答手詔條陳十事

該文寫成后，立即呈送給宋仁宗。宋仁宗和朝廷其他官員商量，表示贊同，便逐漸以詔令形式頒發全國。於是，北宋歷史上轟動一時的慶曆新政就在范仲淹的領導下開始了，范仲淹的改革思想得以付諸實施。但由於既得利益集團所代表的保守勢力的反對等原因，范仲淹的改革十策在“慶曆新政”中推行失敗。

范仲淹（989年—1052年），即太宗端拱二年——皇祐四年，字希文，原名朱說。為北宋名臣，政治家，文學家，軍事家，謚號“文正”。漢族，祖籍彬州（今陝西省彬縣），生於蘇州吳縣（今江蘇省蘇州市）。少年時家貧但好學，當秀才時就常以天下為己任，有敢言之名。曾多次上書批評當時的宰相，因而三次被貶。宋仁宗時官至參知政事，相當於副宰相。1043年（宋仁宗慶曆三年）范仲淹對當時的朝政的弊病極為痛心，提出“十事疏”，主張建立嚴密的仕官制度，注意農桑，整頓武備，推行法制，減輕傜役。宋仁宗採納他的建議，陸續推行，史稱“慶曆新政”。可惜不久因為保守派的反對而不能實現，因而被貶至陜西四路宣撫使，後來在赴潁州途中病死，有《范文正公集》傳世。他工於詩詞散文，所作的文章富政治內容，文辭秀美，氣度豁達。他的《岳陽樓記》一文中的“先天下之憂而憂，後天下之樂而樂”兩句，為千古佳句。也是他一生愛國的寫照。

範文正奏議卷上（宋）①

伏奉手詔“今來用韓琦、范仲淹、富弼，皆是中外人望，不次拔擢。韓琦暫往陝西，范仲淹、富弼皆在兩地，所宜盡心為國家，諸事建明，不得顧避。兼章得象等同心憂國，足得商量。如有當世急務可以施行者，並須條列聞奏，副朕拔擢之意”者。臣智不逮人，術不通古，豈足以奉大對。然臣蒙陛下不次之擢，預聞政事，又詔意丁寧，臣戰汗惶怖，曾不獲讓。

臣聞歷代之政，久皆有弊。弊而不救，禍亂必生。何哉？綱紀浸隳。制度日削，恩賞不節，賦斂無度，人情慘怨，天禍暴起。惟堯舜能通其變，使民不倦。

《易》曰：“窮則變．變則通，通則久。”此言天下之理有所窮塞，則思變通之道。既能變通，則成長久之業。我國家革五代之亂，富有四海，垂八十年，綱紀制度，日削月侵，官壅於下，民困於外，夷狄驕盛，寇盜橫熾，不可不更張以救之。然則欲正其末，必端其本；欲清其流，必澄其源。臣敢約前代帝王之道，求今朝祖宗之烈，釆其可行者條奏。願陛下順天下之心，力行此事，庶幾法制有立，綱紀再振，則宗社靈長，天下蒙福。

一曰明黜陟。臣觀《書》曰：“三載考績，三考黜陟幽明。”然則堯舜之朝，建官至少，尚乃九載一遷，必求成績，而天下大化，百世之後，仰為帝范。我祖宗朝，文武百官皆無磨勘之例，惟政能可旌者，擢以不次；無所稱者，至老不遷。故人人自勵，以求績效。今文資三年一遷，武職五年一遷，謂之磨勘。不限內外，不問勞逸，賢不肖並進，此豈堯舜黜陟幽明之意耶！假如庶僚中有一賢於眾者，理一郡縣，領一務局，思興利去害而有為也，眾皆指為生事，必嫉之沮之，非之笑之，稍有差失，隨而擠陷。故不肖者素餐屍祿，安然而莫有為也。雖愚暗鄙猥，人莫齒之。而三年一遷，坐至卿監丞郎者，歷歷皆是，誰肯為陛下興公家之利，救生民之病，去政事之弊，葺紀綱之壞哉！利而不興則國虛，病而不救則民怨。弊而不去則小人得志，壞而不葺則王者失。賢不肖混淆，請託僥倖，遷易不已，中外苛且，百事廢墮，生民久苦，羣盜漸起。勞陛下旰昃之憂者，豈非官失其正而致其危耶！至若在京百司，金谷浩瀚，權勢子弟長為佔據，有虛食稟祿，待闕一二年者。暨臨事局，挾以勢力。豈肯恪恭其職？使祖宗根本之地，綱紀日隳。故在京官司，有一員闕，則爭奪者數人。其外任京朝官，則有私居待闕，動逾歲時，往往到職之初，便該磨勘，一無勤效，例蒙遷改。此則人人因循，不復奮勵之由也。

臣請特降詔書，今後兩地臣僚，有大功大善，則特加爵命；無大功大善，更不非時進秩。其理狀尋常而出者，祇守本官，不得更帶美職。應京朝官在台省、館閣職任，及在審刑、大理寺、開封府、兩赤縣、國子監、諸王府，並因保舉及選差監在京重難庫務者，並須在任三周年，即與磨勘。若因陳乞，並於中書、審官院願在京差遣者，與保舉選差不同，並須勾當通計及五周年，方得磨勘。如此則權勢子弟，肯就外任，各知艱難。亦有俊明之人，因此樹立，可以進用。如今日已前受在京差遣已勾當者，且依舊日年限磨勘．其未曾交割勾當。卻求外任者，並聽其外任。在京朝官到職勾當及三年者與磨勘，內前任勾當年月日及公程日限，並非因陳乞而移任在道月日，及升朝官在京朝請月日，並令通計。其遠官近地，勞逸不同，並在假待闕及公程外住滯，或因公事，非時移替。在道月日委有司別行定奪聞奏。如任內有私罪並公罪徒以上者，至該磨勘日，具情理輕重，別取進止。其庶寮中有高才異行，多所薦論，或異略嘉謀，為上信納者，自有特恩改遷，非磨勘之可滯也。又外任善政著聞，有補風化；或累訟之獄，能辨寃沈；或五次推勘，人無翻訟；或勸課農桑，大獲美利；或京城庫務，能革大弊，惜費巨萬者，仰本轄保明聞奏，下尚書省集議。為眾所許，則列狀上聞，並與改官，不隔磨勘。或有異同，各以所執取旨，出於聖斷。仍請詔下審官院、流內銓、尚書考功，應京朝官選人逐任得替，明具較定考績、結罪聞奏。內有事狀猥濫，並老疾愚昧之人，不堪理民者，別取進止。已上磨勘考績條件，該說不盡者，有司比類上聞。如此，則因循者拘考績之限，特達者加不次之賞，然後天下公家之利必興，生民之病必救，政事之弊必去，綱紀之壞必葺，人人自勸，天下興治，則前王之業，祖宗之權，復振於陛下之手矣。其武臣磨勘年限，委樞密院比附文資定奪聞奏。

二曰抑僥倖。臣聞先王賞延於世，諸侯有世子襲國，公卿以德而任，有襲爵者，《春秋》譏之。及漢之公卿，有封爵而歿，立一子為後者，未聞餘子皆有爵命。其次寵待大臣，賜一子官者有之，未聞每歲有自薦其子弟者。祖宗之朝，亦不過此。自真宗皇帝以太平之樂，與臣下共慶，恩意漸廣。大兩省至知雜御史以上，每遇南郊並聖節，各奏一子充京官，少卿、監奏一子充試銜。其正郎、帶職員外郎，並諸路提點刑獄以上差遣者，每遇南郊，奏一子充齋郎。其大兩省等官，既奏得子充京官，明異於庶僚，大示區別，復更每歲奏薦，積成冗官。假有任學士以上官經二十年者，則一家兄弟子孫出京官二十人，仍接次升朝，此濫進之極也。今百姓貧困，冗官至多。授任既輕，政事不舉。俸祿既廣，刻剝不暇。審官院常患充塞，無闕可補。臣請特降詔書，今後兩府並兩省官等，遇大禮許奏一子充京官，如奏弟侄骨肉，即與試銜外，每年聖節更不得陳乞。如別有勛勞著聞於外②，非時賜一子官者，系自聖恩。其轉運使及邊任文臣初除授后，合奏得子弟身事者③。並候到任二年無遺闕，方許陳乞。如二年內非次移改者，即許通計三年陳乞。三司副使、知雜御史、少卿、監以上，並同兩省，遇大禮各奏薦子孫。其正郎、帶館職員外郎，並省府推判官、外任提點刑獄以上，遇大禮合該奏薦子孫者，須是在任及二周年，方得陳乞。已上有該說不盡者，委有司比類聞奏。如此則內外朝臣，各務久於其職，不為苟且之政，兼抑躁動之心。亦免子弟充塞銓曹，與孤寒爭路，輕忽郡縣，使生民受弊。其武臣入邊上差遣，並大禮合奏薦子弟者，乞下樞密院詳定比類聞奏。

又國家開文館，延天下英才，使之直秘庭，覽羣書，以待顧問，以養器業，為大用之備。今乃登進士高等者，一任才罷，不以能否，例得召試而補之。兩府、兩省子弟親戚，不以賢不肖，輒自陳乞館閣職事者，亦得進補。太宗皇帝建崇文院、秘閣，自書碑文，重天下賢才也。陛下當思祖宗之意，不宜甚輕之。臣請特降詔書，今後進士三人內及第者，一任回日。許進於教化經術文字十軸，下兩制看詳，作五等品第。中第一第二等者，即賜召試；試又優等，即補館閣職事。兩府、兩省子弟，並不得陳乞館閣職事及讀書之類。御史台畫時彈劾，並諫院論奏。如館閣闕人，即委兩地舉文有古道、才堪大用之士，進名同舉，並兩制列署表章，仍上殿稱薦，以充其職。如此，則館閣職事更不輕授，足以起朝廷之風采，紹祖宗之本意，副陛下慎選矣。

三曰精貢舉。臣謹按《周禮》卿大夫之職，各教其所治，三年一大比，考其德行道藝，乃獻賢能之書於王。賢為有德行，能為有道藝。王再拜受之，登於天府。天府，太廟之寶藏也。蓋言王者舉賢能，所以上安宗社，故拜受其名，藏於廟中，以重其事也。卿大夫之職，廢既久矣。今諸道學校，如得明師，尚可教人六經，傳治國治人之道。而國家乃專以辭賦取進士，以墨義取諸科，士皆舍大方而趨小道，雖濟濟盈庭，求有才有識者十無一二。況天下危困，乏人如此，將何以救？在乎教以經濟之業，取以經濟之才，庶可救其不逮。或謂救弊之術無乃后時，臣謂四海尚完，朝謀而夕行，庶乎可濟，安得晏然不救，坐俟其亂哉！

臣請諸路州郡有學校處，奏舉通經有道之士，專於教授，務在興行。其取士之科，即依賈昌朝等起請，進士先策論而後詩賦；諸科墨義之外，更通經旨。使人不專辭藻，必明理道，則天下講學必興，浮薄知勸，最為至要。內歐陽修、蔡襄更乞逐場去留，貴文卷少而考校精。臣謂盡令逐場去留，則恐舊人桿格，不能創習策論，亦不能旋通經旨，皆憂棄遺，別無進路。臣請進士舊人三舉以上者，先策論而後詩賦。許將三場文卷通考，互取其長。兩舉、初舉者，皆是少年，足以進學，請逐場去留。諸科中有通經旨者，至終場，別問經旨十道，如不能命辭而對，則於知舉官員前，講說七通者為合格。不會經旨者，三舉已上即逐場所對墨義，依自來通粗施行。兩舉、初舉者，至於終場日，須八通者為合格。

又外郡解發進士、諸科人，本鄉舉里選之式④，必先考其履行，然後取以藝業。今乃下求履行，惟以詞藻、墨義取之，加用封彌，不見姓字，實非鄉里舉選之本意也。又南省考試舉人，一場試詩賦，一場試策，人皆精意，盡其所能。復考校日久，實少舛謬。及御試之日，詩賦文論共為一場，既聲病所拘，意思不遠。或音韻中一字有差，雖生平苦辛，即時擯逐。如音韻不失，雖末學淺近，俯拾科級。既鄉舉之處不考履行，又御試之日更拘聲病，以此士之進退，多言命運而不言行業。明君在上，固當使人以行業而進，而乃言命運者，是善惡不辨而歸諸天也，豈國家之美事哉！臣請重定外郡發解條約，須是履行無惡、藝業及等者，方得解薦，更不封彌試卷。其南省考試之人，已經本鄉詢考履行，卻須封彌試卷，精考藝業，定奪等第，進入御前。選官覆考，重定等第訖，然後開看南省所定等第，內合同姓名偶有高下者，更不移改。若等第不同者，人數必少，卻加封彌，更宣兩地參校，然後御前放榜，此為至當。內三人已上⑤，即於高等人中選擇，聖意宣放。其考校進士，以策論高、詞賦次者為優等，策論平、詞賦優者為次等。諸科經旨通者為優等，墨義通者為次等。已上進士、諸科，並以優等及第者放選注官，次等及第者守本科選限。自唐以來，及第人皆守選限。國家以收復諸國，郡邑乏官，其新及第人，權與放選注官。今來選人壅塞，宜有改革，又足以勸學，使其知聖人治身之道，則國家得人，百姓受賜。

四曰擇官長。臣聞先王建侯，以共理天下。今之刺史、縣令，即古之諸侯。一方舒慘，百姓休戚，實系其人。故歷代盛明之時，必重此任。今乃不問賢愚，不較能否，累以資考，升為方面。懦弱者不能檢吏，得以蠹民；強幹者惟是近名，率多害物。邦國之本，由此凋殘。朝廷雖至憂勤，天下何以蘇息！其轉運使並提點刑獄按察列城，當得賢於眾者。臣請特降詔書，委中書、樞密院且各選轉運使、提點刑獄共十人，大藩知州十人；委兩制共舉知州十人；三司副使、判官同舉知州五人；御史台中丞、知雜、三院共舉知州五人；開封知府、推官共舉知州五人；逐路轉運使、提點刑獄各同舉知州五人，知縣、縣令共十人；逐州知州、通判同舉知縣、縣令共二人。得前件所舉之人，舉主多者先次差補。仍指揮審官院、流內銓今日以後所差知州、知縣、縣令並具合入人歷任功過、舉主人數聞奏，委中書看詳。委得允當，然後引對。如此舉擇，則諸道官吏庶幾得人，為陛下愛惜百姓，均其徭役，寬於賦斂，各獲安寧，不召禍亂，天下幸甚。

五曰均公田。臣聞《易》曰：“天地養萬物，聖人養賢以及萬民。”此言聖人養民之時，必先養賢。養賢之方，必先厚祿。厚祿然後可以責廉隅，安職業也。皇朝之初，承五代亂離之後，民庶凋弊，時物至賤。暨諸國收復，天下郡縣之官少人除補，至有經五七年不替罷者。或才罷去，便入見闕。當物價至賤之時，俸祿不輟，士人之家無不自足。咸平已后，民庶漸繁，時物遂貴。入仕門多，得官者眾，至有得替守選一二年，又授官待闕一二年者。在天下物貴之後，而俸祿不繼，士人家鮮不窮窘，男不得婚，女不得嫁，喪不得葬者，比比有之。復於守選、待闕之日，衣食不足，貸債以苟朝夕。到官之後，必來見逼，至有冒法受贓，賒貸度日⑥，或不恥賈販，與民爭利。既為負罪之人，不守名節，吏有奸贓而不敢發，民有豪猾而不敢制。奸吏豪民得以侵暴，於是貧弱百姓理不得直，寃不得訴，徭役不均，刑罰不正，比屋受弊，無可奈何，由乎制祿之方有所未至。

真宗皇帝思深慮遠，復前代職田之制，使中常之士自可守節，婚嫁以時，喪葬以禮，皆國恩也。能守節者，始可制奸贓之吏，鎮豪猾之人。法乃不私，民則無枉。近日屢有臣僚乞罷職田，以其有不均之謗，有侵民之害。臣謂職田本欲養賢，緣而侵民者有矣，比之衣食不足，壞其名節，不能奉法，以直為枉，以枉為直，眾怨思亂而天下受弊，豈止職田之害耶！又自古常患百官重內而輕外，唐外官月俸尤更豐足⑦，簿尉俸錢尚二十貫。今窘於財用，未暇增復。臣請兩地同議外官職田，有不均者均之，有未給者給之，使其衣食得足，婚嫁喪葬之禮不廢，然後可以責其廉節，督其善政。有不法者，可廢可誅。且使英俊之流，樂於為郡為邑之任，則百姓受賜。又將來升擢，多得曾經郡縣之人，深悉民隱，亦致化之本也。惟聖慈深察，天下幸甚。

六曰厚農桑。臣觀《書》曰：“德惟善政，政在養民。”此言聖人之德，惟在善政。善政之要，惟在養民；養民之政，必先務農；農政既修，則衣食足；衣食足，則愛膚體；愛膚體，則畏刑罰；畏刑罰，則寇盜自息，禍亂不興。是聖人之德，發於善政；天下之化，起於農畝。故《詩》有《七月》之篇，陳王業也。今國家不務農桑，粟帛常貴。浙江諸路歲糴米六百萬石⑧，其所糴之價與輦運之費，每歲共用錢三百餘萬貫文。又貧弱之民，困於賦斂，歲伐桑棗，鬻而為薪。勸課之方，有名無實。故粟帛常貴，府庫日虛。此而不謀，將何以濟!

臣於天下農利之中，粗舉二三以言之。且如五代羣雄爭霸之時，本國歲飢，則乞糴於鄰國，故各興農利，自至豐足。江南舊有圩田，每一圩方數十里，如大城。中有河渠，外有門閘。旱則開閘引江水之利，澇則閉閘拒江水之害，旱澇不及，為農美利。又浙西地卑，常苦水沴。雖有溝河，可以通海，惟時開導，則潮泥不得而堙之。雖有堤塘，可以御患，惟時修固，則無摧壞。臣知蘇州日，點檢簿書，一州之田，系出稅者三萬四千頃。中稔之利，每畝得米二石至三石。計出米七百餘萬石。東南每歲上供之數六百萬石，乃一州所出。臣詢訪高年，則雲曩時兩浙未歸朝廷，蘇州有營田軍四都，共七八千人，專為田事，導河築堤，以減水患。於時民間錢五十文糴白米一石。自皇朝一統，江南不稔則取之浙右，浙右不稔則取之淮南，故慢於農政，不復修舉。江南圩田、浙西河塘，大半隳廢，失東南之大利。今江浙之米，石不下六七百文足。至一貫文省，比於當時，其貴十倍，而民不得不困，國不得不虛矣。

又京東西路有卑濕積潦之地，早年國家特令開決之後，水患大減。今罷役數年，漸已堙塞，復將為患。臣請每歲之秋，降勅下諸路轉運司，令轄下州軍吏民各言農桑之間可興之利、可去之害。或合開河渠，或築堤堰陂塘之類，並委本州軍選官計定工料，每歲於二月間興役，半月而罷，仍具功績聞奏。如此不絕。數年之間，農利大興。下少飢歲，上無貴糴，則東南歲糴輦運之費大可減省。其勸課之法，宜選官討論古制，取其簡約易從之術，頒賜諸路轉運使，及面賜一本，付新授知州、知縣、縣令等。此養民之政、富國之本也。

七曰修武備。臣聞古者天子六軍，以寧邦國。唐初京師置十六將軍官屬，亦六軍之義也。諸道則開折衝、果毅府五百七十四，以儲兵伍。每歲三時耕稼，一時習武。自貞觀至於開元，百三十年，戎臣兵伍，無一逆亂。至開元末，聽匪人之言，遂罷府兵。唐衰，兵伍皆市井之徒，無禮義之教，無忠信之心，驕蹇凶逆，至於喪亡。我祖宗以來，罷諸侯權，聚兵京師，衣糧賞賜豐足，經八十年矣。雖已困生靈、虛府庫，而難於改作者，所以重京師也。今西北強梗，邊備未足，京師衛兵多遠戍，或有倉卒，輦轂無備，此大可憂也。遠戍者防邊陲之患，或緩急抽還，則外御不嚴，戎狄進奔，便可直趨關輔。新招者聚市井之輩，而輕囂易動，或財力一屈，請給不充，則必散為羣盜。今生民已困，無可誅求，或連年凶飢，將何以濟！贍軍之策，可不預圖？若因循過時，臣恐急難之際，宗社可憂。

臣請密委兩地，以京畿見在軍馬，同議有無闕數。如六軍末整，須議置兵，則請約唐之法，先於畿內並近輔州府召募強壯之人，充京畿衛士。得五萬人以助正兵，足為強盛。使三時務農，大省給贍之費；一時教戰，自可防虞外患。其召募之法，並將校次第，並先密切定奪聞奏。此實強兵節財之要也。候京畿近輔召募衛兵，已成次第，然後諸道放此⑨，漸可施行。惟聖慈留意。

八曰減徭役。臣聞漢光武建武六年六月詔曰：“夫張官置吏，所以為人也。今戶口耗少，而縣官吏職，所置尚繁。令司隸州牧各實所部。”二府於是條奏並省四百餘縣，天下至治。臣又觀西京圖經，唐會昌中，河南府有戶一十九萬四千七百餘戶，置二十縣。今河南府主客戶七萬五千九百餘戶，仍置一十九縣。主戶五萬七百，客戶二萬五千二百⑩。鞏縣七百戶，偃師一千一百戶，逐縣三等而堪役者，不過百家，而所供役人不下二百數。新舊循環，非鰥寡孤獨，不能無役。西洛之民，最為窮困。臣請依後漢故事，遣使先往西京並省諸邑為十縣。其所廢之邑，並改為鎮，令本路舉文資一員，董榷酤、關征之利兼人煙公事。所廢公人，除歸農外，有願居公門者，送所存之邑。其所在邑中役人，卻可減省歸農，則兩不失所。候西京並省稍成倫序，則行於大名府，然後遣使諸道，依此施行。仍先指揮諸道防團州已下，有使、州兩院者，皆為一院，公人願去者，各放歸農。職官廳可給本城兵士七人至十人，替人力歸農。其鄉村耆保地里近者，亦令併合。能並一耆保管⑪，亦減役十餘戶。但少徭役，人自耕作，可期富庶。

九曰覃恩信。臣竊覩國家三年一郊，天子齋戒袞冕，謁見宗廟，乃祀上帝。大禮既成，還御端門，肆赦天下，曰：赦書日行五百里，敢以赦前事言者，以其罪罪之，欲其王澤及物之速也如此。今大赦每降，天下歡呼。一兩月間，錢穀司存督責如舊，桎梏老幼，籍沒家產。至於寬賦斂。減搖役，存恤孤貧，振舉滯淹之事，未嘗施行，使天子及民之意，盡成空言，有負聖心，損傷和氣。臣請特降詔書，今後赦書內宣布恩澤，有所施行，而三司、轉運司、州縣不切遵稟者，井從違制，徒二年斷，情重者，當行刺配。應天禧年以前天下欠負，不問有無侵欺盜用，並與除放，違者仰御史台、提點刑獄司常切覺察糾劾，無令壅遏。臣又聞《易》曰：“先王以省方觀民設教。”故有巡狩之禮，察諸侯善惡，觀風俗厚薄，此聖人順動之意。今巡狩之禮不可復行，民隱無窮，天聽甚遠。臣請降詔中書，今後每遇南郊赦后，精選臣僚往諸路安撫，察官吏能否，求百姓疾苦，使赦書中及民之事，一一施行，天下百姓莫不幸甚。

十曰重命令。臣聞《書》曰：“慎乃出令，令出惟行。”准律文，諸被制書有所施行而違者，徒二年；失錯者，杖一百。又監臨主司受財而枉法者，十五疋，絞。蓋先王重其法令，使無敢動搖，將以行天下之政也。今覩國家每降宣勅條貫，煩而無信，輕而弗稟，上失其威。下受其弊。蓋由朝廷采百官起請，率爾頒行，既昧經常，即時更改，此煩而無信之驗矣。又海行條貫，雖是故違．皆從失坐，全乖律意，致壞大法，此輕而弗稟之甚矣。臣請特降詔書，今後百官起請條貫，令中書、樞密院看詳會議，必可經久，方得施行。如事干刑名者，更於審刑、大理寺勾明會法律官員參詳起請之詞，刪去繁冗，裁為制敕，然後頒行天下，必期遵守。其沖改條貫，並令繳納，免致錯亂，誤有施行。仍望別降敕命，今後逐處當職官吏親被制書，及到職后所受條貫，敢故違者，不以海行，並從違制，徒二年。未到職已前所降條貫，失於檢用，情非故違者，並從本條失錯科斷，杖一百。餘人犯海行條貫，不指定違制刑名者，並從失坐。若條貫差失，於事有害，逐處長吏，別見機會，須至便宜而行者，並須具緣由聞奏，委中書、樞密院詳察，如合理道，即與放罪。仍便相度，別從更改。

又見《續資治通鑒長編》卷一四三、《皇朝文鑒》卷四三、《國朝諸臣奏義》卷一四七、《歷代名臣奏議》卷二九；二四九、《宋史》卷三一四、《范仲淹傳》《經濟類編》卷九、《右編》卷三。

①：原脫，據《續資治通鑒長編》卷一四三補。

②於：右引作“中”。

③身：右引作“職”。

④式：叢刊本作“試”。

⑤內：右引作“在”。

⑥貸；原作“舉”據《續資治通鑒長編》卷一四三改。

⑦唐：原作“且”叢刊本作“窘”，據《續資治通鑒長編》卷一四三改。

⑧六百：叢刊本作“二百”。

⑨放：右引作“效”。

⑩“主戶”至：“二百”句右引作小字。

⑪耆保：原作“保耆”。據《續資治通鑒長編》卷一四三乙。

（選自李勇光、王蓉貴校點的《范仲淹全集》）

（一）明黜陟，即嚴明官吏升降制度。那時，升降官員不問勞逸如何，不看政績好壞，只以資歷為準。故官員不求有功，但求無過，因循苟且，無所作為。范仲淹提出考核政績，破格提拔有大功勞和明顯政績的，撤換有罪和不稱職的官員。

（二）抑僥倖，即限制僥倖作官和陞官的途徑。當時，大官每年都要自薦其子弟充京官，一個學士以上的官員，經過二十年，一家兄弟子孫出任京官的就有二十人。這樣一個接一個地進入朝廷，不僅增加了國家開支，而且這些紈絝子弟又不幹正事，只知相互包庇，結黨營私。為了國家政治的清明和減少財政開支考慮，應該限制大官的恩蔭特權，防止他們的子弟充任館閣要職。

（三）精貢舉，即嚴密貢舉制度。為了培養有真才實學的人，首先應該改革科舉考試內容，把原來進士科只注重詩賦改為重策論，把明經科只要求死背儒家經書的詞句改為要求闡述經書的意義和道理。這樣，學生有真才實學，進士之法，便可以依其名而求其實了。

（四）擇長官。針對當時分佈在州縣兩級官不稱職者十居八九的狀況，范仲淹建議朝廷派出得力的人往各路（北宋州以上的一級監察和財政區劃）檢查地方政績，獎勵能員，罷免不才；選派地方官要通過認真地推薦和審查，以防止冗濫。

（五）均公田。公田，即職田，是北宋地方官的定額收入之一，但分配往往高低不均。范仲淹認為，供給不均，怎能要求官員盡職辦事呢？他建議朝廷均衡一下他們的職田收入；沒有發給職田的，按等級發給他們，使他們有足夠的收入養活自己。然後，便可以督責他們廉節為政；對那些違法的人，也可予以懲辦或撤職了。

（六）厚農桑，即重視農桑等生產事業。范仲淹建議朝廷降下詔令，要求各級政府和人民，講窮農田利害，興修水利，大興農利，並制定一套獎勵人民、考核官員的制度長期實行。

（七）修武備，即整治軍備。范仲淹建議在京城附近地區召募強壯男丁，充作京畿衛士，用來輔助正規軍。這些衛士，每年大約用三個季度的時光務農，一個季度的時光教練戰鬥，寓兵於農，實施這一制度，可以節省給養之費。京師的這種制度如果成功了，再由各地仿照執行。

（八）推恩信，即廣泛落實朝廷的惠政和信義。主管部門若有人拖延或違反赦文的施行，要依法從重處置。另外，還要向各路派遣使臣，巡察那些應當施行的各種惠政是否施行。這樣，便處處都沒有阻隔皇恩的現象了。

（九）重命令，即要嚴肅對待和慎重發布朝廷號令。范仲淹認為，法度是要示信於民，如今卻頒行不久便隨即更改，為此朝廷必須討論哪些可以長久推行的條令，刪去繁雜冗贅的條款，裁定為皇帝制命和國家法令，頒布下去。這樣，朝廷的命令便不至於經常變更了。

（十）減徭役。范仲淹認為如今戶口已然減少，而民間對官府的供給，卻更加繁重。應將戶口少的縣裁減為鎮，將各州軍的使院和州院塥署，並為一院；職官廳差人乾的雜役，可派級一些州城兵士去承擔，將那些本不該承擔公役的人，全部放回農村。這樣，民間便不再為繁重的困擾而憂愁了。

在“慶曆新政”推行過程中，范仲淹的《答手詔條陳十事》無疑是指導改革的“綱領性文件”。因為它確實指導了“慶曆新政”，所以將這一“文件”與“慶曆新政”的成敗密切聯繫在一起，是適宜的。

范仲淹在王權制封建社會三千多年的歷史中，堪稱廉潔官員的典範。而關於“慶曆新政”的主要內容及失利原因，可以參考的最權威的歷史記錄，莫過於富弼和歐陽修的手筆。因為他們都是“慶曆新政”的參與者。

富弼在《范文正公仲淹墓誌銘》中是這樣寫的：

明年春，召公為樞密副使，凡五讓不從，乃拜之。輿議謂公有經綸之才，不宜局於兵府，是秋改參知政事。上倚公右於諸臣，公亦務盡所蘊以圖報。然天下久安則政必有弊者，三王所不能免。公將劘以歲月而人不知為，悠久之道也。上方銳於求治，間數命公條當世急務來。公始未奉詔，每辭以事大不可忽致。於是露薰降手詔者再，遣內臣就政事堂督取，開龍圖閣給紙札，令立疏者各一，日面詰者不可數。退曰：“吾君求治如此之切，其暇歲月待耶?”即以十策上之，蓋取士、課吏、減任子、更衛兵、擇守宰、謹敕令、厚農桑之類者。又先時別上法度之說甚多，皆所以抑邪佞、振紀綱、扶道經世，一一可行。上覽奏褒納，益信公忠耿，不為身謀恤也，遽下二府促行。論者漸齟齬不合，作謗害事。公知之如不聞，持之益堅。

明年秋，邊奏疑若有警者，公慮帥臣恃和而懈，因懇表按邊，即命為河東、陝西宣撫使。

歐陽修在《資政殿學士戶部侍郎文正范公神道碑銘並序》中是這樣寫的：

慶曆三年春，召為樞密副使，五讓不許，乃就道。既至數月，以為參知政事，每進見必以太平責之。公嘆曰：“上之用我者至矣，然事有先後，而革弊於久安，非朝夕可也。”既而，上再賜手詔，趣使條天下事，又開天章閣，召見賜坐，授以紙筆，使疏於前。公惶恐避席，始退而條列時所宜先者十數事上之。其詔天下興學、取士先德行不專文辭、革磨勘例遷以別能否、減任子之數而除濫官、用農桑、考課、守宰等事。方施行，而磨勘、任子之法，僥倖之人皆不便，因相與騰口；而嫉公者亦幸外有言，喜為之佐佑。

會邊奏有警，公即請行，乃以公為河東、陝西宣撫使。至則上書願復守邊，即拜資政殿學士、知邠州，兼陝西四路安撫使。其知政事，才一歲而罷。有司悉奏罷公前所施行而復其故。言者遂以危事中之，賴上察其忠，不聽。

從上述一致的記載中可以看到，范仲淹的被快速提拔以及被迫上的新政“十策”，是在仁宗皇帝多次催促下倉促出台，又在仁宗皇帝的十分嘉許下“遽下二府促行”的。就範仲淹的本意看，他並不認為適宜採取急躁的辦法來推行快速的跨越式改革。因為在他看來，“天下久安則政必有弊者，三王所不能免。”而要真正取得改革的成功，范仲淹認為“事大不可以忽致”，應該採取“劘以歲月而人不之為，悠久之道也”。也就是說，要反覆考量方方面面的因素，以較長的時間段，採取循序漸進之法，在大多數人根本利益不受明顯傷害、社會不受明顯震蕩這樣一種令人不知不覺的方式，潛移默化地進行積極改良的改革“新政”。他認為只有這種方式的“新政”，走的才是“悠久之道也”。

然而，遺憾的是，宋仁宗雖然十分賞識范仲淹的改革藍圖，但也許由於個人意氣太重，也許是改革的心情過於急切，“上方銳於求治”，所以把一個本來很好的宏觀改革規劃，用一種十分不宜的簡單操作程序和實施方式給搞砸了。身為皇帝，也許仁宗已痛切地認識到種種社會弊端在嚴重威脅著帝國的生存。於是他似乎是顯得坐不住了，“露薰降手詔者再，遣內臣就政事堂督取”。在得到了范仲淹迫於無奈提出的“十策”的改革規劃后，即“遽下二府督行”。也就是說，這個宏大的規劃只是在范仲淹一人手中出爐，然後很快經過皇帝一人批准，並未經其他必要的相關方面如中書門下諸中央機構的討論、醞釀以達成朝廷乃至地方上、中層官吏集團思想認識的統一，亦未採取必要的組織、幹部、宣傳等系統性準備，就倉促付諸實施了。假如用當代政治科學理論如控制論、系統論以及多米諾骨牌效應等綜合學理眼光來衡量，似乎這種改革的失敗是必然的。

范仲淹在《答手詔條陳十事》中提出的“十事”也就是改革的十大方略（簡稱“十策”），為什麼會得到仁宗如此極端性的贊同以及如此急促的方式推行？其實原因很簡單，因為這“十策”果真能夠落實，那就完全符合了北宋王朝的根本利益。“十策”雖然包括了國政的許多方面，但核心內容其實是兩個舊而又新、新而又舊的老大難問題，這就是澄清“吏治”的問題，是通過“精兵簡政”和達到減輕宋王朝經濟重負、提高行政效率的問題；換句話說，是一個通過廉政而達到精兵簡政，從而卸下皇朝身上背負的沉重經濟政治包袱，從而達到富國強兵的問題。

“十策”的核心內容是廉政。《周禮》明確指出，所謂“廉”，並不僅是指行政官吏個人的不貪不佔、潔靜精微的問題，它還包含有更廣泛的內容。如《周禮·天官冢宰》：“小宰（註：相當於北宋的參知政事）之職：……以聽官府之六計，弊群吏之治：一曰廉善，二曰廉能，三曰廉敬，四曰廉正，五曰廉法，六曰廉辨。”也就是說，考察全國官吏主要有六個方面的內容：品行善與不善、行政能力強與不強、對上下左右和各種行政事務敬與不敬、工作作風正派不正派、是否遵守法律政令、依法辦事有沒有失誤及辨別是非是清楚還是糊塗。而上述六大方面的考察均在中心詞前先加一個“廉”字，即在於強調六項內容均以是否廉潔為必要基礎。而所謂“廉”者，“清也”，“自檢也”，“不貪也”，“潔不濫濁也”（孔穎達語），是“有分辨，不苟取也”（朱熹語）。當然，“廉”還包括有“儉”、“省”、“察”的意思。所以說，綜合後代學者對《周禮》中“小宰”即“參執政事”政治職責之一的六條考核官吏的解讀看，范仲淹為仁宗皇帝所上的“十策”，原本並不是什麼創新，這些內容在《周禮》中對副宰相的職責中早已規定的十分清楚的。范仲淹此時提出的“十策”，原本是忠於職守，於經典有據、於現實有指，是對“正本清源首在吏治”觀念的重申而已。所以，范仲淹向仁宗皇帝所提的“十策”，說他忠於職守、抓住了皇上要推行“新政”的根本環節沒錯；若要說他是在急躁的皇帝面前搪塞他，亦未嘗不可；但唯獨不能說他找出了在當時的歷史條件下切實可行的創新型的改革路子。

先說忠於職守這一方面。在《答手詔條陳十事》中，范仲淹對當時社會的嚴重問題的分析確實一針見血，切中時弊：“我祖宗朝文武百官，皆無磨勘之例，惟政能可旌者擢以不次，無所稱者至老不遷。故人人自勵，以求績效。今文資三年一遷，武職五年一遷，謂之磨勘。不限內外，不問勞逸，賢不肖並進。”結果是“弊而不去則小人得志，壞而不葺則王者失賢。不肖混淆，請託僥倖，遷移不已，中外苟且，百事廢墮，生民久苦，群盜漸起。勞陛下旰昃之憂者，豈非官失其正而致其危耶?”自真宗皇帝始，“恩義漸廣，大兩省至知雜御史以上，每遇南郊並聖節，各奏一子充京官，省卿、監奏一子充試銜；其正郎、帶職員外郎並諸路提點刑獄以上差遣者，每遇南郊，奏一子充齋郎。……既奏得子充京官，明異於庶僚，大示區別。復更每歲奏薦，積成冗官，假有任學士以上官經二十年者，則一家兄弟子孫出京官二十人，仍接次升朝，此濫進之極也。今百姓貧困，冗官至多，授任既輕，政事不舉，俸祿既廣，刻剝不暇。審官院常患充塞，無缺可補”。今“國家乃專以辭賦取士，以墨義取諸科，士皆舍大方而取小道，雖濟濟盈庭，求有才有識者十無一二，況天下危睏乏人如此，將何以救？在乎教以經濟之業，取以經濟之才，庶可救其不逮。”“今之刺史、縣令，即古之諸侯。一方舒慘，百姓休戚，實系其人。……今乃不問賢愚，不較能否，累以資考，升為方面。懦弱者不能檢吏，得以蠹民；強幹者惟是近名，率多害物。邦國之本，由此凋殘。朝廷雖至憂勤，天下何以蘇息?”“養賢之方，必先厚祿。厚祿然後可以責廉隅，安職業也。……當物價至賤之時，俸祿不輟，士大夫之家，無不自足”，“在天下物貴之後，而俸祿不加，士人家鮮有不窮窘，男不得婚，女不得嫁，喪不得葬者，比比有之。復於守選、待缺之日，衣食不足，貸債以苟朝夕。到官之後，必來見逼，至有冒法受贓賒舉度日，或不恥販賣，與民爭利。既為負罪之人，不守名節。吏有奸贓而不敢發，民有豪猾而不敢制。奸吏豪民得以侵暴。於是貧弱百姓理不得直、冤不得訴……刑罰不正……無可奈何，由乎制祿之方有所未至”。“養民之政，必先務農。……今國家不務農桑，粟帛常貴。江浙諸路歲氽米六百萬石，其所氽之價與輦運之費，每歲共用錢三百餘萬貫文。又貧弱之民，困於賦斂，歲伐桑棗，鬻而為薪。勸課之方，有名無實。故粟帛常貴，府庫日虛，此而不謀，將何以濟?”“我祖宗以來，罷諸侯權，聚兵京師，衣糧賞賜豐足，經八十年矣。雖已困生靈，虛靡庫存而難於改作者，所以重京師也。今西北強梗，邊備未足，京師衛兵多遠戍，或有倉卒，輦轂無備，此大可憂也。遠戍者防邊陲之患，或緩急抽還，則外御不嚴，戎狄進奔，便可直趨關輔。新招者聚市井之輩，而輕囂易動，或財力一屈，請給不充，則必散為群盜。今生民已困，無可誅求，或連年凶飢，將何以濟？贍軍之策，可不預圖？若因循過時，臣恐急難之際，宗社可憂。”“今河南府主客戶七萬五千九百餘戶，仍置一十九縣。主戶五萬七百，客戶二萬五千二百。鞏縣七百戶，偃師一千一百戶；其餘諸縣三等而堪役者，不過百家，而所供役人不下二百數。新舊循環，非鰥寡孤獨，不能無役。西洛之民，最為窮困。”“今大赦每降，天下歡呼。一兩月間，錢穀司存督責如舊，桎梏老幼，籍沒家產。至於寬賦斂，減徭役，存恤孤貧，振舉滯淹之事，未嘗施行，使天子愛民之意盡成空言，有負聖心，損傷和氣。”

“蓋先王重其法令，使無敢動搖，將以行天下之政也。今睹國家每降宣敕條貫，煩而無信，輕而弗稟，上失其威，下受其弊。蓋由朝廷采百官起請，率爾頒行，既昧經常，即時更改，此煩而無信之驗矣；又海行條貫，雖是故違，皆從失坐，全乖律意，致壞大法，此輕而弗稟之甚矣。”

范仲淹對當時北宋國政這十個方面的嚴重弊端，分析得不可謂不確當，亦不可謂不深入。幾百年後讀者再來考量，不能不說他的這種分析是仁宗朝聖賢大臣為皇帝發出的盛世危言。仁宗皇帝覽后深受震動，並再次要他提出改革方案時，他又上了《再進前所陳十事》的奏議：

臣前兩次所上共十事，曾奉聖旨更進一本，今寫錄進納。一曰明黜陟。為重定文武百官磨勘，將以約濫進，責實效，使天下政事無不舉也。二曰抑僥倖。為重定文武百官奏蔭及不得陳乞館閣職事，將以革濫賞、省冗官也。三曰精貢舉。為天下舉人先取履行，次取藝業，將以正教化之本、育卿士之材也。四曰擇官長。為舉轉運使、提點刑獄并州縣長吏，將以正綱紀、去疾苦、救生民也。五曰均公田。為天下官吏不廉則曲法，曲法則害民，請更賜均給公田，即使豐足，然後可以責士大夫之廉節，庶天下政平、百姓受賜也。六曰厚農桑。為責諸道溝河並修江南野田及諸路陂塘，仍行勸課之法，將以救水旱、豐稼穡、強國力也。七曰修武備。為四方無事，京師少備，因循過日，天下可憂，請密定規制，相時而行，以衛宗社，以寧邦國也。八曰減徭役。為天下徭役至繁，請依漢光武故事，併合縣邑，以省徭役，庶寬民力也。九曰覃恩信。為赦書內宣布恩澤未嘗施行，並請放先朝欠負，以感天下之心也。十曰重命令。為制書忽而行違者，請重其法，以行天子之命也。臣之所陳，蓋欲周悉，故言辭之間有涉細碎，而於國體甚大。乞聖慈再加詳覽，一一行之，則天下之幸，非臣之幸也。

反覆研討范仲淹留下的這些奏議，可知他提出的十項改革，都是針對時弊的切實建議。此等建議，實可代表當時一般有抱負熱心於救弊的賢良政治家的普遍見解。據歷史記載，在范仲淹之前，已有人提出了改革建議。如宋太宗朝的王濟、宋真宗朝的王禹偁就早已上過類似改革建議；與范仲淹同道的韓琦在進士及第以後，請求“停內降”，“抑撓幸”，請求“明得失，正紀綱，親忠直，遠邪佞”；在鎮守西北的時候，又條陳請行七事：“一曰清政本，二曰念邊計，三曰擢才賢，四曰備河北，五曰固河東，六曰收民心，七曰營洛邑”；又如在范仲淹前後富弼亦上書，言當世之務十餘條，亦以進賢退不肖，止僥倖，去宿弊，漸易監司之不才者為言。都與范仲淹所舉十事，大同而小異，這大概是當時上層有識之士討論時政的一致見解。這些一致的見解，終於被宋仁宗所接受，而在慶曆三年付諸實施；除第七項兵制有些認為不便而沒有實行外，余皆著令以詔書頒下。這便是所謂的“慶曆新政”。然而，這次“新政”執行了不到一年，就無疾而終。

《答手詔條陳十事》在“慶曆新政”很快失敗的原因主要有四點：（1）改革的觀念只是仁宗皇帝一時的熱血衝動，改革的必要性並沒有在包括仁宗本人在內的整個趙宋王室權勢家族中形成共識。（2）改革的觀念雖然在上層士大夫精英群體中有了思想火花，但在整個士大夫上層和中下層並沒有在改革的目標以及所應遵循的原則、方法和步驟等方面達成思想和認識上的共鳴。（3）這次改革缺乏必要的組織力量準備。（4）缺乏對諸項改革事業從發動到完成的時間預期、先後順序及具有可操作性的保證措施的規劃與設計。

從“慶曆新政”的失敗中，可以總結出以下有益的經驗教訓，以供改革家作為歷史的鏡鑒。

第一，大至一個國家，小至一個大中型社會團體，既然是一項牽涉面很廣的改革，就不能單靠極少數“精英”人物策劃於密室而推行不成熟的計劃。即使是在“國者，陛下之家也”的封建王權專制時代，皇帝和宰相尚且不能獨斷專行，更何況在民主和科學已經深入人心的社會呢？因此，改革家要想取得大的成功，必先要去掉個人功名利祿之心，要明確大改革的目標不是為少數人謀利益，而是為多數人謀利益。為此，必先造成一個信仰和價值觀一致的、由政治家、改革家、思想家和改革主體的代表組成的領袖集團，必先形成相對理性、科學的可控制、可操作、可持續發展的改革方案；對每個階段的突破口及社會反應，均應有預期研究和集體參與，並做必要的局部實驗。不能搞個人英雄主義的獨斷決策；那種憑主要領導者個人一時“拍腦袋”形成“改革方案”的方式可以休矣。群眾參與的幅度越廣，改革的群體力量就越大。

第二，越是牽涉面廣的重大改革越需要深入認識、明確把握和嚴格遵循事物發展變化的客觀規律。思想上切不可期望一蹴而就，行動上切不可操之過急。領袖人物的主觀意志必須與客觀規律相協調；主觀意志違背客觀規律，往往成為失敗的催化劑。“多少事，從來急。天地轉，光陰迫。一萬年太久，只爭朝夕”——這是毛澤東同志的名句；“欲速則不達”，“過猶不及”——這是孔夫子的教誨；“治大國如烹小鮮”——這是老子對治國規則的歸納。毛澤東同志表達的是革命家的偉大理想，無可厚非；孔夫子講的是行動的辯證法，更是顛撲不破；老子道出了治理大國不可隨意折騰這一鐵的規則。有偉大的理想才有偉大的行動，而偉大行動的成功則靠科學和嚴謹的操作程序。因此，看似相對立的觀念，如果能理性地、和諧地配套在一起，就能造就偉大的成果。這是千古不移的治國經驗。

第三，任何時代任何重大改革，都不能將“既得利益集團”與“未得利益集團”簡單對立起來。必須遵循在不嚴重損害既得利益集團的合法利益的前提下，來為新興階級和階層開闢新的、有效的謀利渠道。任何重大改革，都不能把著眼點放在通過剝奪一個階級的合法利益來送給另一個階級，因為這樣必然會造成更多、更大的社會矛盾乃至社會鬥爭，最終導致改革過程失控，改革目標也必然落空。在這一方面，日本的“明治維新”、美國的“羅斯福新政”均為後人樹立了典範。有這樣一種論調，說“改革就是利益的再分配”。這種觀點是極端片面和錯誤的。范仲淹新政“十策”中至少有七八項本質上屬於“權利再分配”而不是“開拓新權利”。這是其失敗的根源之一。改革家應該明白，在任何大改革的過程中，固然不可避免會有利益的再分配現象；但真正合格的改革家和領袖集團，是不能把著力點主要放在將現有蛋糕和雞蛋從一個籃子轉移到另一個籃子里去的；必須把著力點放在生產更多的蛋糕和雞蛋來充實更多的空籃子。只有這樣來改革，才會最大限度地動員社會力量支持改革，最大限度地減少社會阻力，避免不必要的社會鬥爭和內部消耗，使改革富有強大的生命力並取得預期成功。

第四，對一個較長過程的改革大業來講，領袖集團一旦形成，必須不斷地培養和造就骨幹幹部隊伍，使之源源不斷充實於改革大業的組織機構和幹部隊伍中去。用有新思想、新信念、新價值觀的新幹部隊伍去發動更廣大的群眾來積極參與改革事業，從而使改革逐漸變成各級政府機構、各級公職人員乃至相關群體絕大多數人的自覺思想和自覺行動。如此而行，改革必將無往而不勝。