金融部門評估規劃
金融部門評估規劃
金融部門評估規劃（ Financial Sector AssessmentProgramme, FSAP）：FSAP 是國際貨幣基金組織和世界銀行於1999年5月聯合啟動的評估項目，主要用來評估各國金融體系的穩健性（脆弱性），其中包括宏觀審慎指標如經濟增長、通貨膨脹、利率等，綜合微觀審慎指標如資本充足性、盈利性指標、資產質量指標等，推動國際監管標準的實施。
此次國際金融危機的爆發凸顯了對一國金融體系進行全面評估的重要性。危機發生以來，各國政策制定者都把維護金融體系穩定、促進經濟恢復增長作為經濟工作的重中之重，對金融部門的風險評估也成為各國關注的核心問題。實踐表明，“金融部門評估規劃”（Financial Sector Assessment Program, 簡稱FSAP）有助於一國（地區）識別金融體系的脆弱性，進一步推進金融改革，增強金融體系穩定性。2008年2月，溫家寶總理在會見IMF總裁卡恩時宣布我國將參加FSAP評估；2008年11月，胡錦濤主席在G20華盛頓峰會上承諾我國將進行FSAP評估。經與IMF、世界銀行協商，我國於2009年8月正式啟動FSAP評估。
1997年爆發的亞洲金融危機表明，在經濟金融全球化深入發展的背景下，金融部門的穩健性對一國宏觀經濟的健康發展至關重要。在總結亞洲金融危機教訓的基礎上，IMF和世界銀行於1999年5月聯合推出了FSAP評估，旨在加強對IMF成員國（含地區，下同）金融脆弱性的評估與監測，減少金融危機發生的可能性，同時推動成員國的金融改革和發展。
IMF和世界銀行首先在12個國家中進行了FSAP評估試點，從2001年3月起向成員國推廣這一項目。經過多年的發展和完善，FSAP評估已成為國際社會廣泛接受的金融穩定評估框架。截至2009年年末，已有125個國家完成了首次FSAP評估。
對於發達國家而言，FSAP評估由IMF負責執行；對於發展中國家和新興市場國家，則由IMF和世界銀行聯合執行。評估人員以IMF和世界銀行工作人員為主，並視具體情況邀請外部專家參加。IMF關注的焦點是金融體系的穩定性和脆弱性，世界銀行關注的焦點是金融部門發展。FSAP評估結束后，評估團根據其分析和研究結果及政策建議擬寫《FSAP備忘錄》。《FSAP備忘錄》屬機密文件，不對外公布。基於《FSAP備忘錄》，IMF針對金融部門穩定性擬寫《金融體系穩定評估》（Financial System Stability Assessment，FSSA），並納入其對參評國第四條款磋商報告后提交IMF執董會討論；世界銀行針對金融部門發展需求擬寫《金融部門評估》（Financial Sector Assessment，FSA），提交世界銀行執董會。參評國完成初次評估后，每隔幾年都要進行一次更新評估，迄今已有約50個國家進行了更新評估。
（一）評估框架
FSAP評估以宏觀審慎監測為核心，以金融市場監測、宏觀金融聯繫分析、宏觀經濟監測為補充。
宏觀審慎監測旨在識別影響金融體系整體穩定性的風險，評估金融體系健康狀況及其脆弱性。其定量分析方法主要採用金融穩健指標（Financial Soundness Indicators，FSIS）分析和壓力測試（Stress Testing）,同時也運用一些定性分析，如對監管質量和金融基礎設施健全性的評估。
金融市場監測用來評估金融部門受某一特定衝擊或一組衝擊時的風險，通常採用早期預警系統（Early Warning Systems，EWSs）模型，分析指標包括金融市場指標、宏觀指標和其他變數。
（二）評估內容
FSAP評估的內容包括金融結構和金融發展評估、金融部門評估、金融監管評估以及基礎設施評估。
金融結構和金融發展評估旨在評估金融服務提供情況，分析導致金融服務和金融市場缺失或欠發達的原因，識別那些阻礙高效提供金融服務的因素，側重分析金融服務的客戶以及金融體系滿足客戶需求的效率。考察金融服務的角度包括經濟體系中金融服務的範圍、規模、涉及面（reach）、成本和質量。
金融部門評估的對象主要包括銀行業及准銀行機構、證券市場、保險業等。銀行業評估的內容主要包括市場深度（以總資產等指標衡量）、市場寬度（以客戶基礎和產品範圍來衡量）、市場競爭和效率以及市場分割等。證券市場評估主要考察證券市場是否有深度和流動性，交易和發行的成本是否合理，是否有充足的債權、股權工具。對保險業的評估主要關注保險機構是否提供了投資和降低風險的工具，是否對長期基金提供了專業化管理，產品範圍及定價是否存在缺陷等。
金融監管評估主要對銀行監管、證券監管和保險監管進行評估。通過將參評國（地區）的監管實踐與BCBS的《有效銀行監管核心原則》、IOSCO的《證券監管目標與原則》和IAIS的《保險監管核心原則和方法》進行對比，逐條評估參評國（地區）對國際監管標準與準則的遵守情況，評價監管效力，識別監管領域存在的風險和脆弱性，提出改革建議。
基礎設施評估主要包括法律、信息和交易技術等內容。法律基礎設施的核心內容包括債權人保護和破產法及其實施，評估指標包括合同的執行、破產程序的速度和效率、債權人和小股東的權利等。信息基礎設施評估涉及會計和審計的規則與實踐，以及對於公有或私營信貸登記和產權登記機構的法律和組織要求。對交易技術基礎設施的評估主要關注大、小額支付系統，包括評估以時間和成本來衡量的貨幣轉移體系的有效性，以及這些服務的可獲得性。
（三）評估方法
金融穩健指標分析、壓力測試以及國際標準與準則評估是FSAP的主要評估方法。
金融穩健指標是IMF為監測金融機構和市場的穩健程度，以及金融機構客戶的穩健程度而編製的一系列指標，用來分析和評價金融體系的實力和脆弱性。通過分析FSIs，可以評估金融部門面對衝擊時的脆弱程度，分析金融部門在受到衝擊后可能對宏觀經濟層面造成的影響。金融穩健指標包括核心指標和鼓勵指標兩類。核心指標只涵蓋銀行業，借鑒了“駱駝評級（CAMEL）”的框架，包括資本充足性、資產質量、盈利能力、流動性和對市場風險的敏感性五個方面共12項具體指標。鼓勵指標包括存款機構、其他金融機構、非金融公司部門、市場流動性、住戶部門和房地產市場等方面共27項具體指標。
壓力測試旨在分析宏觀經濟變數的變動對金融體系穩健性可能產生的影響，評估因宏觀經濟金融聯繫而產生的風險和脆弱性。壓力測試可用於單個機構和整個金融體系，風險因素主要包括利率、匯率、信貸、流動性以及資產價格等，研究方法包括敏感性分析（sensitivity analysis）、情景分析（scenario analysis）和傳染性分析（contagion analysis）等。
國際標準與準則評估旨在從宏觀經濟政策的穩健性和透明度、審慎監管對金融機構穩健運行的影響、金融基礎設施（包括公司治理、會計和審計標準等）的有效性等方面評估金融體系的穩定性，其評估結果體現為《標準與準則遵守情況報告》（Reports on Observance of Standards and Codes，ROSCs）。FSB確認了12項國際標準與準則，FSAP評估下的標準與準則評估涵蓋其中的9項，它們是《貨幣與金融政策透明度良好行為準則》、《有效銀行監管核心原則》、《重要支付系統核心原則》、《反洗錢與打擊恐怖主義融資40+9條建議》、《證券監管目標與原則》、《保險監管核心原則和方法》、《公司治理原則》、《國際會計標準》、《國際審計標準》。
繼2003年和2005年的兩次評價之後，IMF於2009年對FSAP進行了第三次評價。此次評價總結了FSAP推出十年來的經驗，並結合此次國際金融危機教訓提出了改革建議，指出了未來十年的工作重點和方向，形成了《FSAP十年：背景材料》、《FSAP——十年回顧和改革建議》、《FSAP更新報告中金融監管標準評估的新方法》和《金融部門與雙邊監督的進一步融合》四份報告。
（一）現有FSAP評估框架存在的不足
總體而言，FSAP評估涵蓋的主題明確，並能根據形勢發展變化適時作出調整，但對非金融部門狀況、全球宏觀經濟狀況、潛在的系統流動性風險涉及不多，同時對資產證券化、危機管理、問題銀行處置、資本市場狀況等問題的分析不夠深入。
具體到參評國，FSAP評估指出了金融體系的薄弱環節，但給出的建議不夠具體、清晰和直接，其實施也滯后。不同國家對FSAP評估過程參與程度各異，影響了建議的實施。此外，由於遵循自願參加原則，在國際金融危機爆發前，FSAP評估未能覆蓋所有具有系統重要性的國家。
（二）未來十年的改革方向與措施
調整總體目標。一是增加FSAP評估的靈活性，使其更好地與各國需求保持一致。二是提高評估的質量、公正性和可比性。這需要開發更多的工具和方法來評估金融部門的穩定性和發展需求及其與經濟的聯繫，加強金融穩定性分析、宏觀審慎分析和跨境聯繫分析。三是將FSAP評估分析及其結果與IMF、世界銀行的核心工作結合起來。IMF的目標是將FSAP評估與第四條款監督更緊密地整合起來，世界銀行的目標是將FSAP評估的分析和建議融入其國別援助戰略和其他金融部門工作之中。
維持基本原則不變。FSAP評估將在兩個關鍵問題上保持不變：一是對發展中國家和新興市場國家，FSAP評估仍由IMF和世界銀行聯合執行；對發達國家，FSAP評估仍由IMF獨立負責。二是仍遵循自願參加的原則。
突出重點，分清職責。FSAP評估通常包括金融部門穩定性和發展需求兩個方面的評估，兩者互為補充，但界限難以明確劃分。應進一步分清職責，IMF負責穩定性評估，側重於短期；世界銀行負責發展需求評估，圍繞中期問題展開。
增強靈活性和連續性。由於資源限制等因素，FSAP更新評估的平均間隔約為6年。本輪國際金融危機表明，較長的評估間隔削弱了評估的有效性。未來將考慮在初次評估基礎上，根據各國具體情況在FSAP更新評估中採用“模塊式評估”（modular assessments），IMF集中於金融穩定問題，世界銀行集中於發展需求問題。兩者均可獨立進行，以提高評估的靈活性和連續性。
改進分析方法，強化分析內容。除了改進宏觀壓力測試、構建指標體系、建立風險模型、提高風險監測頻率、開發或有債權工具等措施外，還需加強宏觀審慎風險評估工作。重點關注具有系統重要性的金融機構，開發跨部門、跨市場風險監測工具，加強系統性風險監測和管理，明確中央銀行和其他監管機構的職責劃分。
（一）前期準備
基於掌握我國金融風險狀況、切實維護金融穩定的客觀需要，同時考慮到FSAP評估框架的適用性以及IMF不斷推廣FSAP評估的現實，2001年12月，中國人民銀行會同相關部門和單位向國務院提出我國參加FSAP評估的建議。2003年7月，中國人民銀行會同相關部門依照FSAP評估框架，用一年多的時間對我國金融部門穩定狀況進行自評估。自評估對於我們摸清家底、防範和化解金融風險、維護金融穩定起到了積極作用。2006年以來，中國人民銀行會同相關部門按照有關工作部署，積極開展我國參加FSAP評估各項準備工作。
2008年2月14日，溫家寶總理在會見IMF總裁卡恩時宣布中國政府已決定於2008年參加FSAP。IMF、世界銀行原計劃於2008年11月來華討論啟動我國FSAP評估相關事宜，後來由於次貸危機的蔓延和升級而推遲。2008年11月，在華盛頓召開的第一次G20峰會上，胡錦濤主席與各國領導人共同承諾對本國進行FSAP評估，並於2009年4月在倫敦召開的第二次G20峰會上重申了這一承諾。
（二）正式啟動
2009年8月，中國人民銀行會同外交部、國家發展和改革委員會、財政部、人力資源和社會保障部、商務部、統計局、法制辦公室、銀監會、證監會、保監會、外匯管理局等部門研究啟動我國FSAP評估相關工作，建立相關工作機制，成立了FSAP部際領導小組和部際工作小組。
各部門一致認為，近年來，我國金融法律法規體系進一步完善，會計制度和會計準則逐步與國際趨同，反映金融機構運行狀況的主要財務指標和監管指標總體健康，金融機構的公司治理逐漸規範，金融業整體實力顯著提高，金融體系總體穩健。在當前背景下，啟動FSAP評估是落實我國領導人鄭重承諾的實際行動，有利於結合國際經驗教訓審視我國金融體系的穩健性並促進我國金融長期穩定健康發展。
（三）工作進展
2009年9月，IMF/世界銀行FSAP先遣團來華舉行會談。FSAP部際工作小組各成員單位與先遣團進行了充分的交流和溝通，雙方就我國FSAP評估範圍和評估工作進程等基本達成一致意見，並據此簽訂了《中國金融部門評估規劃評估範圍備忘錄》（以下簡稱《備忘錄》），作為我國開展FSAP評估的工作指引。
《備忘錄》明確了我國FSAP評估涵蓋範圍：一是分析宏觀金融風險和金融體系脆弱性；二是評價金融監管環境；三是評估系統流動性和金融穩定方面情況；四是評估相關法律、會計、信息披露等金融市場基礎設施建設；五是評估金融發展和金融服務可獲得性；六是評估應急預案和危機管理安排。
根據《備忘錄》，IMF/世界銀行中國FSAP評估團已於2010年6月來華開展了第一次現場評估，並將於2010年11月來華進行第二次現場評估，全部評估工作預計於2011年7月結束。目前，各相關部門正按計劃有序開展FSAP評估各項工作。
註：
1.第四條款磋商是指，根據《國際貨幣基金組織協定》第四條款規定，IMF與成員國定期舉行磋商（通常每年一次），討論成員國的經濟政策。IMF工作人員將根據磋商情況撰寫磋商報告，提交IMF執董會討論。