循環經濟立法

(一)選擇循環經濟立法模式的基礎。

我國的循環經濟立法無疑需要借鑒其它國家成功的經驗，但應採用何種立法模式則需綜合分析，慎重選擇。選擇循環經濟立法模式必須考慮以下兩個因素。

第一，立足於中國國情。我國循環經濟的理念還停留在研究階段，遠未深入人心；循環經濟的實踐還處於摸索階段，沒有形成一定規模；無論在單個的企業層次，還是企業群落層次和國民經濟層次，循環經濟的發展都還剛剛起步，相關的配套制度建設還有很多空白。因此，我國進入循環經擠社會還有相當長的距離。要求所有的企業、單位和個人嚴格遵守循環經濟的要求並承擔相應的法律責任，這是難以實現的。立法必須有一定的前瞻性，但如果脫離現實就是紙空文。因此，現階段循環經濟立法無法做到一步到位，立法的目標不宜太高，必須從基本具備實施條件的領域著手，分階段立法。

第二，與現有法律法規相銜接。我國現有環境方面的立法已能滿足循環經濟的部分需求。為保持立法的穩定性，不宜全部推倒重來，而是應當盡量利用已有的立法。當前立法的重點是現有法律體系的空白和遺漏之處。

(二)應選擇從單項立法到綜合性立法的循環經濟立法模式

我國進行循環經濟立法宜採用先單項立法，后綜合性立法的分階段立法模式。

第一，我國制訂綜合性循環經濟法的條件尚不成熟。我國的現實國情是遠未進入循環經濟社會，對循環經濟的法理研究也相當膚淺，不具備綜合性立法的現實基礎和理論水平。即使我國制訂了綜合性的循環經濟立法，也只能是照搬照抄先進國家的立法，僅停留在提倡、鼓勵階段，無法得到真正的實施。立法不應脫離當前的國情，循環經濟立法必須注重法律實施的可能性，應先選擇有實施條件的環節進行立法，再逐步推廣到所有的環節。

第二，我國已具備了制訂部分循環經濟單項立法的條件。目前，我國已在可持續發展的指導下頒布了《清潔生產法》，它是循環經濟立法的一個重要環節，我們應大力貫徹實施這部法律。而循環經濟是生產、流通、消費、再利用等各個環節的綜合，僅在生產環節進行法律調控是不夠的。循環經濟立法的下一個目標應是《避免、減少包裝廢棄物法》。實踐上，循環經濟的理論也首先是適用於包裝領域，進而推廣到其他行業和環節的。我國包裝廢棄物所造成的環境問題相當嚴重，社會各界都有強烈的治理願望，也具備了治理的基本條件，而現行法律衛調控乏力，因此，制訂一部專門的《避免、減少包裝廢棄物法》是當務之急。

第三，循環經濟單項立法逐步為綜合性立法所吸收。單項立法的目標是控制我國的各種環境問題，逐步發展循環經濟，並為將來制定完備的《循環經濟法》或《廢棄物法》提供經驗。因此單項立法是過渡性的法律，隨著我國社會、經濟的發展，可以為《循環經濟法》或《廢棄物法》所吸收和替代。從發達國家對循環經濟的法律調控來看，也經歷了個由單項立法到綜合性的循環經濟法或廢棄物法的發展過程。

循環經濟立法面臨的難點問題主要體現為以下幾個方面。

(一)政府觀念的轉變問題。十六屆三中全會通過的《 中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定)，以黨的文件形式第一次提出了科學發展觀。黨的第十六屆五中全會明確提出把資源節約作為基本國策。《國民經濟和社舍發展第十一個五年規劃綱要》提出“十一五”單位國內生產總值(GDP)能源消耗比“十五”期末降低20%左右，主要污染物排放總量減少10%的奮鬥目標。這兩年，中央通過不斷加強宏觀調控和“五個統籌”、加強自主創新和節能降耗以及推進新農村建設等途徑全面推進科學監展現，但落實效果仍不盡人意。2006年，全國單位生產總值能耗和主要污染物減排指標都沒有完成任務，其中單位生產總值能耗下降1.2%，只完成了任務的三分之一，主要污染物減排指標不降反升，化學需氧量、二氧化硫排放量分別增長了1.2%和1.8%，與排放總量減少2%的目標也差距較大。國家統計局數據顯示：2006年全國投入產出比由上年的產出1個單位需投入2.7個單位，進一步提高到了需投入2.9個單位，綜合效益明顯降低。更為嚴重的是，當前許多地方官員，特別是主管經濟發展的一批政府要員，仍然存在著嚴重的認識偏蓋，普遍對發展循環經濟認識不足，認為發展循環經濟還為時尚早，先壯大經濟規模，把GDP搞上去以後再考慮如何實現科學發展的思想觀念。循環經濟強調生態平衡，強調環境保護，強調資源有效利用，發展循環經濟首先必須扭轉政府以CDP增長為核心的考核方式，環境評估不能走過場，應真正發揮社會公眾在循環經濟發展中的參與作用等民主制度，這些是制衡政府不顧環境容量而發展經擠衝動的重要機制。因此轉變經濟發展觀念，確立有約束力的政府職責機制是循環經濟立法的首要難點問題。

(二)循環經濟立法的最終目標與現實情況之間的結合。循環經濟不僅是一種新的經濟發展模式，也是一種新的經濟增長方式，它遵循減量化原則、再使用原則、資源化原則等基本指導原則，在實踐中包含了企業、產業園區、城市和區域等層次。當前，我國的循環經濟發展處於起步階段，亟需法律的支持和保障。循環經濟立法不僅要構建實現產業轉型、經濟增長模式轉換的遠期目標，也要在現實國情下具有可操作性。日本和德國提出循環經濟的概念，主要是適應本國固體廢棄物管理戰略轉變的需要。日本以構建循環型社會為主旨，德國則主要通過建立廢棄物資源化的系統來發展“循環經濟”。日本在《促進循環型社會基本法》下相繼頒布實施了廢棄物處理、資源有效利用、政府綠色採購，以及涉及容器包裝、家電、建築材料、食品和汽車再生利用等8部專門法。所以，日本的循環經濟(循環型社會)也是以解決廢物問題為起點，旨在改變整個社會經濟的傳統發展模式。我國當前面臨的嚴重的資源、能源短缺與環境污染是我們發展循環經濟的基本背景。在此情形下，循環經濟立法應在“廢物管理”問題上有所作為。此外，我國現階段處於工業化初期，能耗物耗過高，資源浪費嚴重，前端減量化的潛力很大。因此要重視減量化，在發展的源頭上實現資源節約，在發展的過程中實現多重利用，在發展的結果里實現綜合效益。針對鋼鐵、建材、建築、石化、化工、電力等資源消耗高、污染嚴重的行業，在資源節約和廢物產生上應做出減量化的硬性規定．這不僅有利於企業在生產中的節能降耗。而且對推進資源節約型、環境友好型社會的建設具有重要意義。

(三)循環經濟條例與其他法律法規的協調問題。由於實施循環經濟包括清潔生產、節約資源和能源以及對廢物的合理處置等措施，而《清潔生產促進法》、《節約能源法》和《固體廢物污染環境防治法》分別對清潔生產、節約能源和固體廢物污染進行了專門規定，這樣必然會出現重複立法或者交叉立法的問題。怎樣協調各法之間的關係，循環經濟立法的性質如何定位，也是循環經濟立法中面臨的一個難點。

(四)循環經濟實施的技術支持制度。目前我國在提高資源利用效率的某些技術上取得了一些突破，但總體上看，循環經濟科學技術的研究和應用明顯滯后，多數企業還沒有能力開發大幅度提高資源利用效率的共性和關鍵技術，同時也缺乏了解相關技術信息的渠道。發展循環經濟是經濟轉型的要求，但如果沒有技術的支撐，再漂亮的規劃藍圖，再有吸引力的激勵措施，都無法實現。有些產業存在污染，但是經濟發展必需的行業，如鋁業，我們可能難以像發達國家那樣進行產業轉移，把污染行業轉移到他國，這是前提。還有些現技術處理資源循環利用和廢物處置等成本特別大，企業難以承受，則面臨關閉或放任的兩難選擇。因此，怎樣突破技術的限制是循環經濟發展的核心。否則，怎樣在發展和環境保護、資源循環之間協調，是無法解決的。因此發展循環經濟必須大力發展節約生產、清潔生產的技術，組織各方力量聯合攻關；鼓勵和支持研發共性技術、關鍵技術；加快產業化，促進新技術的廣泛應用；逐步建立覆蓋省、市、縣三級的循環經濟技術體系，這是推動循環經濟發展的最為關鍵的因素。

(五)循環經濟的促進機制。要制定循環經濟類產業促進政策；制定循環經濟投資項目的審核、標準和標識制度：建立資源綜合利用認定製度和生產者責任延伸制度等。既要發揮政府在循環經濟發展中的宏觀調控作用，又要發揮市場配置資源的基礎性作用，充分運用價格、財政、稅收、金融、保險、投資等政策手段。建立促進循環經濟發展的激勵機制。這些機制的建立需要總結我國循環經濟發展的實踐經驗，把行之有效的管理辦法上升為基本制度予以規範。要根據我國中小企業的技術水平來制定發展循環經濟的促進機制。包括產權界定、稅收優惠、財政支持、融資等促進措施。要總結我國大型企業發展循環經濟的現狀和經驗來建立促進循環經濟發展的機制。

(六)循環經濟的約束機制。總量調控制度、以生產者為主的責任延伸制度，強化對高耗能、高耗水企業的管理，加強產業政策的規範和引導等機制需要堅持幾個原則：既要注重生產過程的減量化，又要注重流通和消費過程中的減量化，同時還要對再利用和資源化作出規定。堅決淘汰達不到環保要求的項目，對新上項目實行環保一票否決。同時，要加快發展環境產業。這主要包含四個方面：一是面向末端污染控制的產業，二是面向潔凈生產技術的產業，三是面向綠色潔凈產品的產業。四是面向生態環境功能服務的產業。如何確立有針對性、起作用的法律責任，是循環經濟立法的重要內容。

以政府主導、以企業為核心、以市場為導向、以技術創新為依託、以激勵和約束為手段，強調公眾參與，應是發展循環經濟的制度核心。為解決循環經濟立法中的若干難點問題，需要採取以下措施。

(一)深入企業、工業園區、政府各職能部門調研，總結我國循環經濟發展的實踐經驗並加以規範化、制度化

企業方面。主要弄清楚的問題是：企業發展循環經濟的內在動力是否存在，循環經濟立法如何利用企業發展的內在動力；企業發展循環經濟的外部動力有哪些．強制的環境標準和法律義務是否有超出企業的負擔，企業最需要的激勵機制是什麼(稅收、補貼、優惠貸款、優先採購等)；企業發展循環經濟是否有足夠的技術支持(節水技術、節能技術、污染治理技術、廢物資源化技術、資源綜合利用技術、清潔生產技術等)；大中型企業發展循環經濟的現狀及其經驗；中小型企業發展循環經濟面臨的難題。

工業園區方面。主要弄清楚的問題是：資源開發與利用率，管理機構設置，環境監測，企業內部清潔生產情況，企業之間的生態鏈網建設，以及廢物、危險廢物、建設廢物、生活垃圾等處理情況，技術開發力量，信息公開與公眾參與情況。

政府機構方面。主要弄清楚的問題是：行政機構協調機制。如管理理念轉型問題，其基本理念是謀求建立“以可持續發展為基本理念的簡潔、高質量的循環型社會”，以及“以清潔生產、資源綜合利用、生態設計和可持續消費等為指導思想的、運用生態學規律來指導人類社會經濟活動的循環經濟發展模式”。有效的支持政策機制。政府補貼在預算制度、融資制度上都對發展循環經濟給予支持。如對廢棄物再資源化工藝設備生產者給予相當於生產、實驗費一定數額的補助；對引進先導型合理利用能源設備予以補貼；對於一些虧損或微利的廢舊物品回收利用產業和廢棄物無害化處理產業，可以通過稅收優惠和政府補貼政策，使其能夠獲得社會平均利潤率。有效的監管機制。如建立科學的循環經濟評價體系、重點行業監管等。

(二)借鑒發達國家的成功經驗．完善循環經濟立法

循環經濟立法在考慮我國國情和各地實際情況的前提下，應大膽吸收和借鑒外國及我國港澳台地區循環經濟法律制度建設的先進經驗；既要平衡考慮各方面的要求和利益，又要保證資源、收益、義務和責任分配的公平，提高行政執法和循環經濟增長的效率。

一是建立有效的管理和監督制度。在綠色GDP還沒有明確化、制度化的時候．發展循環經濟不可避免地要遇到地方傳統政治和經濟勢力的強大阻撓，因此必須建立有效的管理和監督制度。主要的要求是，建立循環經濟的綜合指導、協調、監督和專門監督管理相結合的行政監督管理體制；有效改革行政管理體制，加強市級環境資源保護垂直管理改革的力度，試行大區環境保護和國土資源巡視員制度，提高環境資源監督管理的權威性和效率；施行全新的政績考核標準。排除地方保護主義在資源的節約和合理利用方面的干擾，確保循環經濟的模式的實施能落到實處。

二是科技研發促進位度。循環經濟離不開科技的支撐，因此必須加強生態設計技術、工藝優化、資源高效利用、能源梯級利用、資源再用、資源再生、資源替代利用、廢棄物清潔運輸、循環經濟信息(公眾監督、企業的環境表現、區域環境信息的評估)等方面的科技研究．建立系統的技術規範。在有條件的行業或地區，可以實施循環經濟科技研發的產業化與市場化。當然，循環經濟科技的研究和發展必須考慮社會的現實需要、經濟代價和技術的可能性。

三是抑制廢物形成制度。由於抑制廢物形成的代價要比廢棄物的再生利用成本小得多，體現了預防優先的原則，因而被許多國家的立法確立為基本的循環經濟法律制度。如1990年《荷蘭環境管理法》第10章第4條規定，從防止或限制產生垃圾的意義考慮，議會令中可以制定出有關生產、進口、使用、加工、提高或接受的物質、製劑或其他產品分類目錄的規則，視為廢物的有：非常困難或不困難進行有效利用的，將其製成適合於循環使用或本身使用的程度比預想的低，給原來的廢物又增加了新的數量；通常被傾倒在不需要的地方。1994年德國的《循環經濟和廢物清除法》附件1規定了8組不可利用的廢棄標準，以抑制廢棄物的產生。丹麥《廢棄物21計劃》規定，廢棄物應被視為資源，其首先應被回收利用，其次是焚燒產能，最後是填埋。日本的《循環型社會形成推經的基本法》規定企業採取包括設計和標識上的努力等措施抑制廢物的形成，有關立法還規定了嚴格的標準，目前大約只有19%的垃圾被填埋。對於該項制度，我國的立法還很不完善，有必要加快建立廢棄的行業和產品標準。

四是培育循環經濟發展的市場激勵機制。市場機制就是指通過價格手段對資源(自然資源、人力資源)進行配置，使資源流向最需要的地方，爭取最高效率地使用有限的資源。在循環經濟立法中引進市場機制就是要在立法中體現資源使用成本的概念，把法的規範性與強制性功能運用於循環經濟中，從而帶來更好的效益，這種手段通常能夠時污染源頭進行有效控制，因為一旦賦以法律的形式，就可以在規制各種可能產生污染的企業生產行為中具備法律上的約束力，從而達到協調環境保護與經濟發展兩者關係的目的。將市場機制引入環境立法，具體體現為一系列經濟手段的利用。發達國家廣泛運用的手段主要是程收、收費、排污權交易、押金等方式。稅收是指政府徵收一定的環境稅，又稱綠色稅收，主要可分為排污稅和產品稅兩種。前者主要是針對污染企業，從污染源頭、污染行為進行控制。這些污染企業主要是那些“夕陽產業”，如造紙、化工、冶鍊等等。後者主要針對那些可能造成污染的產品，如塑料製品、一次性電池、石油、天然氣、碳、煤等。收費主要是對企業排污進行收費，通常是擬定“三廢”排放標準，超過一定標準則收取一定費用。近年來，收費項目除了傳統的“三廢”以外，還有危險廢物處置、畜禽牧場污染排放、生活垃圾、生活污水等。排污權交易主要是通過建立合法的污染物排放權利，並允許這種權利由商品那樣買入和賣出來進行污染排放控制。政府先要設定某區域內的總量調控，對該地域或空間內可容納的最大污染物總量面向企業進行分配，在初始分配后允許企業進行交易排污權，這樣通過市場手段將排污權從治理成本低的企業流向治理成本高的企業，最終實現社會以最低成本減排污染物，從而使環境資源得到最有效利用。押金制度是指通過強制性的措施，使消費者在玻璃或塑料等容器(包裝物)上存款或押金，以促進消費者退回或循環使用這些容器或包裝物。一般作法是：在消費者購買飲料等商品的同時，為包裝或裝有這些飲料或商品的容器或包裝物支付一定數額的費用，如果消費者將使用過的這些容器或包裝物退回給原銷售者，則銷售者根據其退回的容器或包裝物的數量，退還消費者預先為這些容器或包裝物所支付的押金。如果消費者不退回其已經付過押金的容器或包裝物，則其所主付的押金將不能退還。這是一種強制性的市場機制。除了上述這些手段之外，還有其他諸如建立環保基金、環境損害保險金等經濟手段。

(一)循環經濟法是“政策法”

循環經濟立法緣於新的利益需求，而這種新的利益需求是隨著社會的不斷發展而產生的。在中國發展循環經濟的新的歷史階段，產生了將因此而形成的各種利益關係轉化為法律上的利益的需要。但因發展循環經濟而產生的新的利益並不是要從根本上排斥或者消滅原有的各種法律利益，而只是要對原有的利益進行新的排序，在法律上重新界定原有利益與新利益的邊界，或者對原有利益進行不同程度的限制。循環經濟立法作為創製型立法，需要對與發展循環經濟有關的各種利益進行確認，而這種確認既涉及政府的職能轉換，又涉及政府與社會、社會與個人、政府與個人之間利益的重新調整。在這種情況下，循環經濟立法所能做的就是以蘊涵著新的發展理念的新政策作為判斷標準，對舊的發展理念和政策實行校正和調整。可以說，循環經濟立法的制度和規則，不應該源於概念，而應該源於政策。

(二)循環經濟是“綜合法”

循環經濟立法雖然與傳統的法律部門關係密切，但它並不是對傳統法秩序的一種補充或點綴。循環經濟法既不是經濟法，也不是環境法，而是將環境與發展綜合起來的“綜合法”。循環經濟立法的綜合性，並不僅僅局限於環境法與經濟法，而是涉及經濟發展、資源與環境保護以及社會發展的各個方面。從循環經濟運行的過程看，應包括“自然資源—產品—消費品—再生資源”的各個環節；從循環的範圍看，應包括“企業內部循環—區域循環—社會循環”的各個領域；從循環經濟行為看，應包括“政府一個人—企業—社會”各類主體；從循環經濟涉及的法律利益看，應包括“個人利益—社會性私益—社會性公益”的各種權益。因此，循環經濟立法的綜合是私益與公益的綜合、權利與權力的綜合、國家與社會的綜合、政府與個人的綜合。

(三)循環經濟法是“協同法”

循環經濟法所具有的和諧調整“經濟—社會—環境”關係的立法宗旨決定了它不僅僅具有單一的法律功能：一方面，經濟的發展、社會的穩定、環境的可持續發展是關聯的、平衡的、開放的，它要求循環經濟的法律必須按照系統的思想設立，必須克服各子系統之間在目的、功能、相互聯繫和協作運行方面的分歧，和混亂，組織起在和諧目標指導下以合理結構進行協作運行的穩定狀態，這就要求各種與循環經濟有關的法律重新按照系統的規律進行組合。另一方面，循環經濟發展的科學技術性、社會性、經濟性、文化差異性以及政治性特徵又要求除法律外的各種規範系統密切配合，使法律規範與技術規範、道德和習俗等社會規範系統相互作用，並保證各自功能的協調與配合以形成整體效應。因此，循環經濟立法必須體現規範的協同性。

（一）和諧發展原則。實現經濟與生態的協調發展，就是實現人與自然共生共榮，這是生態經濟學理論中的核心問題，也是循環經濟立法的基本原則。它強調的是，一方面，人類在發展經濟時，要切實保護髮展經濟的生態基礎，不能以犧牲生態環境為代價換取短期的經濟增長。另一方面，發展又是當今世界的重要課題，無論是發達國家還是發展中國家，發展好、保護好生態是基礎。資源的貧瘠與經濟貧困只有認識的輕重，絕沒有解決的先後之分。和諧發展原則要求循環經濟以法律形式規定經濟發展過程中嚴格遵循循環經濟的3R原則（減量化、再利用、資源化），減少經濟發展對資源的需求量，給後代人留下相當的可利用資源量，實現資源利用的代際平衡，實現可持續發展目的。

（二）生態安全原則。生態安全性是指人們在發展經濟的過程中，應當保護生態系統及其中的自然資源，使其能夠繼續存在和保持再生的能力。在經濟發展過程中，重視生態安全是非常必要的，因為任何生態系統都有自己的結構和功能，其結構是功能的載體。生態系統在其各種生物要素和環境要素所組成的生態系統結構得以保持的條件下，其生態功能也可以得到保持，生態系統的運行就可以保持平衡，其作為經濟發展基礎的作用也能得到有效的發揮。相反，一旦生態系統的結構由於某種原因遭到破壞，則其系統的功能就不能保持，生態系統的運行就不能維持平衡，其作為經濟發展基礎的作用也就不能有效地發揮，甚至會引起嚴重的生態問題。因此，在經濟發展中，人類應當充分保障自己以及後代的生態安全，因為從法理上說，當代人所使用的恰恰是後代的物質財富。

（三）責任分擔原則。責任分擔原則，即在循環經濟立法中應當明確生產者、消費者和國家三者之間的責任，各自承擔相應的法律責任。這其中，生產者的責任，就是確定生產者對其所生產的產品的終端環境承擔法律責任；消費者責任，就是消費者在循環經濟體系中承擔清潔生產責任、生活清潔責任和環境法律責任要求；國家責任，就是國家和政府應該在循環經濟發展中起到引導和規範作用，應該為一國循環經濟發展所產生的終端環境承擔責任。而由於國家在循環經濟發展中所處的主導地位，決定了在立法上應明確國家有義務利用各種優勢和資源，促進和加快循環經濟發展模式的推廣。同時，國家還應該為促進循環經濟的發展創造各種各樣的條件，以保障循環經濟的健康發展。從國際上循環經濟立法的過程和經驗來看，世界範圍內，許多國家的循環經濟法都首先是由國家推動的，其中包括議會制訂相關循環經濟的法律，推動循環經濟的發展，促進循環型社會的形成；而政府在發展循環經濟過程中提供了各種各樣的財政和政策支持；司法機關對違反循環經濟法的廠商和個人予以處罰。

（四）風險防禦原則。國內學者對風險防範原則有不同的稱謂，有的稱之為風險預防原則、預防原則、警惕原則、風險防範原則。但其核心都是指，當某一人類行動有可能損害環境或人們的身體健康時，即使二者之間不存在科學上的確定的因果關係，也不得以此為理由不採取或延遲採取保護環境的措施。風險防範原則要求克服因為科學不確定性導致不行動的做法，認為為防患於未然，必須堅持“安全比後悔更好”的思想，人類寧可在謹慎上犯錯誤，也不願去冒後果可能不堪設想的危險。此原則是針對環境惡化結果發生的滯后性和不可逆轉性的特點而提出來的。

我國現行的環境立法中很少有關於風險防範原則的規定，雖然在環境法學界將預防為主、防治結合、綜合治理的原則作為環境法的基本原則已經得到了大多數學者的認同，在環境立法當中也有所表現，如《中華人民共和國環境影響評價法》第1條規定“為了實施可持續發展戰略，預防因規劃和建設項目實施后對環境造成不良影響，促進經濟、社會和環境的協調發展，制定本法。”再如，具有環境保護法基本法地位的《中華人民共和國環境保護法》第1條規定，其目的是保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害，保障人民健康，促進社會主義現代化建設的發展。這些規定都體現了預防的思想，但主要是防止原則的體現，與風險防範原則還有相當的差距。

在我們進行循環經濟立法時，應當按照風險防範原則的要求，規定經濟開發項目的實施人或所有者、新產品、新技術的開發者、使用者或所有者承擔環境風險有無、大小的責任。在向國家有關機關申請批准、許可時要提供證明；在國家行政機關進行執法活動時提供證明；在遭到單位和個人投訴、指控時更應提供證明。風險防禦原則，要求國家在循環經濟立法中，充分運用經濟刺激的手段，通過建立環境風險防範保證金制度，使環境風險降至最低。同時，該原則還要求，在環境決策時應充分考慮可替代方案，建立環境風險信息收集和檢測制度，同時國家應明確環境風險證明責任轉移制度。