鹽政

所謂鹽政，即鹽業行政。他是整個國家行政的組成部分。行政是國家行政機關依據憲法、法律、行政法規和規章的規定對國家事務進行組織和管理活動。具體到鹽政，就是指鹽業行政主管部門依據憲法、法律、法規、規章，對鹽業工作進行組織和管理的活動。

鹽政執法是鹽業行政執法的簡稱，是指各級鹽業行政主管機構和執法人員，依據法定的職責，對有關法律、法規、規章的貫徹執行情況的監督檢查，制止和糾正鹽業違法行為，以及依法對鹽業違法行為作出行政處罰的具體行政行為。

遠古時代，政事簡易，國用不繁。鹽與百物同等，官不統制，任民自由產制運銷。夏、商、周三代，始在產地設虞衡之官，掌其政令，加以管理，許民以時採制。周代並設太宰，掌諸侯邦國之貢賦。諸侯歲有常貢，各以其地土特之產貢於王室，而鹽為貢物之一。史籍雖記周有“鹽人”之設，“掌鹽筴之政令，以供百官之鹽”；考其職掌，大概不過分管諸侯貢鹽之事，故此時尚無專門鹽政。

春秋時期，管仲在齊國為相，適應諸侯爭霸需要，致力於富國強兵。於是興鹽鐵之利，推行“官山海”政策，規定鹽資源屬國家所有，國家對食鹽的生產買賣加以管理，開中國鹽政之始。其法以民製為主，官製為輔；民制之鹽須交官府盡數收購，由官運銷，寓租稅於官府專賣鹽價之中，因其產鹽於官制之外復有民制，鹽史學者稱為“部分專賣制”。齊國由是富強，稱霸諸侯。所作《管子·海王篇》，為百代論述鹽政之祖。

秦國自商鞅變法，獎勵耕戰，發展生產，民得專川澤之利，管山林之饒，自由開採售賣食鹽，官府從而徵稅。沿至始皇，一統天下，鹽制未改。惟徵稅過重，鹽價昂貴。史載，秦時鹽利二十倍於古，鹽商富累巨萬，人食貴鹽，小民貧困。

西漢初年，因循秦制未改，允許私人經營鹽業，國家徵稅，稅入歸主管皇室財政的少府；但諸侯王國以經營鹽業自富，收入不歸中央。元狩四年(前119)採用御史大夫張湯建議，籠羅天下鹽鐵之利歸官，在各地設置國家的鹽鐵機構，任命從前以經營鹽鐵致富的人為吏；將原由豪富佔有的產鹽灘灶收歸國家，由官府直接組織鹽業的生產、轉輸與銷售，並不藉手商販。官自煮鹽，官自賣鹽，產、運、銷三項完全官營，鹽史學者稱為“全部專賣制”。

東漢初，光武帝為鞏固重新建立的漢家政權，實行減輕賦稅政策，廢除西漢以來推行的食鹽專賣法，罷私煮之禁，任民製鹽，自由販運，而於產鹽較多的郡縣設置鹽官，徵收鹽稅。因其產制運銷皆任民營，官征其稅，鹽史學者稱之為“就場徵稅制”。

東漢末年，天下大亂，群雄逐鹿。魏、蜀、吳三國鼎立，爭奪天下。為適應戰爭需要，三國官府對鹽業管理均仿效漢武帝舊法，實行全部專賣制，設司鹽校尉等官主管鹽政，籠取鹽利，供給軍需國用。西晉統一中國后，承曹魏舊制，實行全部專賣制，設司鹽各官管理鹽務，禁民私煮鹽。晉元帝遷都江南，中國由此分為南北兩半。南朝自東晉開始對鹽業實行徵稅制，歷宋、齊、梁、陳四朝，相沿未改；北朝自北魏至北周，歷朝鹽政制度興廢不常，時行徵稅，時行專賣，而以徵稅製為主。

公元581年隋文帝即位，致力統一中國。不久南北朝局面結束，海內重歸一統。文帝為安定黎民，躬行節儉，輕徭薄賦，與民休息。開皇三年(583)除禁榷，通鹽池、鹽井之利與百姓共之，既不行官賣，又免征鹽稅，實行無稅制。大業元年(605)煬帝即位，漸趨奢華，內興工役，外事征伐，用度大增，遂乃橫賦暴斂，然尚未及於鹽利。自隋開皇三年起直至唐開元初年止，前後130餘年間相沿未改，是為中國鹽業無專稅時期。

唐開元年間，財用不足，玄宗採納左拾遺劉彤建議，派御史中丞與諸道按察使檢校海內鹽鐵之課，逐步恢復徵收鹽稅。寶應元年(762)，劉晏接替第五琦任鹽鐵使，再變鹽法，將第五琦鹽法中的官運官銷改為商運商銷。又創設鹽商特殊戶籍，隸鹽鐵使，允許子父相承，世代為業。鹽仍由民制，仍由官收；官收之後，將鹽稅加入賣價(寓稅於價)後轉售商人；商人於繳價領鹽之後，得以自由運銷，所過州縣不再徵稅(遠鄉僻壤商人罕到之地，官設“常平鹽”以濟其缺)。即民制、官收、官賣、商運、商銷五大綱領，鹽史學者稱為“就場專賣制”。

五代十國時期50餘年中，中央政權更迭頻繁，鹽法漸趨苛密。後梁10餘年間，尚循唐代就場商遺制。後唐以下，改行官商並賣之制。鹽仍由民制，仍由官收，但於運銷環節劃分官賣區與通商區：官賣區行官運官銷，通商區行商運商銷，區限嚴格，侵銷論罪。因慮官銷或有不暢，乃籍列戶口，按戶抑配，計口授鹽，按年征錢：在城鎮則征“屋稅鹽錢”，在鄉村則征“蠶鹽錢”，又有“食鹽錢”等名目。所配食鹽只准供食，不得轉售。嚴禁私煮私販，違者一斤一兩皆處極刑，是為中國鹽政史上最嚴酷時期。

北宋徠時，全國重歸一統。宋初因循五代舊法，行官商並賣制，規定或官賣、或通商得各隨州郡所宜。於是劃分官賣區與通商區，大抵以沿海州郡為官賣區，內地州郡為通商區。在官賣區，鹽斤聽由州縣給賣，每年以所收課利申報計省，而轉運使操其贏，以佐一路之費。其鹽業生產，則沿用唐代舊制，設立亭戶戶籍，專事煮鹽，規定產額，償以本錢，即以所煮之鹽折納春秋二稅；於產鹽之地設置場、監等鹽政機構，從事督產收鹽。雍熙年間，北方用兵抗遼，邊儲頗乏，乃縮小官賣區，擴大通商區，推行“折中法”。其法為：令商人輸納糧草至邊塞，計其代價，發給“交引”；商人持赴京師，由政府移交鹽場，給其領鹽運銷。慶曆年間，范祥創行“鹽鈔法”。其法為：令商人交付現錢，買取鹽鈔，鈔中載明鹽量及價格；商人持鈔至產地交驗后，憑鈔領鹽運銷。政和年間，蔡京創行“引法”。其法為：官府印引，編立號簿；每引一號，前後兩券，前為存根，後為憑證；裝鹽以袋，每袋即為一引，限定斤重；商人繳納包括稅款在內的鹽價領引，然後憑引至產地支鹽運銷。與范祥鈔法相比，引不僅是支鹽憑證，且為運輸與銷售憑證。故其批引、繳引立有手續，銷引定有期限。南宋沿用北宋引法不變。終宋一代，雖鹽制多變，然以行就場專賣為主，即民制、官收、官賣、商運、商銷。與唐制相比，僅增加一道商人買取證券(鈔引)的手續；與此同時，對商人支取的鹽類與銷鹽的地界也有了明確規定。引法既創，遂為宋以後各代所沿用(每引鹽的斤重，歷代不盡相同，大多在400斤上下)。

元代起於漠北，太祖時政事簡易，對食鹽實行徵稅制。太宗時入主中原，乃仿北宋折中法，募民入粟給引，易鹽以販。世祖至元十三年(1276)既取南宋，遂復宋制，專用引法，實行民制、官收、官賣、商運、商銷的就場專賣制，並加以完善。其法：以鹽務政令歸於戶部，戶部置局印引；在主要產鹽大區設置都轉運鹽使司，掌賣引辦課；產鹽區運鹽要道出口之地設批驗所，掌批驗鹽引；於產鹽地設置鹽場，場下設團，為灶戶聚合煮鹽之處。灶戶產鹽立有定額，由官發給煮鹽盤鐵，每戶一角；煮鹽時，眾灶戶運鹵入團，並將所攜盤鐵一角聚集拼合為整塊鐵盤，然後按次序輪流煎鹽。是謂團煎制。灶戶所煮之鹽，由場官收納，給付工本。商人於運司納課買引，然後赴場支鹽，運赴指定銷區售賣。起運前須呈報運司發給運單(一名“水程”)；運行中，經過沿途關津須逐一驗引截角。整個運銷過程，凡賣引、批引、驗引、繳引均有規定程序，立法較宋代更加嚴密。故引制雖肇始於宋，實完備於元。元代雖行就場專賣制，然其銷區仍有“行鹽地”與“食鹽地”之分。大抵以近場各區為“食鹽地”，行官賣，由官司派散食鹽給民戶；食鹽地以外地區為“行鹽地”，允許通商。元代後期，官鹽價貴，私鹽愈多，加之軍人違禁販運，權貴託名買引，加價轉售，致使官鹽積滯不銷；加之課額愈重，辦課愈難。於是元政府擴大官賣食鹽區域，強配民食，不分貧富，一律散引收課，農民終歲之糧，不足償一引之價，引起人民普遍不滿，危機四伏。至正年問，以淮南鹽販張士誠與浙江鹽販方國珍為首的人民起義爆發，其他農民起義軍紛紛揭竿繼起，元朝遂亡。史家有“元代之亡，亡於鹽政紊亂”之語。

明初鹽政，循元舊制，仍行引法。洪武年間，為抵禦外患，籌備邊儲，仿宋折中之制而行“開中法”。其法為：由戶部出榜召商，令其輸糧於邊塞或其它缺糧地方，政府收糧機關登記所納糧數及應支鹽數，填給倉鈔；商人持鈔投產鹽地運鹽使司換取鹽引，持引赴鹽場支鹽，運赴指定地區銷售。開中法以場鹽官收為基礎，仍屬民制、官收、官賣、商運、商銷的就場專賣制。故其產、運、銷制度大率仍元之舊，而更加完善：全國鹽政歸屬戶部；在產鹽大區設都轉運鹽使司，掌管一區鹽政；鹽場設場署，謂之鹽課司，掌督產收鹽；一區所屬鹽場甚多，乃於運司之下，增設分司，作為運司的派出機構，對分轄的鹽場實行就近管理；復於運鹽使之上，設巡鹽御史一職，由皇帝按年特遣大臣，綜理一區鹽政大事。其煮海之民，仍編灶籍，官發盤鐵，實行團煎；盤鐵之外，復有鍋杴，為團煎輪次未到時一家一戶煮鹽之具；所煮之鹽，交場官收納入倉，以備商支，場官付給工本米糧或工本鈔。商人憑引支鹽，例有定場，不得越場支鹽；所赴銷區，亦有定岸，不得越界侵銷；其餘驗引放鹽、查引截角、銷畢繳引等手續，皆與元代同。開中法施行后，商人為便於納糧報中鹽引，各就邊地召民墾荒種糧，並建築台保，自相保聚，謂之“鹽屯”，收到節省轉運、充實邊餉、開發邊疆之效。史稱“有明鹽法莫善於開中”。

萬曆四十五年(1617)，為疏銷積引，採用鹽法道袁世振建議，廢開中法，立“綱法”。其法為：將各商所領鹽引分為10綱，編成綱冊，每年以1綱行積引，9綱行新引；綱冊上所載引數允許各商“永永百年，據為窩本”，每年照冊上舊數派行新引，綱冊上無名的商人不得加入鹽業運營。從此官不收鹽，由商人與煎戶直接交易，收買、運銷之權悉歸於商人，並得世襲。“綱法”的綱領為民制、商收、商運、商銷，鹽史學者稱為“商專賣制”。

清代鹽政，承襲明末綱法，實行民制、商收、商運、商銷的商專賣制，一稱官督商銷制。清初尚沿明代舊例，遣派巡鹽御史總理一區鹽政，后改歸各省督撫兼理；其餘鹽運使司、分司、鹽課司之設置及職掌一如明舊。

道光十一年(1831)，兩江總督陶澍本著欲增課必先暢銷，欲暢銷必先敵私，欲敵私必先減費，欲敵私、暢銷、增課必先廢除專商的宗旨，在淮北廢除綱法，改行“票法”。清末因清理財政，一度變動鹽務官制，圖謀整頓鹽務，但未採取實際步驟。於是鹽政之弊一如既往，官視商為利藪，商視官為護符，官商勾結，因循苟且，抗拒改革，直至覆亡。史稱“專商積弊與清代相終始”。

清末以來的鹽政，誠如時人所說"專商積弊，迄未革除，各省鹽務，紛亂如絲，國課民生，交受其困"。（註：此即民國鹽務改革家左樹珍之言，轉引自田秋野、周維亮：《中華鹽業史》，台灣商務印書館1979年版，第322頁。）鹽務的黑暗腐敗狀況，引起中國一些有識之士的擔憂和不滿，不少人研究鹽政，謀求整理之方。在清末倡導改革鹽務運動的人士中，最具影響的首推張謇，其次是景學鈐。

民國肇興，鹽政初無革新，因循清末弊政，繼續實行以專商引岸為基本特徵的官督商銷制。其時軍閥混戰，省自為政，鹽政之混亂較清末為甚。民國2年(1913)，袁世凱為籌集經費消滅南方國民黨勢力，以“善後”為名，用鹽稅為抵押，向英、法、德、俄、日五國銀行團舉借巨款。在簽訂的《善後借款合同》中，竟將鹽務官制訂入協約，規定在中央政府財政部下分別設置鹽務署和稽核總所。鹽務署分管產制、運銷、緝私等鹽務行政，所屬機構有產區的鹽運使司、鹽場場署和銷區的榷運局；稽核總所負責收稅、放鹽，所屬機構有產區的稽核分所和銷區的稽核處。

16年(1927)6月南京國民政府成立后，因稽核制度與善後借款合同相關，損失國權甚大，輿論主張取消，乃令稽核機關停止行使職權，暫由鹽務行政機關兼理收稅。18年(1929)因行政機關收稅無起色，為增加鹽稅收入，乃改訂稽核章程，修正損失國權條文，全面恢復稽核機關職權，專掌稅收，不受債約束縛，外債改由財政部負責償還。於是稅人大增，成效顯著。21年(1932)財政部為統一事權，呈經行政院核准，以鹽務稽核總所總辦兼任鹽務署署長，以各區稽核分所經理兼任鹽運使，將原有鹽務行政機關一律裁撤，所有鹽務行政及緝私各職概由稽核機關華員兼理，洋員依舊專任稽核事務。於是鹽務機關重歸統一，人員精簡，效率提高。26年(1937)，復將鹽務署與稽核總所一併取消，於財政部內設鹽政司，專辦審核事宜；另設鹽務總局，直隸財政部，專辦執行鹽務事宜；各產區設鹽務管理局，管理本區鹽務行政及產、銷、稅、警事宜；各鹽場設鹽場公署，掌理場產及收稅放鹽事宜。此後鹽務機構洋員逐漸減少，至1943年不再聘任洋員。

自民初以來，海內以清光緒狀元、南通實業家張謇和鹽務署華顧問、浙江鹽務活動家景學鈐為主要代表的鹽務改革派，為興利除弊，致力改革中國鹽政，主張將鹽與工商百物同等管理，而以廢除專商引岸為旗幟，幾次掀起改革浪潮，但因鹽商勢力太大，未有結果。

民國20年(1931)5月30日，國民政府公布新《鹽法》。《鹽法》計有總則、場產、倉坨、場價、徵稅、鹽務機關、附則等7章39條。開宗明義第一章規定鹽務大政方針是:“鹽就場徵稅，任人民自由買賣，無論何人，不得壟斷。”在“附則”中明確規定:“自本法施行之日起，所有基於引商、包商、官運官銷及其他類似制度之一切法令一律廢止。”

《鹽法》是中國有史以來第一部對鹽的產制、運銷、徵稅、緝私等行為進行全面規範的鹽政專門法律。它的公布，在當時發生重大影響，被稱為“《約法》外第一事”，“民國史上的大事件”，標誌著中國近代鹽政制度的成熟。遺憾的是：由於國民政府同舊鹽商之間有著千絲萬縷聯繫，特別是18年(1929)國民政府為取得軍費和償還外債，接受了舊鹽商的“驗票”請求，在獲取巨額驗費后，發給舊鹽商“查驗引照憑證”，已經允諾讓他們“永遠照舊環運”；因此，新《鹽法》雖然公諸報端，卻遲遲未能施行，遂成一紙空文，使專商引岸的舊鹽政制度得以繼續苟延殘喘。

綜觀中華民國37年(1912—1948)中，中國鹽政經歷了商專賣、官專賣與自由貿易三個階段。依靠一些鹽務改革家不懈努力，終於廢除自明末以來綿延300餘年之久的專商引岸弊政，相繼制訂公布一系列鹽政法規，使鹽務的管理逐步走上有法可依軌道。但是，由於國民黨反動派軍閥統治的腐敗，國內戰亂頻仍，政局動蕩，使依法治鹽成為不可能，鹽政實際上呈現一種紛歧而不統一、變動而不穩定的狀態。其突出弊端：一為軍閥干預鹽務，省自為政，截留鹽稅；二為稅率繁雜紛亂，稅額既高，遞增又速，加之關卡林立，重複徵稅，導致鹽價增昂，民食不便。遠鄉僻壤中下之家因無力購鹽而相率淡食，或代以酸辣。

1949年中華人民共和國成立，鹽業的管理開始納入社會主義計劃經濟軌道。國家通過沒收官僚資本所佔有的鹽田為國營鹽場，引導個體鹽民實行集體化生產，對私營鹽商進行社會主義改造等步驟，逐步建立起社會主義鹽業的基礎。中國鹽政從此進入新的發展時期。

1949年12月，中央為統一全國鹽政，召開全國鹽務會議，確定了生產、運銷、稅收、緝私等方面大政方針，旋於1950年初由政務院頒布《中央關於全國鹽務工作的決定》。關於鹽務機構，規定全國採取五級制，中央財政部設鹽務總局，各大區設區鹽務管理局，其下設直屬或區屬鹽務管理局．又其下設鹽場管理處或分場場務所。《中央關於全國鹽務工作的決定》在建國初期發揮了新中國鹽政基本法作用。

1951年1月政務院財經委公布《私鹽查緝處理暫行辦法》，鹽務緝私工作進入法制軌道。1952年鹽務總局由財政部划屬輕工業部，標誌著鹽業管理從財政稅收為主向發展生產為主的歷史性轉變。1953年各地鹽警部隊奉命撤銷建制，劃歸公安部隊。1954年中央財經委決定鹽業實行產銷合一，國家與省兩級鹽業公司併入鹽務局，加強全國鹽業產銷集中統一管理。1956年全國鹽務歸屬食品工業部。1957年國務院第33號令將鹽列入中央集中管理的38種大宗商品。1958年鹽業復歸輕工業部。

1964年秋中央決定試辦工業托拉斯，鹽業為其中一部門。1965年工商合一、產銷統管的中國鹽業公司各級機構相繼成立，重建相對獨立的鹽政體制。鹽的生產、運銷因得到專業化的組織和管理，呈現生機勃勃發展勢頭。但為時不久，鹽業托拉斯在“文革”中遭受批判而取消，鹽業管理恢復到以前由地方管理狀態，鹽政獨立性再度喪失。於是在80年代初，產銷合一、工商統管的各級鹽業公司再度恢復建立。嗣又在此基礎上逐步建立健全各級鹽務行政機構。中國鹽政從此進入相對穩定的發展時期。

80年代，全國鹽務歸屬輕工業部(內設鹽務總局)統一管理。1982年國家重申鹽是全國16個大宗商品之一，實行指令性計劃，由輕工業部負責全國性綜合平衡，提出分配調撥計劃草案報全國計劃會議確定后，由國家計委下達執行。在改革開放、健全法制、依法治國背景下，國務院於1984年9月發布《中華人民共和國鹽稅條例》，對鹽稅徵收各環節主要原則作出系統規定。翌年7月財政部發布《鹽稅稽徵管理試行辦法》，對鹽稅征納各環節做出更加全面具體規定。1986年國家決定，明年起，食鹽的生產、分配、銷售實行指令性計劃，工農牧漁用鹽實行指導性計劃。1987年國務院機構改革，撤銷鹽務總局，由中國鹽業總公司、中國鹽業協會繼行職權。期間，為幫助鹽業企業克服困難，國家相繼採取減稅、提價(出場價)，鹽業貸款實行低利率，建立鹽業發展基金用於重點技術改造項目等措施，扶持鹽業生產發展。

1990年3月2日，國務院第51號令發布施行《鹽業管理條例》，有總則、資源開發、鹽場保護、生產管理、運銷管理、法律責任、附則等7章33條。《總則》規定：鹽資源屬於國家所有，由國家有計劃地開發利用；國家鼓勵發展鹽業生產，對鹽的生產經營實行計劃管理；輕工業部是國務院的鹽業行政主管部門，主管全國鹽業工作。1991年6月輕工業部發布《鹽業行政執法辦法》，對鹽業違法案件的查處程序作出具體規定。

1992年國務院機構深化改革，撤銷輕工業部，由中國輕工總會繼行職權。1994年2月針對食鹽市場依然存在的混亂現象，尤其假冒碘鹽、偽劣食鹽衝擊市場造成危害的嚴重狀況，國務院國函13號文《關於進一步依法加強鹽業管理問題的批複》規定：在發展社會主義市場經濟條件下，對鹽業產銷必須加強管理，食鹽由國家專營，工業鹽由國家計劃管理。同時，國家將食鹽價格作為關係國計民生的重要商品價格，列入政府對市場進行宏觀調控範圍。同年8月，為增強民族體質，確保從1997年起全民食用加碘鹽，到2000年消除碘缺乏病，國務院第163號令發布《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》，對碘鹽的加工、運輸、儲存、供應與監督管理作出具體規定。1995年11月，為鼓勵鹽業企業之間展開公平合理競爭，國家計委、經貿委計價格1872號文聯合發出《關於改進工業鹽供銷和價格管理辦法的通知》，決定自1996年起將現行工業鹽的計劃分配製度改為在國家總量計劃指導下的合同訂貨制度。以此為標誌，傳統專營的鹽行業正式進入社會主義市場經濟軌道。1996年5月，為加強食鹽管理，保障食鹽加碘工作有效實施，保護公民身體健康，國務院第197號令發布《食鹽專營辦法》，決定對食鹽實行專營管理。《辦法》的頒布，標誌著新時期中國食鹽專賣制度的確立。至此，新中國鹽政法制體系基本健全。

中國鹽政自春秋時管仲創立“官山海”政策以來，歷經2600餘年發展，至今仍在繼續發展完善中。隨著國家工業化和經濟現代化事業發展，鹽稅在國家財政收入中的比重日漸下降，歷代鹽稅收入居天下財賦之半的狀況有了根本的改變。1994年國家實行稅制改革，取消鹽稅，改為分別徵收資源稅和增值稅，綿延2000餘年最古老的稅種——“鹽稅”的名稱從此成為歷史。自1990年以來，伴隨社會主義市場經濟體制逐步建立，深化鹽政體制改革，使鹽與工商百物同等管理的議論又起。鑒於鹽為國計民生所必需，不可一日或缺，其正常供應，關係到社會穩定與民心安定，故中國鹽政的改革如何深化，並使之有利於國計民生，鹽務界內外人士均在拭目關注。