行政監督體系

行政監督種類較多，是一個既各自獨立，又相互聯繫的整體，它們按照不同的標準和不同的角度，可以劃分為不同的類型。不同的監督類型又有不同的監督手段和監督內容，通過不同方式發揮著各自的作用。

(一)根據不同的監督主體劃分，行政監督分為外部監督和內部監督

外部監督是指來自行政機關以外的監督，包括政黨監督、國家監督、社會監督和公民監督。內部監督是指行政體系內部各機關、各部門之間互相監督，包括上級機關與下級機關之間的相互監督，行政機關內部專業監督部門對各工作部門的監督，以及某些職能部門在自己的職能範圍內就某一方面事項對其他部門的監督。

(二)根據監督的不同作用的劃分，行政監督分為事前監督、事中監督和事後監督

事前監督是為防患於未然，在行政機關和國家公務員的行政行為實施之前，對其抽象行政行為或具體行政行為的合法性和可行性實施的監督。事中監督是為了及時發現問題，糾正偏差，在行政機關和國家公務員實施行政行為的過程中，對其行為的正確性和規範性實施的監督。事後監督是為了總結經驗教訓，在行政機關和國家公務員的行政行為實施完畢以後，對其行為的正確性和有效性實施的監督。

(三)根據監督的不同內容劃分，行政監督分為法律監督和工作監督

法律監督主要是對行政機關和國家公務員實施或執行憲法、法律、法規的情況進行監督，包括對行政機關制定和實施執行行政法規及行政規章的情況進行監督。工作監督是對行政機關和國家公務員在行政管理活動中各項工作，包括日常工作實施的監督，尤其是對關係國計民生或某一行政區域內經濟社會發展中重大事項的處理情況實施的監督。

(四)按照監督的不同方式劃分，行政監督分為一般監督和專業監督

一般監督是對國家行政機關全部行政管理活動實施的全面綜合監督；包括對行政機關管理國家政務、社會公共事務及其自身內部事務的全過程實施的普遍監督。專業監督是對行政機關某一項專業性工作實施的業務監督，這種監督通常由國家權力機關的某一專門機構(如我國的人大常委會內設立的專門委員會)或行政機關中某專業主管部門(如財政、人事部門)實施，其監督的內容只涉及行政機關某一方面的活動。

我國的行政監督產生於新中國成立時期，但較完整的行政監督體系形成於20世紀80年代中期。根據主體的不同分為行政體制內部監督和外部監督兩大類。

外部監督是指行政機關以外的權力與非權力主體對行政機關及其工作人員實施的監督，其中外部權力監督包括：國家權力機關的監督，即人民代表大會及其常委會的行政監督；國家司法機關的監督，即人民檢察院和人民法院實施的行政監督；中國共產黨組織作為執政黨實施的行政監督。外部非權力監督包括：人民政協以及各民主黨派的行政監督；社會群眾及輿論監督，主要是指各人民團體(工、青、婦等)、群眾組織、企事業單位、公民個人以及新聞媒介對國家行政機關及其工作人員實施的監督。

內部監督可以劃分為專門監督和非專門監督兩類。內部專門監督，主要是指政府專設的監督機構實施的行政監督以及各類專業性行政監督，包括：行政監察、審計監督、物價監督和質量監督等專業性行政監督。內部非專門監督，包括：上下層級監督，即各級行政機關及其主管按行政隸屬關係自上而下或自下而上進行直線監督；平行部門監督，即政府職能部門就其所轄事務，在自身許可權與責任範圍內對其它相關部門實施監督。

資本主義發展過程中，西方各國都建立健全了行之有效的行政監督體系。一般看來，它們行政監督體系主要由下列四個環節組成。

(一)立法機關的監督。

西方國家憲法或習慣法都賦予立法機關監督行政機關的權力，以此制約行政機關的活動，防止行政機關濫用職權。立法機關對行政機關的監督主要從以下幾方面進行：1. 人事監督。主要是批准政務官員的任命，此外還能夠直接對重要政府官員的職業水平、道德修養等方面進行監察，對不稱職者有權彈劾、批評。美國眾議院道德委員會，就是履行這一職能的專門機構。2.財政監督。立法機關作為人民代表機關便具有“政府錢袋監督人”的職能。立法機關要派出專門機構按一定時間、程序和方式對政府預算和支出予以審議監督。3.質詢、調查、彈劾、投不信任票等方式的監督。

議會行政監察專員制度是適應現代行政管理髮展需要而產生的。它最早起源於瑞典，其主要職責是監督行政、軍事、司法機關對於法律的執行情況。戰後這一制度被許多國家採納和應用。監察專員通過對案件的調查，來監督、檢查政府中存在的管理不善的行為，並公佈於眾加以批評，提出給予受害公民以合理補償。這樣，議會行政監察專員通過受理控訴，進行調查核實，提出批評建議等，就形成了獨特的對行政機關及其公務人員的監督方式。

(二)行政機關的內部監督。

西方國家行政機關的內部自身監督有多種方式，但主要分為兩種：一是以公民請願、訴願為核心的自身監督。請願權是一項古老的權利，指人民就某項事情，向國家機關陳述意見的權利。一旦訴願提出，行政機關就對其所作出的決定進行核查，核查的過程既是對行政官員的檢查過程，也是改正錯誤決定和公民得到幫助的過程。另一種是在行政部門內部設立專職監督檢查機關進行監督。為了更有效地加強行政監督，促進行政管理科學化、法制化，許多國家在行政機關內部設立了各種檢查約束機制。如美國1978年後，在各行政部門設立監察長的制度。監察長由總統任命，並由國會參議院同意。監察長直接向上級首長負責，獨立行使職權，地位相當於副部長。

(三)司法機關的行政監督。

西方國家司法機關對行政機關的監督方式主要有兩種，即違憲審查監督和行政訴訟監督。違憲審查監督至今已有190年的歷史，有130多個國家建立了這種制度。行使違憲審查權的機構各國不盡相同，美國等由最高法院兼管違憲審查。而法國、義大利、德國等國則設立專門的機構--憲法法院來行使違憲審查權。由最高法院來行使違憲審查的方式，主要是通過審理具體訴訟案件來審查其所適用的法律、法令是否違憲。行政訴訟監督指由於國家行政機關公職人員在執行公務時的違法或不法行為，損害了公民的權益。該公民依法請求有關國家機關予以撤銷或制止這種違法行為，以及有關國家機關依法按公民請求審理並作出裁決，從而對行政機關形成監督的制度。

(四)社會及新聞媒介的監督。

西方各國社會監督的主要形式有利益集團和社會輿論兩種。利益集團形形色色，監督形式也多種多樣。近年來，西方國家的利益集團日益加強和聯合，似乎將會把公眾對行政行為的監督整合為種種集體監督行為。西方國家新聞傳媒常享有“第四權力”的美稱，因為它一手握威力無邊的輿論自由利劍，一手執人民有“知情權”的盾牌，經常沖入權力運作圈內，對公眾人物採取緊迫盯人式的監督，甚至不時使出揭人隱私后添油加醋大肆渲染等手段。利益集團和大眾傳媒共同構築的社會輿論監督，前者對政府行政行為產生有形的壓力，後者對政府和行政官員產生無形的約束。

此外，西方國家的在野黨的監督也很有特色。在野黨不僅在大選中抨擊執政黨的施政綱領和內外政策，在平時儘力搜羅、尋覓執政黨的“弊端”和醜聞，而且組建“影子內閣”，或者藉助其他監督方式對執政黨發起攻訐，其監督效果特易引起轟動效應。

中國的行政監督體系看起來比西方國家的行政監督體系更複雜和更完整。但現實中，由於整個監督體系龐大而雜亂，以及缺乏應有的獨立性和權威性，行政監督體制還存在著一系列明顯的缺陷，“漏監”、“虛監”、“難監”現象比比皆是。通過行政監督體系中的幾個主要監督主體在中國和西方國家中監督功能的比較，可以發現兩種體系間的差異。

(一)人大監督與議會監督的比較。

按照"議行合一"的原則，各級人民代表大會是我國的權力機關，憲法和法律賦予各級人民代表大會及其常委會以行政的監督權。從理論上講，權力機關對行政的監督在所有的監督形式中，最具有權威性和強制性，具有法律的約束力。但是這一監督目前實際運用則是很不夠的。人大對政府的監督在許多方面難以深入。之所以不能深入，是由於在對政府的監督中可能會直接監督到同級黨委的頭上去。比如現在許多地方的政治、經濟、文化、教育、衛生、民政等重大事項，通常是由同級黨委提出意見，再由同級政府起草方案，然後交由同級黨委討論，再又提請同級人民代表大會及常委會審批。當人大遇到此類情況，其監督就會受到一定的阻力。

西方國家議會的權力雖然並不高於行政機關的權力，但它能真正起到對行政機關權力的牽制和平衡。由於有詳細明確的法律規定，議會能採取實在的措施行使監督職權，採取建議、質詢、調查、不信任表決、倒閣、彈劾、審查法案等方法對政府的人事、重大決策和預算決算進行監督。由於政府職能的擴大，為了進一步加強對政府監督的有效性，防止和補救公民權益被不合理的行政行為所侵害，在議會中專門設立了行政監察專員。

(二)行政監察部門監督的比較。

我國的監察部門，大都設置在政府機關內部，在領導體制上，這些部門受雙重領導，既受同級行政機關的領導，又受上級業務部門的領導。在雙重領導體制下，專職監督機構受到的控制比較多，尤其是受制於執行權。在組織上，監督機構的負責人，不是由同級行政機關的領導成員兼任，就是由行政機關任命。在經濟上，監督機構一般都是從同級行政部門那裡領取活動經費、事業費、工資和獎金，從而在經濟上受制於人。這種監督體制嚴重影響了監督主體的獨立性，使監督人員在心理上有顧慮，他們害怕濫用權力的人用多種辦法對其工作設置障礙，干擾甚至打擊報復。監督人員背著這個思想包袱，難以毫無畏懼地展開工作，難以獨立行使監督權。表現在辦案上，往往是先由黨政首長內定性質，然後交監督部門去履行法律手續，監督人員只能被動地接受長官意志。更有甚者有的官員受人情之託，用領導身份干擾辦案，影響司法獨立公正。除了體制上的原因，有許多問題在政策界限上很模糊，這就使得監察部門很難進行監督。監察部門本身的問題也是很重要的。比如，監察部門處理許可權很有局限性。按照現行規定行政監督部門只具有記大過以下的處分權，有許多嚴重問題，由於沒有直接處理權，只有建議處理的權力，這樣在實際生活中，對許多嚴重問題的處理，只能依賴上級有關部門，這不能不影響監察部門監督的權威性。與此相比照的是西方國家已實行了監察權獨立，即監察機關權力獨立於行政權力之外，直接對最高行政首長或議會負責，取得較好的監督效果。

(三)人民群眾的監督與公民請願權的監督比較。

人民群眾對政府的監督在我國的憲法和法律中都有規定，因此人民群眾對行政機關的監督本不應該成為問題。但是在實際生活中，人民群眾的監督所發揮的作用不大，不把群眾監督放在眼裡的現象和問題在我國行政機關中不同程度地存在著。在行政機關中，一些行政領導者，以權謀私、腐化享樂等等腐敗現象已經到了令人髮指的地步，廣大人民群眾對此意見很大，但卻奈何不得。這些情況表明我國群眾監督嚴重存在著名實不符的現狀。西方國家對公民請願權的尊重，使得公民的訴求只要提出，行政機關就對其所作出的決定進行核查，核查的過程既是對行政官員的檢查過程，也是保護公民利益的體現。由於有切實的保障，公民自然會主動、積極地監督行政活動。

(四)新聞輿論監督的比較。

雖然新聞監督本身並不具有制裁力，但卻具有動員群眾的實際能力。輿論監督對政府和行政官員是一種無形的約束，可以提高行政機關的效率和保持官員的廉潔。就我國的情況看，雖然輿論監督也發揮了不小的實際效力，但是由於輿論宣傳制度上的制約，新聞自由的效力尚未得以充分發揮。在西方各國，新聞媒介的監督是行政監督的重要工具。其監督方式主要有報道、評論和調查。西方許多政治學家認為，輿論自由的存在和輿論工具的多樣化將會增加對自由的捍衛，公共討論本身就是對政府專橫地使用權力的最好制約。在西方國家中，輿論監督對政府官員起著很大的制約作用，因此西方許多學者把輿論監督與立法、執法、司法等並列，認為是現代社會的四大支柱。

(五)司法監督的比較。

我國的司法監督指人民檢察院和人民法院對國家行政機關及其工作人員的行政行為的監督。人民檢察院是我國國家法律監督機關，主要通過行政法律監督權對國家行政管理活動進行法紀監督。人民法院通過審判活動，監督行政機關，督促其嚴格依法辦事。我國法院的司法監督僅對具體行政行為監督，沒有規定違憲審查監督。西方各國的司法監督不僅監督具體的行政行為即行政訴訟監督，還大多有違憲監督即抽象行政行為的監督。

通過上述比較看出，雖然中國的行政監督體系和西方各國的行政監督體系大致相同，但由於是在不同的政治體制下運作，監督主體實際發揮的作用大相徑庭。在中國，中國共產黨的監督是我國行政監督體系中最有特色的部分，也是事實上最重要的監督主體，它的監督功能發揮的好壞是行政監督是否有效的關鍵。其他監督主體在目前只是起著輔助監督的作用。西方各國的行政監督主體卻能在行政監督中發揮各自應有的作用，真正形成網路化的內外監督體系，從而使政府處於嚴密的監督之中。