行政程序法律

行政程序法律制度是有關行政程序的法律規範的總稱，是行政程序的法律化、制度化。要明確行政程序法律制度，首先要了解程序和行政程序。

所謂程序，就是行為從起始到終結的長短不等的過程。構成這一程序過程的不外是行為的步驟和行為的方式，以及實現這些步驟和方式的時間和順序。行政程序，就是由行政機關作出行政行為的步驟、方式和時間、順序構成的行為過程。步驟，就是實現某一程序的若干必經階段；方式，是實施行為的方法和形式，兩者構成程序的空間表現形式。例如，按照《治安管理處罰條例》規定，公安機關作出處罰的步驟是傳喚、詢問、取證和裁決。傳喚需要用傳喚證，詢問要有筆錄，裁決要有書面決定等等，這些活動就是行為過程中的步驟和行為方式。整個行為過程就是由一個接一個的步驟和方式聯結而成的。完成這一程序過程需要用一定的時間。為提高效率，就需要有時限；完成這一程序步驟，還必須遵循先後次序。如上例，必須先取證后裁決，不能顛倒為先裁決后取證。這就是順序。時限和順序構成程序的時間表現形式。行政程序就是由上述步驟、方式、時限、順序為要素構成的行政行為的過程，是空間形式和時間形式的統一。

行政程序的最大特點在於，行政程序是行政機關作出行政行為的程序。行政法律關係是由行政機關和相對一方的公民、法人或其他組織組成的，但行政程序僅指行政機關作出行政行為時應遵循的程序，而不是相對一方應遵循的程序。

公民、法人或其他組織在向行政機關提出某項申請時，行政機關常常為他們設定程序，如據報載，要申請辦一批發市場，需經112道程序（蓋112個章）。為避免行政機關在設置這類程序時給公民帶來不便，甚至造成損害，行政程序法律需要對此規定一些原則，例如便民原則、及時原則、公布申請條件原則等。它們也就成為行政機關應遵守的程序原則。

由於行政程序法律制度的發展，程序法律已經衝破司法範疇，擴大到一個更為廣闊的領域。這種擴大，不僅表現在行政領域，還表現在立法領域。現代程序法律制度分為立法程序法律制度、行政程序法律制度、司法程序法律制度三個部分。行政程序法律制度的主要特點是：

1.行政程序法律制度調整的對象是行政行為。

2.行政程序法律制度只是重要行政程序的法律化。只有同當事人權益和行政效率有關的重大的行政程序，才由法律規定，其目的是強行要求行政機關及其工作人員遵循一定行政程序，以保證行政工作的科學性和民主性。因此，從行政程序是否被上升為法律來區分，可以把它分為法定行政程序和非法定行政程序。行政程序上升為法的意義在於：行政程序法律制度是由國家制定和認可的，並由國家強制力保證其實施的程序規則，一旦違反了程序規則，即屬違法行政行為，要依法承擔一定的法律責任。而沒有上升為法的一般程序，即使違反了，也不承擔法律上的責任。人們經常講的行政程序大多是從法律意義上講的，即指法定行政程序。

3.行政訴訟法律制度以“公開”和“聽證”制度為核心。政府的管理活動要讓公民了解，在管理過程中要聽取公民的意見，這是行政程序的關鍵。

4.行政程序法律制度對效率給予高度的關注。行政權力的擴張，是社會生產和生活需要高效率地維護社會秩序的結果，因而行政程序的發展不能影響而應當有利於行政效率。提高行政效率也是為了保障當事人的權益。

1.程序權利與義務，和實體權利與義務相對應

在行政法律關係中，以行政機關為一方，以相對一方為另一方，都有實體權利和義務，也有程序權利和義務。行政行為是由實體權利義務和程序權利義務所組成的，職權、職責就是行政機關的實體權利義務。為了行使職權，履行職責，應該採取哪些步驟和方式，先後順序以及在多長時限內完成，就是程序，如果這些程序是法定的，那就是行政機關的程序義務。例如，《行政處罰法》規定，行政機關在作出行政處罰決定前必須聽取相對方的陳述和申辯，重大處罰還要聽證。這就是行政機關的程序義務，也就是公民、法人或其他組織的程序權利。行政機關的程序權利，也就是公民、法人或其他組織的程序義務，一般表現在公民、法人或其他組織向行政機關提出某項申請，或行政機關要求公民、法人或其他組織履行某項義務時所設置的程序要求，公民如不履行這些程序義務，就可能得不到所申請的許可，或將受到某種處罰。

2.程序與實體是緊密聯繫的

實體是內容，程序是形式，程序是為實體服務的。人們將此稱為程序的工具主義。但在很多行政法律關係中，程序的作用特別重要。

第一，在行政法律關係中，公民、法人或其他組織作為相對一方，其程序義務，即行政機關的程序權利，實際上早已獨立存在，並嚴格按照規定追究責任。這種程序義務大都由單行的法規、規章規定，行政機關是將之作為行政權的一部分行使的。例如，規定公民的某項申請必須經哪些機關批准，那麼，就一個機關也不能少，且必須按順序蓋章。規定必須多少天或幾月幾日前送上申請書，期限一過，行政機關就不會再接受。要求公民在幾月幾日前必須納稅，期限一過，就將給予處罰。對於這種極為嚴格的程序義務和程序責任，人們早也習以為常。

第二，行政機關的程序義務在很多情況下將會影響相對一方的實體權益，但也有相當一些行政程序，並不涉及相對一方的實體權益，在這種情況下，並不意味著就沒有權利義務問題。首先，行政機關不履行程序義務，即程序違法，是行政機關違反法律的問題，就“違法”這一點而言，是實體違法還是程序違法，並無差別；行政機關違法而不糾正，其危害遠較公民違法要嚴重得多。其次，實際上程序問題也涉及到實體問題。例如，《治安管理處罰條例》規定，複議決定必須在5日內作出，超過期限是程序違法，這種違法涉及到誰的合法權益？5日作出或8日作出，對相對一方來說，並無多大實際損害。《治安管理處罰條例》所以規定複議決定必須在這短短的5日內作出，體現了立法者從速處理治安問題、治安問題決不能拖延的意圖。否則，受到損害的將是社會治安秩序，即全體人民的利益。再比如，在檢查公民身份證時，公安人員必須首先出示自己的證件，這是表示身份程序。是否表明身份，在很多情況下並不影響相對一方的合法權益。立法者設置這一程序，首先是為了體現執法工作的嚴肅性，也是為了防止假冒，避免社會次序混亂，損害國家利益。可以說，在很多情況下，程序的背後都體現著國家的、社會的某種更高層次的利益。

第三，更為重要的是，程序本身自有其內在的價值。例如，在作出對公民權利的不利影響的決定前，必須聽取意見，體現了社會主義的民主參與、尊重公民個人的尊嚴；禁止以任何形式的暴力獲取證據，體現了社會主義的人道精神和對公民個人尊嚴的尊重；重大決策前聽取專家和利害關係人的意見，體現了程序理性；規定多少時限內對公民作出答覆，體現了行政效率的要求，等等。因此，不存在空頭的無意義的程序。所有的程序不僅或多或少與相對一方的合法權益有關，也與國家、社會利益相關連。一切違反法定程序的行為都將是給社會或個人帶來危害的行為。因此，程序權利義務就有了獨立的意義和價值。

3.凡是違法行為都必須追究法律責任

對一切違反法定程序的行為同樣應當追究法律責任。但是，當行政機關程序違法時如何追究責任，卻是一件相當複雜，因而存在眾多爭議的問題。

目前，我國法律對程序違法的法律責任已有兩種規定，一是《行政訴訟法》規定的程序違法，判決撤銷，同時判決行政機關重新作出具體行政行為。這樣做的目的就是使行政機關由於程序違法而承擔敗訴責任，體現嚴肅執法的要求。但同時又允許重新作出具體行政行為，也就是允許行政機關改正。這是我國法律第一次就行政程序違法后承擔法律責任所作的規定。毫無疑問，這一規定是建立在該行政行為程序違法、實體合法的基礎上的。但是該法沒有分出在程序嚴重違法的情況下，是否還能適用本條規定。這是時代的局限。另一種是《行政處罰法》的規定，如果執法者程序違法時主觀上有故意，那就應該追究其損害國家、社會利益的責任，除承擔敗訴責任外，還應由行政機關主動，或經司法建議后，視情節輕重給予執法工作人員以行政處分。這是考慮到我國對行政程序的認識情況所作的特殊規定。

1.提高行政效率

行政程序在行政行為中是無處不在的，實體法不通過一定程序，就不可能被實施。為批准某一申請，可以通過幾個部門，蓋幾個章就簡明迅速地完成，也可以蓋上幾十甚至幾百個章，使這一程序成為一個漫長的難以完成的過程。程序法的作用，就在於將合理的、既能提高行政效率，又能保護公民權益的程序法律化、制度化，免去不必要的程序或簡化繁瑣的程序，從而大大提高行政效率。

2.制約作用

所謂制約作用是指行政程序法律能夠在程序上對行政機關起制約作用，防止其失職、越權和濫用職權。這主要表現在以下兩個方面：

第一，行政程序法律使行政程序成為行政行為產生法律效力的必要條件。行政程序合法，不等於運用實體法也正確；但是，如果行政程序嚴重違法，即使運用實體法正確，也將導致行政行為無效。例如，依照我國專利法規定，專利局批准專利權必須經過三個月的公告期。這是批准專利權行為的行政程序。如果專利局不經過公告程序就給予申請人專利權，那將導致該行為無效，即使申請人的發明實際上已符合專利的條件，還不能獲得專利權。

第二，是與腐敗行為等行政違法行為作鬥爭的重要手段。行政違法中的失職和濫用職權等行為，大都與行政程序不健全、不規範有關。例如，在公民申請某項權利的程序中由於沒有明確的時效限制，就可以為以權謀私開方便之門。處罰程序中缺少說明理由和聽證程序，就便於濫用職權。行政程序強調公開原則、參與原則，都對防止腐敗起積極作用。健全和完善行政程序法，將從制度上制止腐敗、違法現象，保證為政清廉。

3.保護公民、法人和其他組織的合法權益

公民、法人或其他組織的合法權益，不僅要靠行政實體法予以規定，還要靠程序法予以保障。例如，在行政處罰中設置說明理由、聽取意見以至聽證、裁決的順序性程序，就具有避免和減少濫用職權、保障個人和組織合法權益的作用。

（一）外國行政程序法律制度的發展

行政程序法律的興起與發展，是本世紀行政法，也是整個法律體系發展的重要內容之一。

“行政程序法”這個概念以及專門的行政程序法律，是19世紀末才出現的。1884年德國的巴登邦制定《行政程序法》，這是世界上第一部專門的行政程序法。在這以前，程序法僅指法院審理案件的程序法律制度，也就是訴訟法，而不包括行政機關進行行政管理活動的程序法律制度。

行政程序法律興起的基本原因，在於社會經濟生活的發展。19世紀以後，行政權迅速擴大。行政權的擴大必然帶來兩個客觀後果，一是行政效率問題日益嚴重，二是侵害個人或組織權益的可能性增多，與此同時，民主政治的發展和法治思想深入人心，科學管理日益滲透到行政管理領域等等，這些都直接影響和促進了行政程序的興起和發展。

（二）外國行政程序法律制度的法典化趨勢

各國行政程序法律制度發展的一個重要趨勢，是其法律形式的法典化。西班牙早在1889年就制定了《行政手續法》，與此同時還有德國的《巴登邦行政程序法》，這兩部法律可能是世界上最早的行政程序法典，只是後者屬於聯邦國家內部一個地方政府的法律。之後，奧地利於1925年制定《普通行政程序法》。以該法為中心，奧地利還制定了《行政處罰程序法》和《行政執行法》等各類行政程序法。捷克、波蘭、南斯拉夫等國也群起仿效，形成了行政程序法典化的第一個高潮。行政程序法典化的第二個高潮始於美國於1946年制定的《聯邦行政程序法》，接著奧地利於1950年、西班牙於1958年修訂其行政程序法，瑞士於1968年、瑞典於1971年、聯邦德國於1976年制定行政程序法典，而義大利也於1955年、日本於1964年形成了行政程序法草案；80年代末以來，又有韓國、荷蘭、葡萄牙制定了行政程序法典，日本於1993年制定《行政程序法》，我國澳門和台灣地區也分別於1994年和1999年制定行政程序法典。由此可見，行政程序法典化是各國行政程序法發展的一個明顯趨勢。

（三）外國行政程序法律制度的功能類型

一是效率型。以提高行政效率為其基本功能。這種類型的行政程序法律講究以較少的人力、財力來進行行政管理。

二是控制型。以控制行政權力為其基本功能。這種類型的行政程序法律側重於防止行政機關超越職權、濫用權力。

三是權利保障型。以保障行政相對人的程序權利為其基本功能。這種類型的行政程序法律側重於保護相對人的各種合法權益，尤其是程序上的權利。

二戰后各國的行政程序法律，在功能類型上出現兩種情況：一是屬於單一型的較少，大多數國家都以一種類型為主兼容其他。二是普遍採用權利保障型，有的以權利保障型為主，兼采控制型，比如美國就是這樣的情況；有的以權利保障型和效率型並重，歐洲和亞洲多數國家和地區都是這樣的情況。這表明，各國已經普遍認識到，行政程序法律制度的三種功能是不可偏廢的，提高行政效率是一切行政法律制度都必須考慮的因素，任何損害行政效率的行為，都會對社會秩序造成損害；控制行政權力也是必要的。它是現代分權制衡體制的必然要求；擴大公民參與行政管理的程序性權利，更是現代民主政治發展的重大趨勢，是現代行政程序法發展的主要目標。

我國憲法與行政程序法律制度的基本原則

到目前為止，我國還沒有制定法典形式的行政程序法，但從建國以來、尤其是黨的十一屆三中全會以來，已經在不少法律中規定了行政程序規範。這些規定首先體現在憲法上。我國憲法第2條第3款規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”這一規定是行政程序法律參與原則的憲法依據。憲法第33條第2款規定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”這一規定是行政程序法律公正原則的憲法依據。憲法第27條第1款規定：“一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任制，實行工作人員的培訓的和考核制度，不斷提高工作質量和工作效率，反對官僚主義。”這一規定為行政程序法律的效率原則提供了依據。憲法第27條第2款規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯繫，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”這一規定為建立行政程序法律的聽證制度奠定了憲法基礎。憲法第41條規定：“中華人民共和國公民對於任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對於任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”這一規定是行政程序法律參與原則和複審原則的憲法依據。

根據我國憲法的有關規定以及世界各國行政程序法律有關基本原則的表述，對我國行政程序法律應該明確和遵循的基本原則，可大致歸納為以下幾條。

1.公開原則。

2.公正原則

3.參與原則。

4.複審原則。

5.效率原則。

6.誠實信用、信賴保護原則。

為了貫徹行政程序法的上述原則，需要建立相應的程序制度，通過具體的程序性法律規範來實現這些原則。

我國法律有關行政程序法基本制度的規定

1989年頒布的《行政訴訟法》將符合法定程序作為具體行政行為是否合法的三大條件之一，大大推進了理論與實務界對行政程序法的關注。

抽象行政行為的程序制度：

1、聽取意見制度。2000年3月全國人大通過的《中華人民共和國立法法》第58條規定：“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以採取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”

2.起草審查制度。立法法第59條規定：“行政法規起草工作完成後，起草單位應當將草案及其說明、各方面對草案主要問題的不同意見和其他有關資料送國務院法制機構進行審查。”

3.公布制度。立法法第61條和第62條規定：“行政法規由總理簽署國務院令公布。”“行政法規簽署公布后，及時在國務院公報和在全國範圍內發行的報紙上刊登。”

具體行政行為的程序制度：

1.表明身份制度。1985年9月6日全國人大常委會通過的《中華人民共和國居民身份證條例》第13條第2款規定：“執行任務的公安人員在查驗居民的身份證時，應當出示自己的工作證件。”1995年7月20日國務院發布的《中華人民共和國公民出入境邊防檢查條例》第12條規定：“口岸檢查、檢驗單位的人員需要登船執行公務的，應當著制服並出示證件。”

2.告知制度。1996年修訂的《中華人民共和國刑法》第64條規定：“公安機關拘留人的時候，必須出示拘留證。拘留後，除有礙檢查或者無法通知的情形以外，應當把拘留的原因和羈押的處所，在24小時以內，通知被拘留人的家屬或者他的所在單位。”第71條規定：“公安機關逮捕人的時候，必須出示逮捕證。逮捕后，除有礙偵查或者無法通知的情形外，應當把逮捕的原因和羈押的處所，在24小時以內通知被逮捕人的家屬或者他的所在單位。”

3.說明理由制度。1996年3月全國人大通過的《中華人民共和國行政處罰法》第31條規定：“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，並告知當事人依法享有的權利。”

4.迴避制度。行政處罰法第37條第3款規定：“執法人員與當事人有直接利害關係的，應當迴避。”

5.合議制度。行政處罰法第38條第3款規定：“對情節複雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關的負責人應當集體討論決定。”

6.聽證制度。行政處罰法第5章第3節專門規定了“聽證程序”，其中第42條規定：“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。當事人不承擔行政機關組織聽證的費用。”

7.審執分離制度。行政處罰法第46條規定：“作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機構分離。”國務院於1997年11月發布了《罰款決定與罰款收繳分離實施辦法》。

8.複議制度。1999年4月全國人大常委會通過的《中華人民共和國行政複議法》第6條規定對11種行政行為，當事人可以申請行政複議。行政複議法規定了行政機關進行行政複議的程序。

9.司法審查制度。1989年4月全國人大通過了《中華人民共和國行政訴訟法》。此前，我國已有120多個法律、法規規定，不服行政機關決定或裁決的，可以向人民法院提起行政訴訟。行政訴訟法規定對具體行政行為，當事人不服的，可以提起訴訟，進一步擴大了人民法院受理行政案件的範圍。

10.順序制度。1994年5月全國人大常委會修訂的《中華人民共和國治安管理處罰條例》第34條規定，除了公安人員可以當場予以處罰的以外，對違反治安管理的人的其他處罰應適用以下程序：（1）傳喚；（2）訊問；（3）取證；（4）裁決。這一規定確定了處罰程序的順序，顛倒順序是違法的。

11.時限制度。這是在法律、法規中規定得比較多的一項行政程序制度。例如1994年7月國務院批准修訂的《中華人民共和國公民出入境管理法實施細則》第5條規定：“市、縣公安局對出境申請應當在30天內，地處偏僻、交通不便的應當在60天內，作出批准或者不批准的決定，通知申請人。”