公物法

一 法、德、日以及台灣地區法學界對公物的界定

公物又稱公產(domainepublic)，最早出現於法國行政法學。法國的法律一般將行政主體的財產區分為公產(也稱為公物)和私產(也稱為私物(domaineprive))，前者受行政法的支配和行政法院管轄，後者受私法的支配和普通法院管轄。1法國學者通常從比較的意義上把握公產的概念。19世紀時，法院認為只有供公共直接使用的財產，如交通大道、可通航的河流才是公產。20世紀初，奧里烏和狄驥提出除公眾直接使用的財產外，供公務使用的財產也是公產。法國這種區分公產與私產的做法保障了公眾自由、平等、安全、免費(或低費)利用公眾用公物的權利，提高了公物的利用效率，對整個大陸法系國家行政主體的財產管理制度產生了深遠影響，並使公物法成為大陸法系國家行政法的重要組成部分。

德國、日本以及我國台灣法學界也對公物的概念作了相關界定。

德國行政法學上，公物是指經由提供公用、直接用以達成特定公目的，適用行政法特別規則，而受行政公權力支配的物。這些公物常常冠以公共設施之名，以達成社會、文化和經濟方面的目的，可分為廣義上的公物和狹義上的公物。廣義上的公物指國家或自治團體直接或間接供行政目的使用的物，法律上稱為公物或官產，包括財政財產、行政財產和共用財產。狹義上的公物則指上述行政財產和共用財產，不包括財政財產在內，這一點與法國的“公物”範圍相當。同時還包括“廣義公物以外的物”，如私人士地劃為要塞、租用私人房屋為辦公處所等也屬於公物範疇。2

日本在明治時代引入了德國的理論。日本學者一般認為，公物是指國家或者公共團體直接為了公共目的而提供使用的有體物。他們將公物概念做了最廣義、廣義、狹義的理解。最廣義的公物是指國家或公共團體等行政主體直接或間接提供公用或公共用的物，包括行政財產與財政財產。廣義的公物則指以公共行政目的的實現為設定前提，直接供公用或公共用的物，即僅限於行政財產。狹義的公物是指直接供公共使用的公共用物。廣義的公物概念是學界通說。

台灣學界對公物含義的理解與日本相近，也分為最廣義、廣義、狹義三種。台灣普遍採納的是，公物系指“行政機關遂行行政任務所提供的公物，包括直接供一般人民通常利用或特別利用之公共用財產”3

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在我國大陸地區，公物仍然是一個學術意義上的概念，而非實定法上的用語。但我國的一些法律、法規卻有許多有關公物的規定，如憲法、公路法、鐵路法、土地管理法、煤炭法、電力法、郵政法、城市規劃法、軍事設施保護法、國有企業財產監督管理條例等等。這些實定法為研究和分析我國的公物理論提供了豐富的現實基礎。

儘管各國學者對公物的界定存有異議，但總的來說他們得出了可以成為公物的物的一個共同特點，就是它們的目的都是直接服務於公共利益。但並非直接服務於公共利益的物都是公物，根據德國學者的意見，一項財產構成公物必須要具備兩個要件：實體要件和程序要件。實體要件是共同利益功能和適用公法規則；程序要件是行政主體通過附加的形式上的意思表示和該財產被投入使用。4單有實體要件而沒有程序要件，是不能充分解釋公物的法律地位的。因此，對於那些屬於私人所有的公園或者博物館，儘管私人也可以將其提供給公眾使用，但如果行政主體沒有通過行政行為或者合同的方式在這種財產上設立供公共使用的使命，那麼這種財產也不能稱為公物。此種情形下，私人財產所有者如何管理其財產以及是否淮許公眾利用其財產，並不受公物法的調整。因此，綜合各國學者觀點以及我們日常生活中對公物的理解，筆者認為對公物應如此定義：所謂公物，是指直接服務於公共利益，並處於行政主體支配下的財物。

人們對公物的理解仍停留在直觀的印象上，如道路、河流、綠化場地、體育設施、學校、醫院、花園等。事實上，隨著社會的發展和進步，過去未能納入公物範圍的私物、曾經不具有財產價值的有體物以及人們沒有意識到的無體物，都可能逐步納入到公物法調整的範圍。以下我們從三個方面來描述公物的具體範圍：5

一是作為傳統公物的有體物，包括動產與不動產。在法國與日本的傳統行政法上，“公物是指國家或公共團體直接為了公共目的而提供使用的有體物”6。因此，傳統公物的範圍一直只是限於有體物，如上面所提到的街道、道路、廣場、河流、綠化設施、體育設施、學校、醫院、鐵路、有軌電車、電信設施、郵政設施、廣播設施、行政大樓、港口、公園、堤壩、劇院、寺廟、圖書館、博物館等，而不包括無體物，如無線電波、空氣等。

二是隨著現代經濟與科學技術的發展而需要納入公物範疇的新型公物，如行政信息、無線電波、網際網路上資源、環境等。是否將無體物作為公物，取決於歸類的意義，如果無體物具有公物的本質特徵，那麼就應將其歸入公物的範疇。事實上，進入現代社會以後，認為公物只能是有體物的傳統觀念已被打破。如德國行政法理論和實務上就普遍放棄了《德國民法典》第90條所要求的實體特徵，把領空、開放型海洋(在海岸線範圍內)以及電流等認定為公物。同時，德國的其他一些法律規定也顯示出，即使是非實體性的物也應納入到公物的範圍中，如根據《德國長途公路法》第1條第4款的規定，公路上方的空間也屬於交通道路的組成部分，因而被置於公共用途之下。7

三是因擴張傳統的財產概念而相應予以擴張的公物，如全民所有的知識產權、經營許可證、公共職位、國家科研項目等具有財產價值的公權利。將具有財產價值的權利視同財產，以獲得憲法和法律的保護，是德國與美國等西方發達國家出現的一種新現象。以德國為例，德國基本法所保護的財產權的範圍是逐步擴張的。如果按照歷史發展階段來對德國基本法所保陳的財產權加以分類，可以分為三代：第一代是傳統的防禦性權利，主要是防止國家對動產、不動產、知識產權的侵犯；第二代是20世紀以來出現的勞工福利以及集體談判權；第三代則是當代出現的分享權，即公正分享自然資源、國民產值，並在健康的環境下和平生存的權利。因而德國基本法保障財產權的重點已經從過去的“負向防禦性權利轉移到正向的福利和分享權利——例如廉價住房和免費教育權”。8

根據不同的標準，公物有不同的分類方法。根據使用主體的不同，可以將公物劃分為行政用公物與公眾用公物；根據公物是否系人為所造，可以將公物劃分為自然公物和人工公物；根據所有權的不同，可以將公物劃分為國有公物、集體公物和私有公物；根據公物的管理主體與所有權是否歸屬一致，可以將公物劃分為自有公物和他有公物；根據財產性質的不同，可以將公物劃分為動產公物和不動產公物。

根據我們日常的思維，參考台灣大學廖又生教授在其《從公物的觀點論圖書館館藏設備之維護》一文中以內部利用(公務利用)和外部利用(公眾用物)兩大方面來論述圖書館公物利用關係的方法，9筆者主張對公物進行如下分類，即以行政主體為參照物，將公物分為內部利用的公物和外部利用的公物。

第一，內部利用的公物(也即行政使用的公物)：

內部利用的公物僅限行政人員為執行職務而使用，原則上無涉外關係存在，但有時也有供公眾使用的例外，方式有私法使用和公法使用。

私法使用：在不妨礙公務的範圍內，與私人訂立契約，允許其使用公物。如將政府辦公樓的一部分出租給外人使用。此情形發生類似租賃或承攬關係，將來如有爭執，應立於私法地位適用民事法律解決。

公法使用：公眾使用公物是機構執行職務的輔助手段。如民眾到圖書館辦理借書證、閱覽證等，應歸於公法關係。

第二，外部利用的公物(也即民眾使用的公物)：

外部利用的公物的利用關係根據是否需要經過特別許可分為兩種情形：一般使用和特殊使用。

一般使用：任何人於符合公物使用目的的範圍內，不經特別許可都可使用，如：道路是供公眾通行之用的，無須許可手續，任何人均可使用。

特殊使用：對公物的使用會妨礙公物原來設置的目的，或使用超出公物通常的使用程度，則需徵得行政主權的許可。如在公共道路兩旁擺攤做生意，必須經過相關行政機關的特別許可。

所謂公物管理，是指為使公物能合於使用目的，發揮通常效用，公物主管機關對公物進行的管理、修繕和維護。

有關公物管理權的法律性質學說有“無主物說”、“國庫說”、“特殊所有權說”、“公所有權說”及“私所有權說”等。但我國學者范揚認為“公所有權說”或“私所有權說”之見解，究竟以哪個為最正當，要就法規解釋及其物的性質來決定。10史尚寬先生認為公物所有權之管理，其法律性質雖有爭論，然在制定具體制度時，應考慮特定之物所具有的政治、經濟及社會的意義，使之符合於其目的而規定。11日本學者田中認為，公物管理權是指行政主體為實現公物本來的功能而供於公共用或者公用的目的，而對公物擁有的特殊的概括性的權能。原龍之助認為，公物的概念實著眼於“由行政主體直接供公共的目的使用”，然該物的所有權究竟為國有、公有或私有，則在所不問。顯然，公物的管理權理論實際上已經走出了所有權性質之爭，而轉向了從重視功能意義的角度去觀察這一問題。

公物管理存在一些基本規則，受民法、行政法等的約束。

第一，公物原則上不得融通。

民法學上，以物能否流通，能在何種範圍內流通為標準將物分為流通物、限制流通物和禁止流通物。12公物的本質屬性在於提供公用，原則上它的融通是受到嚴格限制的。如《伊朗民法典》第25條規定：“為公共利益而使用的下列財產，如橋樑、商場、旅店、水庫、學校以及公眾可自由出入的場所，任何私人不得侵佔。以上規定同樣適用於公用的人造地下水道和水井。”“為公共服務或福利之用的政府財產，如防禦工程、堡壘、壕溝、軍事土地工程、兵工廠、武器、儲備、軍艦、政府的建築物及其設備、電話線、博物館、公共圖書館、有歷史意義的紀念碑及其類似物。簡而言之，無論是動產還是不動產，只要是為公共事務或國家利益而由政府使用的財產，都不能為私人所有。”

但是由公物的公共目的所決定，公物所有權已經不是民法意義上的所有權。奧里烏曾經指出：“如果說公物是所有權標的，那麼這種所有權儘管具有財產屬性，卻不得保留私產的全部指點，這是一種必須依賴於國家力量的行政所有權；它的特點是由事物的公共用途決定的，使得行政主體有義務格其保管並用於公用，因此只有在公共利益的最高要素出發的情況下，才可以改變其設定的用途。”13因此，公物的融通原則上受到限制，但在特殊情形下倘若不影響公物的公共使用，所有權轉移法律並來禁止。

同樣道理，基於公物的公共同性，原則上也不得對公物採取扣押、拍賣等強制執行行為。但是正如公物的不得融通性是相對的一樣，不得被強制執行也是相對的。如縣鄉鎮公法人所有公有物，因負債而拍賣，債權人取得后不變更其原來公用目的，並未被法律所禁止。

第二，公物要受到相鄰關係的限制。14

公物的相鄰關係是指公物和私人不動產毗連而產生的法律關係。這種法律關係包括兩個方面：①私人不動產為公物負擔的義務，包括民法上的相鄰關係義務和行政法規定的行政役權。公物相鄰關係適用民法只是極少部分，只有在不妨礙公物的公共使用使命時才可適用。絕大多數公物相鄰關係主要是行政法規定的行政役權。所謂行政役權是指由法律規定的，為了公物利益而對毗連的不動產規定的特別義務，對行政主體而言則稱為行政役權。這些特別義務既可以是作為，也可以是不作為。例如，我國《電力法》第52條和第53條的規定，15《公路法》第47條第1款等的規定。16 ②公物為私人鄰地不動產所負擔的義務，主要是公共道路對沿途不動產所有者或使用者所負擔的義務，於私人稱為道路便利權。這種義務範圍極窄，僅限於公共道路、海洋等。其內容主要是：必要通行權、採光權和排水權。從行政法理上講，行政機關的行政行為侵害私人道路便利權時，受害人可向法院起訴。而當公共道路的公共使命結束之後，道路便利權便不復存在。原享受道路便利權的居民認為廢除決定違法時，可依法向法院起訴，如受到特別損害，可以請求行政主體賠償。

第三，公物使用收費要受到嚴格限制。

根據公物的一般理論，對一般使用的公物，公物管理機關只能在兩種情形下可以收費：一是為了平衡受益人和未受益人之間的利益關係；二是為了防止對公物的利用出現擁擠效應，而且這種收費不得以營利為目的。所收取的費用，原則上也只能用於建設更多的公物之用，而不得用於其他目的。17之所以對公物的利用採取不向利用人收費的策略，是因為採取收費的策略是低效的。為發揮公物的最大利用效益，就必須保護每個公民享有最基本的免費利用權，使公民成為公物的真正所有者。

1王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第301頁。

2粱鳳云：《行政公產研究導論》，見羅豪才主編《行政法論叢》第6卷，法律出版社2003年版，第182—218頁。

3李惠宗：《公物法》，見翁岳生主編《行政法》(上冊)，中國法制出版社2002年版，第463頁。

4 wilfried Erbguth/Joachim Becher．Allgmeines Verwaltungsrecht(Teil2)，Verlag W．Kohlhammer，2 Auflage 1987，S．1．

5肖澤晟：《公物的範圍——兼論不宜由國務烷國資委管理的財產》，《行政法學研究》2003年第3期。

6[日]鹽田宏：《行政法》，第742頁。

7 wilfried Erbguth/Joachim Becher．Allgmeines Verwaltungsrecht S．17．

8張千帆：《西方憲政體系》(下)，中國政法大學出版社2001年版，第332頁。

9廖又生：《從公物的觀點論圖書館館藏設備之維護》，《台北市立圖書館館訊》1993年第10期。

10范揚：《行政法總論》，商務印書館1958年版，第198頁。

11史尚寬：《行政法論》，台灣正大印書館1953年版，第109頁。⑦ 12張俊浩主編：《民法學原理》；中國政法大學出版社1995年版，第302頁。

13莫里斯·奧里烏：《行政法與公法精要》，遼海出版社、春風文藝出版社1999年版，第845頁。

14梁鳳云：《行政公產研究導論》，見羅豪才主編《行政法淪叢》第6卷，法律出版社2003年版，第182—218頁。

15《電力法》第52條規定，任何單位和個人不得危害發電設施、變電設施和電力線路設施及有關輔助設施。第53條第2款規定，任何單位和個人不得在依法劃定的電力設施保護區內修建可能危及電力設施安全的建築物、構築物，不得種植可能危及電力設施安全的植物，不得堆放可能危及電力設施安全的物品。此外，國務院1987年9月15日發布的《電力設施保護條例》更為詳細地規定了對電力設施這種公產的保護。

16《公路法》第47條第2款規定：“在大中型公路，隧道上方和洞中外100米範圍內，不得挖砂、採石、取土、倒廢棄物，不得進行爆破作業及其他危及公路、公路橋樑、公路隧道、公路渡口安全的活動。”

17肖澤晟：《論公物在中國人權保障中的作用》，《南京大學學報》2003年第3期。