次，陸則提出每周開會一次，並和顏悅色地和日方爭辯。他說他很忙，有許多別的外交問題等他處理，他還要內閣的會議。日本公使多方堅持，最後達成妥協，每周會談三次。……每次會議都在下午三時至五時召開，但陸征祥使用了一些手法來拖延。當會議開始時，他的客套話會長達十分、十五分甚至二十分鐘。客套話后又命獻茶，儘管日本公使不悅，陸征祥還是盡量使喝茶的時間拖長，而日置益也知道這是東方待客的禮節，無法加以拒絕。爾後在討論中，一切必須由日文翻譯成中文，及由中文翻譯成日文。陸征祥習慣於講究辭藻，出言文雅，輕言慢語，譯員施履本有時聽不清陸征祥言語，有需請他複述一遍。遇到困難時，陸征祥即向日方提出：‘我將就此報告大總統，下次會議時給貴方答覆。’”靠這些手段，陸征祥硬是將對日談判從2月2日拖到了5月7日日本向中國遞交最後通碟前夕，跟日本周旋了三個多月，為袁世凱派人赴日摸清日本底線，發動國內報刊攻勢以及聯合美英俄等列強以對日本施壓贏得了時間。

策略二：利用日本元老院與外交部的矛盾遊說日本放棄第五號條款

袁世凱還派人赴日摸清日本的真實要求，並利用日本國內各個政治勢力之間的矛盾與日本周旋。這一策略主要從兩個方面展開：

一是派人暗中結交日本政界要人，謀求軟化日本政府內部的強硬立場。比如袁世凱派遣他的日本籍顧問有賀長雄赴日與日本元老派人物聯絡。據曹汝霖回憶，派遣有賀長雄是他的建議，因為“有賀在明治初年設元老院時他是元老的幹事，與陸奧宗光同事，故在元老方面，頗有淵源。日本政府對元老很為尊重，元老都是持重有遠見之人，若告以第五項條件不但放兩國不利，且易引起人民仇日之心。且有賀素抱一種意見，謂對中國臨之以高壓手段，決非永久之良策。”而在日本國內，元老們與外相加藤高明之間對華政見存在分歧，元老們認為“解決對華問題武力不足恃……偏向於支持袁世凱”，而加藤則“利用革命勢力威脅袁世凱，並試圖完全吞併中國”，因此袁世凱希望有賀聯絡元老們遊說日本政府放棄“二十一條”中的第五號條款。有賀赴日後，先後拜會了日本元老井上馨、山縣有朋、松方正義。松方認為“五號一三四款有妨總統體面地位，亦非日本之利，當與山縣協力忠告政府，並勸止勿用武力傷感情”。日本其他元老也都不滿第五號條款，因此陸宗輿致電外交部要中國外交部堅持在第五號條款上面不要讓步。有賀對元老的活動對日本政府著實產生了很大壓力，以致於有賀被政府派警護衛，拘束行動，阻止有賀與元老接觸。袁世凱派遣有賀赴日，利用日本元老與日本政府之間的矛盾的策略終於取得了效果，如據俄國駐東京大使說，“日本之所以放棄第五號要求是由於元老們的力爭”。

二是派曾叔度聯絡、結交有相當智識的日本浪人。袁世凱對曾叔度說：“現在正當緊要關頭，你務必常跟他們聯絡，無論何種情報，是真是假，是虛是實，是大是小，都來報告我。並且你見了他們，應該說什麼話，也要斟酌。你預先來問我，我告訴你。……我所想要知道的，不專指日本使館內部情形，我要知道日本商民之動靜。例如最近來的日本人多，還是回國的日本人多，以及他們為什麼要來，為什麼要走。走時是否把家財一起賣盡，有一去不復返之勢。是否接到日本公使館或領事館的命令，勸他們回國。”袁世凱之所以要隨時了解日本僑民在華的動向，顯然是為了弄清日本威脅中國是虛聲恫嚇還是真的要訴諸武力，從而把握談判的分寸。

策略三：不顧日本的保密警告將“二十一條”公諸於眾，營造反日輿論

為了營造洶洶反日民意以增加談判時的籌碼，袁世凱還刻意秘密安排泄密“二十一條”並放任國內媒體報道中日交涉相關消息。其實，根據袁世凱政府1914年頒布的《報紙條例》，規定報刊等新聞媒體不得對外交秘密等進行報道，因此如果袁世凱真的想禁止各中文報紙刊登中日交涉事宜與相關評論應不困難。但袁氏為了形成強大的國內輿論對日本施壓，通過不斷信息“泄露”的方式將“二十一條”的內容和談判過程公之於眾，比如在中日會談之前，袁世凱就秘密安排身邊的人如顧維鈞、陸征祥、蔡廷干、莫理循等不同程度地將“二十一條”的相關內容、惡劣後果和性質泄漏給美、英、俄等國使館或記者，並利用報刊的傳播在國內外形成反日風潮。而之後形成愛國民意也的確對中國代表的談判有所助益，如陸征祥在第六次會議期間對日置益解釋他不能讓步的原因，不是他本人為中國“極力主張”，而是“國民不能原諒”。日本對袁氏的這種藉助宣傳的策略也心知肚明，在反日輿論高漲之時，日置益就聲稱中國政府“向以政府之勢力取締報紙，並版有嚴重之報律，今若任其隨意言論，恐將生出枝節，於兩國邦交及此次談判均有不利。”隨之又恫嚇說“談判萬一決裂，皆系中國政府不取締報紙之故”。談判後期日本向山東、南滿增兵，其理由也指向袁氏的新聞政策：“每次會議后外國記者即將內容通告英美，因用外人新聞政策，以致群言尤雜，人心搖動，甚為中政府不取。凡重要談判不密，利少害多，本大臣非過急催，甚恐長此漏密，或致發生意外。”儘管屢次向中國提出嚴格取締報紙言論，袁氏口頭上雖然給予承諾，但始終並未認真執行。

策略四：尋求美、英、俄等國的支持與干涉以牽制日本

袁世凱在利用報刊促成民意反日以增加談判力量的同時，也在加緊向美英俄等國尋求支持，希望使各國知曉“二十一條”對其在華利益的損害，因而對日施壓逼日讓步。袁世凱首先想到的是美英兩國，因為英法俄深陷一戰，美國處於超然地位，而英國在華利益是其遠東利益的主要部分。因此，在中日會談期間，袁世凱指示顧維鈞與英美公使館保持接觸。顧維鈞每次開完會後都會去見美國公使芮恩施和英國公使朱爾典，充當了中國政府和英美使館的聯絡員。同時，袁世凱指示顧維鈞把有關“二十一條”的消息也透露給英美記者，以達到借英美輿論給日本施壓的目的。應該說，美國對迫使日本放棄第五號條款還是有幫助的，比如4月15日國務卿布賴恩訓令駐華大使芮恩施以非正式的方式向中日雙方表明美國不打算放棄在華任何權益，也不要求中國接受別國侵犯它的主權的任何協議或條款。美國的態度讓中方在談判中態度趨於強硬。也正是由於美國和日本國內元老派的反對等原因，日本最終才在修正案中暫時將第五號要求擱置。然而，一旦“二十一條”中有損美國利益的條款擱置后，美國的態度就完全扭轉開始支持日本，5月15日美國國務卿布賴恩對駐中日兩國之美使發出訓電：“現在交涉中之條約，其中任何條款經中國政府承認而對在華外人之地位有所變更者，在最惠國待遇之下，美國政府亦將享有其利益。”由此，袁世凱想利用美國來牽制日本的希望落空了。

對英國支持的尋求也以失敗告終，雖然英國所有的報紙都支持中國抗拒日本所提的要求，但是英國政府僅僅向日本外相加藤表態說：“若日本侵害英國權益，期望能與英國有所協商。”而加藤則根本不在乎英國的態度：“萬一在英國……要我們把既已向中國提出的條項再予以撤消或改變，那是斷難做到的。”為何日本對英國會如此強硬呢？這是因為英國在一戰期間對日本有所求，1914年8月，英國在對德作戰的第二天就向日本政府表示：“如果戰鬥波及遠東、香港及威海衛遭到襲擊，英國政府相信日本政府將予以援助。”1915年2月15日，英國的殖民地新加坡發生暴動，英國由於還身陷歐洲戰場，無法抽出足夠兵力去鎮壓，因此希望日本的支援。日本應英國的請求派出軍艦給予了支援，並平息了暴動。因此，根據當時英國的整體利益，在日本與中國之間，英國顯然偏向日本。不但如此，當日本向中國提出最後通碟后，英國要求中國政府接受日本的要求，英國公使朱爾典於5月8日對陸徵祥說：“目前中國情形至為危險，各國不暇東顧，為目前計，只有忍辱負重，接受要求”。

而俄國面對中國的求助，非但沒有給與同情和支持，反而利用袁世凱在外交上竭力尋求幫助這一點，企圖攫取更多的在華權益。1915年3月15日俄國外交大臣在致東京大使和駐北京公使的信中說：“倘若中國政府滿足那些涉及日本在滿洲和內蒙古勢力範圍內的要求，我們亦有理由要求中國政府使我們在俄國勢力範圍內享有同等權利和特惠。此時日本政府正力求在南滿獲得任便居住權和不動產所有權。倘若日本政府獲得上述權利……亦要擴大到俄國人和所有外國人。”北京公使則給俄國外交大臣回信說：“日本的勢力取代德國在山東的勢力，並不會給我們帶來任何損失；而日本在南滿取得的優惠，則可作為我們要求在北滿獲得同等權利的依據。此外，我們可以中國政府使日本在東部內蒙古享有的某些特權為理由，補充作為我們從阿爾泰地區撤軍條件的要求。”正是在這種情況下，當日本提出最後通碟時，俄國公使才會迫不及待地要中國立刻同意無條件接受日本最後通碟。

由此可見，雖然袁世凱想用列強之間的矛盾制衡日本，但歐美各國都始終在謀求自己的利益最大化，對中國利益如何則置之不理，甚至與日本狼狽為奸宰割中國。

1、袁世凱對日交涉取得了不小的效果，但在日本的脅迫下被迫簽訂《中日民四條約》

袁世凱運用各種策略，使中日會談拖延了近3個月之久，日本最終失去了耐心，遂於5月7日向中國外交部提出最後通碟，限5月9日午後6時前給予答覆：“如到期不受到滿意之答覆，帝國政府將執認為必要之手段”。5月8日，在對外求助無效，國內又貧弱無力的局麵線，袁世凱認為中國“國力未充，目前尚難以兵戎相見……為權衡利害，而至不得己接受日本通碟之要求”。最終，中日雙方在1915年5月25日簽訂了《中日民四條約》。從對日交涉的最終結果來看，雖然袁世凱最終仍無法避免妥協簽約喪權辱國的命運，但是其三個月的努力，的確己使中國的損失盡量減少。我們將《中日民四條約》與“二十一條”原本相比就會發現，最後簽訂的文本實際上只有“十二條”：原本中第五號的七條沒有簽訂，第四號全部刪除，第三號中的兩條刪除一條，第一、二號中的十一條最後簽訂的條文不是“留待日後磋商”，就是加進了限制條件。這些不得不說是袁世凱外交努力的結果，儘管不一定是最好的結果。

應該說，《中日民四條約》是在日本武力脅迫下籤訂的，從提出“二十一條”起，日本就從來沒有停止過威脅袁世凱。比如3月8日，日置益訪晤曹汝霖，謂若於數日之內無滿意之承認，恐生不測之事。同時，日本還不斷地向山東和南滿增兵，以示軍事威脅。當英美俄都袖手旁邊甚至助紂為虐時，要想抗拒日方最後通牒，只有完全依靠中國自身實力，然而從當時中日實力的對比看，雙方懸殊太大。袁世凱曾向段棋瑞了解“為了保衛國土，中國軍隊能採取哪些行動”，段的答覆是：可以抵抗日本48小時，48小時以後，“聽候總統指示。”在日本發出最後通碟5月8日的國務會議上，幾乎所有的發言者都認為只有接受日本要求一途，獨段棋瑞一人主張動員軍隊。實際上，袁氏此前也曾有過與日本一戰的想法，早在3月23日他就對美使表露過：“我準備作一切可能的讓步，但必須以不削弱中國的獨立為前提。日本的行動可能迫使我採取另外一種政策。”然而鑒於甲午戰爭和八國聯軍入侵這兩次戰敗后割地賠款的慘痛教訓，袁世凱的確不敢輕啟戰端。誠如英國大使朱爾典所說：“中國的局勢至為危險……我想大總統……知彼知己，絕不敢輕啟釁端。聽說陸軍總民段祺瑞已經備戰幾個星期了，我不願見他（大總統）遭此慘運。”在反覆權衡和戰之輕重利害后，袁世凱最終被迫選擇了對日本妥協。

也正是因為當時的國際形勢與中日實力對比狀況，一些學者對袁世凱等對日讓步表示了理解。比如當時尚在美國留學的胡適在其日記中寫道：“吾國此次對日交涉，可謂知己知彼，既知持重，又能有所不撓，能柔也能剛，此則歷來外交史所未見。”著名近代史學者蔣廷黻也說：“關於二十一條的交涉，袁世凱、曹汝霖、陸宗輿諸人都是愛國者，並且在當時形勢之下，他們的外交已做到盡頭。”陳恭祿分析袁氏讓步的原因說：“就國際形勢而言，中日強弱懸殊，和戰均不利中國，銜其輕重利害，決定大計，終乃迫而忍辱簽訂條約，何可厚非？”

2、袁世凱將五月九日定為“國恥日”

對此次外交失敗，袁世凱也視為“奇恥大辱”，他告誡國人說：“經此大難以後，大家務必認此次接受日本要求為奇恥大辱，本卧薪嘗膽之精神，做奮發有為之事業。……埋頭十年，與日本抬頭相見，或可尚有希望。若事過境遷，因循忘恥，則不特今日之屈服奇恥無報復之時，恐十年以後，中國之危險，更甚於今日，亡國之痛，即在目前！”正是處於警醒後人的目的，袁世凱決定將五月九日定為“國恥紀念日”，並寫入教科書，以待後來者奮發圖強。

參考資料：曹俊《袁世凱與中日“二十一條”交涉》；《顧維鈞回憶錄》第一分冊，中華書局，1983年版；王芸生《六十年來中國與日本》第六卷；郭傳芹《“二十一條”外交事件中袁世凱政府新聞策略及傳播效果考察》；周晨《中日“二十一條”交涉期間的國民外交》；郭琳《袁世凱與“二十一條”簽訂始末》等。

應該說，袁世凱在對日“二十一條”交涉時還是盡了力的，石源華對袁氏外交“初則據理力爭，終則喪權辱國”是比較中肯的，後人評說此事，若一味斥責其喪權辱國而對其外交努力視而不見，的確有失公允。

關於袁世凱接受“二十一條”的原因，如今學者已有較為客觀、公正的分析，較為一致的看法是認為：

敵強我弱的力量對比

外交歷來是國家實力的較量，在得知日本出兵山東后，袁世凱也並非不思抵抗，在總統府召集的緊急會議上，袁世凱從陸軍總長段祺瑞那裡了解到由於事實上的國力懸殊，中國既無長期抵抗能力，也無法阻止日軍已開始的行動，於是只好採取了在中國境內劃出“交戰區”，讓日本通過的辦法。此法雖備受譴責，但客觀而言，也許是當時中國“惟一切實可行的政策”。

對自身權位的維護

袁世凱有強烈的權力慾望，在日本提出“二十一條”前，袁世凱雖然已經成為集大權於一身的終身大總統，但當時的國內環境並不安定，革命黨人的活動頗令袁世凱寢食難安。日本正是抓住了袁的這一心病，採用了威脅和利誘並舉的手法，在提出“二十一條”時即向袁暗示：中國革命黨人“與許多在野的日本人關係非常密切，他們有辦法、有影響；……”同時又對袁放出誘餌，稱只要接受日方的條件，日方將“保證袁世凱大總統及其政府的安全，嚴格取締在日本及其保護下的革命黨員、宗社黨員、留學生及不法日本商民與浪人”。日人的這一手，對於因革命黨人活動而面臨嚴重政治危機的袁世凱來說，顯然是發生作用的。而“二十一條”消息泄露后，以孫中山為首的革命黨人也正對袁發動輿論攻勢，號召黨人“力行革命，推翻袁氏惡劣政府。”這不能不令袁世凱惕然心驚。袁擔心若拒絕日人條件，日本會利用支持革命黨來達到推翻其政權的目的；相反，若接受日人的部分條件，以此換取日人對其剷除革命勢力的支持，進而能助其登上帝位，這對袁就更有誘惑了。有史書記載，日置益公使曾向曹汝霖放話，稱：“救國以萬世一係為宗旨，中國如欲改國體為復辟，則敝國必贊成之。”

無有力之外援

西方勢力在“二十一條”問題上對日本的一種“綏靖”態度，顯然也是造成了袁世凱最終屈服於日本“最後通牒”的一個重要原因。日本趁歐戰爆發之際，欲逞獨霸中國之圖，依照袁世凱的經驗，歐美列強不會袖手旁觀，所以他希望通過“以夷制夷”，即讓列強出面迫使日本讓步。然列強在中日二十一條交涉中採取的則是犧牲中國、討好日本，甚至從中漁利的立場。僅美國一家給予了中國道義上的有限支持。但也僅站在維護本國利益立場上給日本警告而已，並無阻止的有力措施。所以說，儘管袁世凱對在華列強存在權益爭奪，這個估計大體來說是不錯的，但能否為中國利用來牽制日本帶有很大的不確定性。而袁世凱在與日交涉中把減少中方損失的希望寄託於外強的介入和干涉，顯然是不明智的。

綜上所述，袁世凱在與日“二十一條”交涉中，儘管因與日簽約，而備受詬責，甚至被視同“賣國”，但這一評價顯然是不客觀的。要求當國者在重大對外交涉中都能取得保全國家權益的重大成果也是勉為其難的。民國初期，中國在對外關係上處於多個列強共同控制的局面之下，不僅國力虛弱，邊疆危機等外交難題迭起，作為中國新統治者的袁世凱，既背負著晚清舊外交的沉重包袱，又承擔著開創民國新外交的歷史責任，作為政治強人，為應對內外危機，在體制上採集權體制，有其一定的必要性，在實際運用中也並非無效果可言。不過，由總統一人獨攬外交大權，交涉之張弛進退全聽由袁的策劃，國之命運交憑一人之手，其弊端在“二十一條”交涉及其結局中，也顯現得十分明顯，何以哉？體制使然也

中國人民大學政治系教授張鳴

“袁世凱政府是作了很多努力，但現在來看，這也不是最好的結果，我覺得還是可以爭的，因為日本這麼蠻橫，‘二十一條’完全沒有道理。”中國人民大學政治系教授張鳴表示。

對於影片及教科書中所稱，袁世凱為實現稱帝美夢，簽署“二十一條”，張鳴則表示質疑，“日本其實是不想中國出現政治強人，想通過此事把袁世凱搞臭。後來袁世凱稱帝只是為了挽回威信。‘二十一條’和袁世凱稱帝有間接聯繫，沒有直接聯繫。”

對袁氏後人的這封公開信，張鳴表示可以理解，“他們是一家人，為自己家人爭爭面子也是可以的。但是，說袁世凱簽署了‘二十一條’，我覺得也沒大錯。雖然事實上沒有全簽，但‘二十一條’是一種約定俗成的說法，也是可以成立的。”

袁氏後人袁家誠

袁氏後人為袁世凱洗刷污名的努力，在袁家誠看來，是還歷史的本來面目，“歷史應該是真實的記載，要想給中華民族留下一部清白的歷史，就不應該有任何觀點在裡面，一分為二的原則應該適用於歷史上每一個人，把歷史的原貌交給公眾，讓他們自己去衡量。拍電影的人應該多看看書，了解歷史背景。我們覺得應該申訴我們的意見。如果有生之年，我能看到這段歷史能夠原原本本地呈現在世人面前，我就非常感激了。”

袁偉東說，“對歷史的評價和解釋，還是由史學家來作。我們一般不說。但如果有錯誤了，我們家裡人還是認為該說就說。”

胡適

“吾國此次對日交涉。可謂知己知彼，既知持重，又能有所不撓，能柔也能剛，此乃歷來外交史所未見。”

民國著名記者陶菊隱

民國著名記者陶菊隱雖對袁世凱評價不高，但在《袁世凱傳》中說：“外界傳說他與日本人訂立‘二十一條’另有密約，實在是沒有這回事情。袁世凱被迫在‘二十一條’上簽字后，好多天神志為之不寧。他讓丁佛言撰寫了一本書，叫《中日交涉失敗史》，印了5萬冊，密存山東模範監獄。他常對左右說：‘勾踐不忘會稽之恥，最後終於打敗了吳國；那些咄咄逼人的人終有肉袒牽羊之一日，到那時，此書就可以問世了。’”

駱寶善

駱寶善先生說：“中國，包括世界上任何一個落後國家和民族的政治勢力，想要在本國實現自己的政治目標，都要依靠外國的力量，不管打什麼樣的旗號。在尋求政治上、經濟上支持的時候，只能拿國家主權、國家利益做交易。”