政府間轉移支付

實行轉移支付的目的是解決中央與地方財政之間的縱向不平衡和各地區之間的橫向不平衡、補償超出地域的"利益外溢"和中央政府"加強國家凝聚力"；其實質是一種財政補助，基本表現是"抽肥補瘦",體現國家的宏觀經濟財政政策；它的特徵是事權與財權的對稱性、資金流動的雙向性、制度管理的科學性、政策實施的統一性和法制性；一般分為一般性轉移支付和專項轉移支付。轉移支付作為處理政府間財政關係的一種分配形式，在我國各個時期的各種財政體制中佔有重要的地位，發揮了一定調控作用，是財政體制必不可少的重要內容。

政府間的財政轉移支付，即：一個國家的各級政府之間在既定的事權、支出範圍和收入劃分框架下財政資金相互轉移，包括上級財政對下級財政的撥款，下級財政對上級財政的上解，共享稅的分配以及不同地區間的財政資金轉移。政府間財政轉移支付制度是解決中央與地方財政縱向不平衡和地區間財政橫向不平衡的矛盾、規範中央與地方財政關係的有效途徑。自1994年實行“分稅制”財政體制以來，我國已初步形成了以稅收返還為主要內容的轉移支付制度，並起到了一定的積極作用，但是，轉移支付制度本身在規範性、有效性、公平性、科學性等方面還存在著許多問題，地區之間的橫向財政不平衡問題仍然存在，特別是東西部地區經濟差距極大。

政府間轉移支付的範圍只限於政府之間 政府間轉移支付是無償的支出 政府間轉移支付並非政府的終極支出。

1.根據地方政府使用補助資金許可權的大小，可以把政府間轉移支付分為無條件轉移支付和有條件轉移支付。

無條件轉移支付-----又稱為收入分成或一般性轉移支付.重點解決下級政府的財政收入與責任不對稱問題。有條件轉移支付-----具有明確的資金用途規定、它體現著上級政府對下級政府定向支援或者委託下級政府辦理某項公共服務供給的意圖。又可以為配套補助和非配套補助。 2.根據政府間的關係可把政府間轉移支付分為：

縱向轉移支付-主要方法是撥付補助金，共享稅和稅收分成屬於縱向轉移支付。橫向轉移支付-調整橫向失衡 混合轉移支付-以縱向為主，橫向為輔

糾正政府間的縱向財政失衡 糾正政府間的橫向財政失衡 糾正某些公共產品或服務的外部性 加強中央財政對地方財政的宏觀調控

(一)彌補財政缺口

大部分國家通過轉移支付實現縱向財政平衡，即彌補不同級次政府支出與自身收入之間的差異。儘管這些財政缺口原則上可以通過其他方式予以彌補——賦予地方政府更多徵稅權，將更多的支出責任移交給中央政府，或者減少地方支出、提高地方政府收入，但是，在大多數國家中，各級政府收入與支出的不匹配仍然需要政府間財政轉移支付發揮平衡作用。

實際上，無論要解決的問題是什麼，高級次政府向低級次政府的轉移支付都將有助於彌補財政缺口。但是，如果以自身收入能力為衡量標準，那麼當最富裕的地方政府支出與收入(包括轉移支付)達到均衡時，就可以認為實現了縱向財政平衡。顯然，較為貧困的地方政府仍然存在著財政缺口，但這些缺口更應被視為地方政府部門內的橫向財政平衡問題，而不是各級政府間的縱向均衡。

(二)均等化

橫向財政平衡，即通常所稱的均等化，存在爭議的原因一方面是由於理論界對財政均等化的概念一直存在著多種不同的解釋；另一方面，對於均等化模式的選擇，不同的國家又具有不同的偏好。

如果將地方政府的人均實際支出作為均等化的衡量標準，將各地區的人均實際支出都提高到最富有的地方政府的水平，那麼地方偏好差異就很難得到應有的體現，從而削弱了分權的優勢。除了地方偏好差異外，該模式也未考慮地方需求、成本以及自身收入能力等方面的差別。同時，人均實際支出的均等化還將抑制地方收入努力和地方支出約束，因為在該體制下支出最高、稅收最低的地方政府將得到最多的轉移支付。

實踐表明，這種不理想的激勵效應在收入分享體制中表現得最為明顯。例如，在德國、俄羅斯等一些國家中，一定比例的地方稅須在所有地方政府間分配。換言之，地方政府僅能得到部分來源於自身轄區的收入，其餘部分則通過既定的均等化公式分配給其他政府。在這種情況下，地方的徵稅成本被人為提高，由此而導致的阻滯效應也非常明顯——當地方政府能夠對被分享稅基的稅率產生影響時，採用這種收入分享體制將導致較低的徵收率。即使稅率由中央政府確定，但是如果實踐中收入由地方政府徵集，那麼問題仍會產生。

相反，財政能力均等化的目標是為各地方政府提供充分的資金(自身收入和轉移支付)，以提供由中央政府事先確定的公共服務水平。轉移支付的基礎是對各地區潛在收入能力(例如財產稅的估價或其他稅種的稅基)的測量而不是採用實際收入。如果能夠準確測量收入能力——儘管通常不是一件容易的事，那麼這種轉移支付將不會在地方政府取得收入方面產生抑制作用，因為從邊際上看地方政府仍對支出和稅收決策承擔全部財政責任。當然，如果地方政府可以直接或間接地控制轉移支付公式中使用的能力變數，那麼能力均等化也將引致不理想的激勵效應。

例如，加拿大、澳大利亞和美國一些州所採用的“代表稅收體系”(RTS)均等化公式。按照RTS方法，每個地方政府得到的轉移支付等於測量的稅基相對於全國平均水平的赤字額乘以適當的目標稅率(通常是全國平均稅率)。如果所有的政府都選擇目標稅率，那麼能力差異將完全均等化，所有地區擁有相同的(人均)財政資源。但是各地區的稅基通常會隨著稅率的提高而降低——例如，隨著更高的稅率資本化入財產的價值，以及隨著經濟活動轉移至其他地區。因此，將稅率提高，超過目標水平的地方政府會發現其稅基縮小，轉移支付額度增加。換言之，當地方稅正好處於目標水平時，由於轉移支付效應的存在，地方政府徵收更高稅率的邊際超額負擔為零，儘管從整個國家的角度看是正的。

(三)解決轄區間外溢性問題

當地方服務溢出至其他地區時，為使地方政府提供合理數量的該類服務，有必要提供某種形式的配套撥款，以使單位補貼等於溢出收益的邊際價值。同時，配套撥款也有利於均等化地方需求或中央政府不易監控的支出偏好等方面的差異，使更多的資金流向中央政府所希望的領域。儘管配套(或有條件)轉移支付使地方政府更易受到中央政府的影響和控制，但也具有重要的政治優勢，即在受補助行為中引入了地方參與、承諾與責任感等要素。對於資本項目而言，這些要素尤為重要。

原則上說，合理的配套比例，即中央政府在總成本中負擔的比例，應由溢出的規模即相關的外部性水平決定。當然，也會不可避免地受到中央政府提供補助的意願強度影響。當外部性較低或中央僅願意提供基本或最低水平國家標準的服務時，這一比率可能會隨著支出水平的提高而下降。同時，如果相對於其他地區而言，某些地區具有更高的需求價格彈性，那麼各地區間的比率也將存在差異。此外，除非地方財政能力完全均等化，否則統一的配套撥款(實際上為不同的地方政府提供了相同的價格)對貧困地區不利。

實際上，即使收入基礎完全均等化，也仍然存在著需求或成本方面的差異，要求將均等化要素植入配套撥款公式中。通過與收入水平相反的配套比率確定各地方政府提供服務的價格，有利於保證所有的地方政府，無論其財政能力大小，都能為其居民提供水平大體相同的某些(存在外溢性或具有特別的價值的)公共服務。因此，在特定的轉移支付計劃中，某一地區所面臨的配套比例將隨中央政府關注程度(無論是出於對外溢性或某項行為所具有的價值特徵的關心，還是完全出於實施某項計劃的意願)的加深而提高，因地方期望程度(價格彈性)以及支持該計劃所需能力(收入彈性)的降低而提高。

實踐表明，發展中國家鮮有配套補助方面的成功案例。原因之一是許多國家在確定配套比例時考慮更多的是再分配問題，而不是效率——貧困地區因為貧窮而得到更多幫助，而不是提高配套比率，以使整個社會提供最優數量的服務。此外，配套補助的應用要求對所需提供的服務水平進行明確的界定以及對各種水平服務的成本進行準確而適時的評估，因而在信息方面的要求相對較高。再者，要想使地方政府能夠對激勵措施作出反應，還有必要使其具有相當程度的稅收自主性。顯然，許多發展中國家並不完全具備這些條件。

(四)增強中央政府的政治控制

從根本上講，一國的財政體制是由其政治體制和政治目標決定的。作為財政體制的構成要素，轉移支付在很多情況下首先遵從於政治方面的需要，其次才是經濟效率的考慮。從財權上看，轉移支付使上級政府佔有更多份額的財政資源，並使下級政府對之形成依賴。轉移支付的份額越大，上級政府對下級政府的影響力就越大，前者對後者的控制程度越強。可見，中央政府可以通過轉移支付來規範和監督地方政府的行為，減少地方政府的機會主義傾向。換言之，轉移支付不僅是一個技術性問題，還是中央政府用於實現其政治目標的一項重要工具。

但是，從經濟角度看，在實現這些目標的過程中轉移支付可能會導致某些損失。例如，出於拯救地方發展、為地方居民提供就業機會，中央政府可能會對某些經濟上難以為繼的地方政府進行一定的轉移支付。在該過程中，中央政府顯然失去了一項重要的潛在工具，該項工具能夠幫助其實現發展目標並引導資源進入缺口最大的地區。此外，當轉移支付發生改變時還會產生重要的政治問題——由於賦予遠比索取更容易被接受，因此很難將轉移支付調整至中性的狀態，通常的結果是轉移支付總額在短期內有所增長。在這種情況下，中央政府需要考慮的往往是如何使政治目標在不帶來更大效率損失的條件下得以實現。換言之，轉移支付應儘可能在增強中央政府政治控制能力與有效配置財政資源之間達到某種程度的一致。

一個國家如何組織政府間財政關係是地理狀況、政治均衡、政策目標以及其他一些特徵共同作用的結果，因而各國之間差異較大。發達國家往往具有更為規範和正式的政府間財政體制，而發展中國家面臨的問題和所需採取的措施卻經常與發達國家不同——這些問題往往伴隨著政治上的不穩定性以及技術能力方面的欠缺。因此，儘管政府間財政關係的一些主要特徵在各國間是類似的(例如普遍存在的縱向不均衡和橫向不均衡問題)，但最為有效且可行的方案則在各國間存在差異，這取決於各國所處的境況和由此而確定的目標

(一)財政分權

作為財政體制的構成要素，政府間轉移支付的設計、作用和效應必須放在所處的特定製度環境下理解。在分權框架下，如果將地方政府視為中央政府的代理人，代表其執行某些職能，或者相反，地方政府不僅執行而且有權決定某些事項，換言之，具有相當的地方自主權，那麼轉移支付所發揮的作用是完全不同的。

例如，在印尼由中央政府主導的分權模式中，地方政府在很大程度上作為代理人發揮作用，委託人(中央政府)可以單方面改變與代理人(地方政府)之間既定的制度安排，以克服信息不對稱以及與代理人之間目標不一致等代理問題。儘管財政自主程度——由地方收入籌集的地方支出份額——在各省份之間差異較大(從8%到70%)，但平均而言，地方政府自身能夠取得的資源不到四分之一，其主要收入來源是實際上由中央政府徵收的地方財產稅。

中央政府撥付給省和地方的資金主要用於提高地方自主權和改善地方基礎設施，旨在緩解由於地區間溢出而導致的無效率和均等化提供最低水平的公共服務。與這些目標相符，印尼大部分轉移支付的分配以公式為基礎，但要求資金的使用符合中央政府總體原則並用於特定領域。例如，用於改良省、區道路的特定撥款。該計劃的設計目標是在全國提供最低標準的道路服務，促進國內統一市場的發展。資金撥付公式與道路水平的欠缺程度和機動車註冊指標(大體反映道路支出需求)成正比。地方對撥付資金的使用限於對既有道路的修繕和升級：新道路必須通過其他來源籌資且須經中央政府批准。

相反，在加拿大等一些國家中，中央政府與地方政府不是一種委託人與代理人之間的關係，而是一種委託人之間(並不一定是平等)的協商關係，政府間財政關係設計中的核心問題通常不是資源配置而是對政治穩定所產生的影響。在該框架下，中央與各州財政或管理權力的協調程度、國內市場的統一程度等事宜實際上是由各級政府在適當的政治(或憲法)領域內共同決定的，中央政府不能依據其政策偏好單方面予以更改。在這種情況下，合理的政府間轉移支付通常既具有均等化的特徵又是無條件的。該模型最為貼切地描述了加拿大和澳大利亞這兩個地區均等化體系頗為完善的國家中央與省或州級政府之間的關係。

可見，在轉移支付問題上，考察結果的差異在一定程度上取決於出發點的不同。然而，無論是更有效地實施中央政策還是提高地方自主權，設計合理的政府間財政轉移支付對於確保在公共部門決策中建立明確的責任界限都是至關重要的。地方政府的有效性一方面取決於居民對政府提供的服務與其課稅之間進行比較的能力，另一方面則取決於居民影響和改變政府決策的能力。當然，民主是履行責任的一項重要機制。缺乏充分信息的民主和缺乏民主的信息都是難以為繼的。即使在民主機制尚不完善的國家，充分的信息對於保證公共服務水平的提高仍十分重要。實踐表明，信息越公開，公眾掌握的信息越多，分權的結果越理想。因此，轉移支付應儘可能簡單、全面且具有可預見性。

(二)中央政府政策

地方政府運行的體制環境可以概括為以下三種情況：被過度監控的地方公共部門、監控不足的地方公共部門和管理扭曲的地方公共部門。第一種情況在發展中國家中非常普遍——大多數地方政府的具體事項都由中央政府控制，留給地方自主行動的空間十分狹小甚至沒有；中央政府通常直接為地方公共服務提供資金或專項撥款，並對地方財政予以限制。在這種情況下，中央政府的微觀控制往往導致地方政府的羸弱和能力不足。相反，一些國家不適當的分權策略導致了對地方公共部門的監控不足。

例如，歐洲的一些轉軌國家賦予地方政府的責任以及財政收入的份額較大，由其負責執行重要的公共服務職能，但卻未能相應建立充分的制度體系以保證財政資金的合理使用。最後一種情況是地方政府經常從中央政府得到扭曲或錯誤的信號和指令。例如，在一些國家中，能夠得到的轉移支付數額取決於地方赤字的規模，這顯然是一種不正確的激勵。還有一些國家的地方基礎設施投資可以在不支付任何成本的情況下得到中央資金，但其運行或維護卻得不到資金支持。這導致了對新投資的扭曲性偏好，因為這種資金支付導致了地方政府不去維護既有設施(必須使用自有資金)，而強化了對新設施的需求(中央政府將予以支付)。

如何使地方政府在中央政府政策的影響下仍可採用一定的主動策略以使地方居民的生產和生活得以改善是轉移支付設計中的一個重要問題。為實現這樣的目標，中央政府在對地方政府進行管理的過程中，有必要採用多樣性的政策與地方政府實際情況的多樣性相匹配。實踐表明，成功的分權必須認識到地方政府體系的多樣性和差異性，並允許其針對特定的分權策略採用具有多樣性和差異性的政策，包括對特殊的地方性問題採用地方提出的解決辦法。

因此，對於中央政府而言，明智的方案也許是根據各地區的能力和利益與地方政府簽訂具體的合同(涵蓋一定年限而不是以年度為基礎，並採用開放性的、雙方相互達成協議的方式)。在很多國家都存在多樣性並且從政治方面考慮有必要使法律保持名義上的統一性的情況下，只有這種類似簽訂合同的方法才能使中央政策保持必要的非統一性，從而以最低的成本取得最理想的結果。值得注意的是，這種“契約”體制與純粹的斟酌使用的政策體制之間是有區別的——儘管這種情況下轉移支付的設計看起來相對複雜、多樣且具有一定的主觀隨意性，但從本質上說，該體系的複雜性和多樣性仍與後者存在很大差異，並更具透明度和可預見性。

(三)地方政府的負責程度

要想使分權化財政體制運行良好，掌管地方基礎設施和公共服務的部門還必須對為之付費的人和從中受益的人負責——當存在轉移支付時這兩個群體並不完全一致。執行和承擔這些職責不僅要求明確而合理的激勵機制，還要為地方選民提供充分的信息，並且使他們能夠對公共服務提供體系產生某些實際影響或控制。由於提高負責程度是改善公共部門績效的關鍵，而信息又是提高負責程度的關鍵所在，因此系統收集、分析和報告可以用於證明對目標的遵從並對未來決策有具有幫助的信息在分權體制中是一個重要因素。完備的信息對於通過政治程序的公眾參與以及對負責監督和為地方政府行為籌集部分資金的中央機構對地方政府進行監督都非常重要——除非地方公眾清楚地方政府都做了什麼，做得怎樣，耗費了多少成本以及由誰為之付費，否則為選舉有效政府而建立的地方選舉機構就無法產生。

同樣，除非中央機構能夠勝任對地方績效的監督和評價，否則很難保證分權后在全國範圍內具有重要意義的職能被地方政府充分履行。因此，分權體制的一個重要特徵由此而變成了中央評價能力的提高。中央在對地方努力給予財政支持的同時，也必須在地方績效不夠理想時通過減少支持予以懲罰——這種政策要求制定勝任的標準以及對績效進行衡量的標準。在分權計劃中建立這種評估能力的機制包括：在轉移支付計劃中加入落日條款，也就是規定幾年後對地方機構的轉移支付可以延續，前提是這些轉移支付能夠通過某種對其績效進行的獨立評估。另一種方法是將中央政府支持為基礎設施籌資而進入資本市場的必要性既作為否定具有明顯缺陷計劃的甄別器，又作為建立地方能力水平和努力程度的評估體系。再有就是收集有關地方政府績效的可靠信息併發布給公眾。

作為政府間財政體制的重要組成部分，轉移支付在不同制度環境下產生的效果也存在差異。我們不能從某一具體的環境中拿出一種制度安排，並將其植根於另一環境的外部土壤中，而期望得到同樣的結果。因為對於某一國家而言，改革方案是否可行在很大程度上取決於具體的制度環境及其成因。換言之，好的政策建議必須量體裁衣。

改革開放以來，中國政府間財政關係經歷了漸進的分權化改革。從目標和動力上看，財政上的壓力是中國經濟體制改革的直接原因，而選擇財政體制改革作為經濟體制改革的突破口是中國財政主導型經濟體制的內在要求。

因此，從中國近年來政府間財政關係改革的目的上看，分權中強調更多的是發揮中央政府的宏觀調控作用和保證中央政府取得足夠的財政資源。在這種自上而下的財政分權體系中，地方政府在很大程度上發揮著中央政府代理人的作用。作為許多公共服務的提供者，地方政府並不具有關鍵的決策權——儘管中央政府將許多活動的管理權授予下級政府，卻很少下放決策權和對收入的控制。在稅權高度集中、支出責任高度分散的情況下，地方政府缺乏必要的稅收收入為公共服務提供所需的資金。

因而，轉移支付不可避免地被用於彌補縱向財政缺口，成為中央政府實現縱向控制的重要手段，這在1994年推行的分稅制改革中表現得尤為明顯。為取得地方政府對改革的支持和對中央控制的認可，中央政府在轉移支付中設置了以保障地方政府既得利益為目的的以來源地為基礎的稅收返還體制，並一直在轉移支付中佔有較大的份額。按照該模式，地方掌握的資源越多，經濟發展程度越高，地方居民越富有，獲得的返還收入就越多。儘管收入來源地規則較好地顧及到地方政府的既得利益，在政治上易於被廣泛接受，但從平衡各地區財政能力的角度看，收入來源地規則並不具有再分配效應，無益於實現財政均等化目標。

此外，包括專項撥款、結算補助和老體制上解等在內的轉移支付撥款都在一定程度上偏離了均等化目標，有的甚至產生了逆向均等效果。再者，在地方財政收入中所佔比重過高的轉移支付很容易使地方政府在作出財政決策時忽略稅收與政府支出收益之間的聯繫，有關地方公共服務範圍和水平的決策很可能變成地方與更高級次政府間關於地方公共項目補貼規模和形式的談判結果。在信息不對稱和中央政府監控能力有限的情況下，大量資金流向了地方偏好的支出項目，支出績效難以保證。

如上所述，中國自上而下的財政分權強調更多的是發揮中央政府的宏觀調控作用和保證中央政府取得足夠的財政資源。在這種情況下，地方政府在很大程度上被視為中央政府的代理人而不是獨立的行為人，其財政收入也必然會更多地依賴中央政府的轉移支付，因為轉移支付有利於使地方政府按照中央政府建立的標準提供公共產品和服務。

因此，如何在保證中央政府政治控制能力的情況下減少對資源配置的扭曲效應應當是中國政府間轉移支付的努力方向。筆者認為，改進中國轉移支付體系的策略應當是進一步完善以公式為基礎的分配標準，並在政治上可行的情況下促進均等化。理想的政府間轉移支付形式應當在數量上具有可預見性，且不會因受益人的行為而發生改變。以公式為基礎的轉移支付體系有利於使中央政府從提高地方政府對其支持的壓力下解脫出來，為地方政府提供具有可預見性和穩定性的分配機制，從而使地方政府的預算具有更大的確定性。

因為地方官員清楚，中央政府的資金支持力度將按照已知的公式變化，而不是根據臨時商議而作出的決定。轉移支付的分配公式應當建立在對地方財政能力和支出需求進行可行和可接受的測量基礎上，將分配要素嚴謹而充分地融入公式中。同時，資金的撥付應以績效為條件。支出需求即公共服務需求，通常用人口和地方政府的職責來表示。財政能力指的是各地方政府的潛在收入能力，而不是實際收入。由於主觀上不努力徵稅地區的財政能力通常會被低估，從而導致努力徵稅的地區在均等化轉移支付資金的分配中處於相對不利的地位。因此，儘管稅收努力的測定相對複雜，均等化轉移支付也必須考慮稅收努力的因素。

此外，轉移支付體系的完善還需要建立大量的數據和信息，因為充分的數據和信息一方面是資金分配公式建立的基礎，另一方面也是中央對地方政府財政績效進行監督的前提。由於貨幣可換作其他商品，因而即使基於財政需求和能力指標的轉移支付也無法保證接受地區的政府將得到的資金用於中央政府所希望的領域。因此，建立並維護有關地方財政的完整信息並使公眾能夠接觸到這些信息以提高對地方政府資金使用的監督能力是運行良好的轉移支付體制的重要組成部分。