征繳

“雙重征繳”體制：世界社會保障制度的一個例外。世界各國征繳體制主要有三個模式：一是“分征”模式，在這模式里，社保供款和一般稅收分開徵管，社保部門負責徵收社保費，稅務部門負責徵收社保稅；二是“代征”模式，稅務部門代替社保部門行使征繳職能；三是“混征”模式，即稅務部門與社保部門按不同參保人群或按照協議約定，分別由社保部門和稅務部門負責征繳工作。與世界各國相比較，中國社保供款模式既不是“分征”模式，也不是“代征”模式，更不是“混征”模式，而是一個罕見的例外。

我國社會保障體制改革始自於20世紀80年代末，1993年確立了社會統籌與個人賬戶相結合的基本制度架構，由於當時沒有統一規定，有些地方由社保經辦機構征管社保繳費，有些則有稅務部門徵收，這種狀況在國務院1999年1月頒布的《社會保險費征繳暫行條例》（以下稱1999年《征繳條例》）得以合法化和認可，於是這個征繳體制便一直存在運行至今。目前在地區分佈和繳費總量比例上，基本上都是一半由稅務機構征繳，一半由社保經辦機構徵收。

從國家立法層面看，規定稅務部門和社保部門都可作為征繳主體，它應被稱為“混征”模式；但是征繳主體由省級政府自行決定，所以它又不是純粹意義上的“混征”模式，世界上沒有任何一個國家規定地方政府可享有社保供款征繳主體的選擇權。為了研究上的方便，可將之稱之為“雙重征繳”的特殊體制。

“雙重征繳”的弊端。1999年《征繳條例》確定了“雙重征繳”體制，其具體流程可以概括為：參保企業到社保經辦機構登記，每月如實申報保費數額，社保經辦機構進行審核，稅務機關或社保經辦機構征繳入庫。從理論上講，這個征繳體制和流程似乎問題不大，但隨著社保制度的不斷完善和社保基金規模的不斷擴大，體制運行中的矛盾越來越突出和尖銳，尤其是最近幾年來在《社會保險法》草案修改進程中，引起了學界的爭論。媒體和學界對“雙重征繳”體制弊端的分析主要可歸納為兩點：各地區根據各自情況自行規定征繳方式，管理辦法不同；且經常處於變化之中，隨意性強。這種無序狀態不利於建立全國統一的社保行政管理體制，妨礙社保統籌層次的提高和全國大勞動力市場的形成。

1999年《征繳條例》規定，“由稅務機關徵收社會保險費的，社會保險經辦機構應當及時向稅務機關提供繳費單位社會保險登記、變更登記、註銷登記以及繳費申報的情況；而稅務機關也應當及時向社會保險經辦機構提供繳費單位和繳費個人的繳費情況”。但這兩個部門在實際征管過程中，由於協調銜接機制上的摩擦，在社保數據核准統計口徑、票據傳遞時效以及複審差錯糾正等方面產生諸多問題，造成交易成本的上升。據稅務系統幹部的研究，“雙重征繳”運行程序煩瑣，工作量大，信息傳遞不及時，資料不能充分共享，稅務與社保之間經常脫節，使得“參保不繳費、繳費卻未登記”的情況時有發生；甚至，社保與稅務機關之間“出於自身利益和眼前利益的考慮，相互推卸工作責任、爭搶手續費情況時有發生，部門間的協調耗費了大量的精力”。

十幾年來，中國學術界和政策面對征繳模式選擇的爭論主要是圍繞著征繳主體（社保部門還是稅務部門）展開的，於是征繳主體的選擇就越來越成為是對這兩個部門的評價與選擇了。

主張由稅務部門征繳的主要理由。主張由稅務部門統一征繳的觀點認為，社保稅與個人所得稅的稅基密切關聯，由稅務部門征繳便於檢查管理，又節約成本。在持這種觀點的學者當中也存在著三種不同的看法，一種認為社保稅應劃定為中央稅，由國稅機關負責征管。第二種看法認為社保稅屬於所得稅，所以社保稅也應由地稅部門來征繳。第三種看法認為，不管是地稅還是國稅，只要由稅務徵收，就可減輕勞動部門的事務性工作，提高社保部門的社會化服務與管理水平。主張稅務部門征繳的人認為，社保部門在徵收中存在的問題主要有兩個，一是部分地區社保經辦機構對一些效益相對不好和資金困難的企業採取協商定額、協議繳費的辦法，缺乏嚴肅性，應改為及時足額申報，二是社保部門常常採用“差額結算”的方法，應改為全額徵收。

主張由社保部門徵收的主要觀點。在筆者檢索查閱的80篇關於費改稅的文獻中，絕大部分文章都主張由稅務部門作為征繳主體，這幾乎成為“一面倒”的主流觀點，而主張由社保經辦機構作為征繳主體的文章非常之少，在僅有的幾篇文章中舉例說，由稅務部門徵收社保費，“其運行效果並不理想，以四川省為例，稅務代征僅運行了9個月又重歸社會保障部門徵收”，因為參保登記、繳費基數與繳費人員的核定、徵收任務的下達、政策調研等日常管理只能是由勞動保障部門負責行使，稅務部門難以掌握真實費源情況，只能根據社保部門提供的資料來徵收，政策解釋權和管理權嚴重脫節，繳費單位容易發生少報虛報和漏報等道德風險，社保費容易出現漏征漏管現象。主張由社保部門征繳的代表性觀點認為，應當儘快取消部分地區由稅務機構代征社會保險費的體制，由社會保險經辦機構在全國範圍內統一征繳社會保險費，“這是確保社會保險制度與國家財政保持適當距離的需要，也是社會保險制度追求自我平衡、自我發展及通過專業化管理達到高效運行的客觀要求”。還有學者認為，由社保部門擔當征繳主體從長期看有利於社保制度的完善與改革，有利於擴大制度覆蓋面等。

“征繳主體之爭”與“稅費之爭”的交織。在上述文獻中讀者可感覺到，征繳主體之爭實際上與另一個重要爭議——稅費之爭關係密不可分。換言之，“稅費之爭”的背後實際是征繳主體之爭，而“征繳主體之爭”則夾雜著濃厚的部門博弈因素和局部利益考慮，這才是“兩個爭論”的本質。筆者在查閱文獻中還有趣地發現這樣兩個現象：一是從稅派一般都主張由稅務部門征繳，從費派大多主張由社保部門征繳；二是關於稅費之爭的討論，無論在激烈程度上還是在文獻總量上，都遠遠大於徵繳主體之爭。

世界上沒有任何兩個國家採取完全相同的征繳模式，中國只能設計和制定一個適合自己國情的征繳模式。中國國情的最大特殊性有三個：

首先，二元經濟結構將長期存在。中國正處於向工業化轉型的過程當中，二元經濟結構特徵異常典型，並且地區發展非常不平衡，這種經濟社會結構將持續相當的歷史時期。決定征繳體制模式改革進程變數主要有三，即稅收體系的現代化程度、社保部門的現代化程度和社會保障供款的社會環境。其中，中國社會環境的最大特徵之一就是二元化經濟結構，這個變數構成了提高覆蓋率的一個重要障礙，並將始終伴隨社保制度轉型的全過程。

其次，社保制度覆蓋率太低。一般來說，征繳體制的選擇和設計必須要考慮的基準主要有3個：一是看它是否有利於提高征繳效率，二是看它是否能夠降低征繳成本，第三才考慮到擴大社保覆蓋面的問題。由於二元經濟結構等原因，中國社保制度的轉型首先只能在城鎮開始，覆蓋面在起步階段非常小，擴大覆蓋面將是一個長期的歷史任務，道路漫長而曲折。中國是目前世界上覆蓋面最小的社保制度，五項基本保險覆蓋率只有10%～20%之間，這意味著對絕大多數就業人口來說是不公平的，不利於建設全國統一的市場體系，不利於社會穩定，不利於構建和諧社會，鑒於此，在征繳體制設計所必須考慮的3個基準中，其順序排列在中國當首先考慮擴大社保覆蓋面。

第三，統賬結合制度異常複雜。中國的統賬結合社保制度，幾乎是世界上獨一無二的制度，正處於探索之中；這個制度無論與現收現付制還是與完全積累制相比，在具體操作中都顯示出90年代初建立時未曾預料到的前所未有的複雜和困難：說複雜，意指既要考慮到現收現付制的運行規律，又要考慮到積累制的獨特規則；說困難，是說既是二者的簡單相加與相互結合，又在具體操作中遇到了遠遠大於“1+1=2”的難以克服的實際問題。主要表現在，統賬結合在提高覆蓋率和統籌層次時形成兩難，在解決便攜性和異地轉移接續時成為掣肘，在考慮投資策略和增值保值時額外增多許多潛在風險，等等。

概而言之，“二元經濟”、“覆蓋率低”和“統賬結合”這3個特殊性，既有社保制度的外生變數，又有內生變數，它們既是決策者在設計中國社保制度方案時不得不面對的巨大困難，也是選擇征繳模式時不得不考慮的制約因素，同時，還是制定《社會保險法》時需要認真對待和解決的現實問題。

很顯然，1999年《征繳條例》是一個歷史遺產，雙重征繳體制在社保制度財務可持續發展上曾發揮過較大作用，但這只是一個短期內的權宜之計，長期看將難以適應中國國情的3個特殊性。

征繳模式應服從總體目標

十六屆六中全會提出，到2020年建立基本覆蓋城鄉的社保體系（以下簡稱“2020年全覆蓋目標”）。要完成這個制度目標，就要深化改革社保制度，使之能夠適應二元經濟結構，這就涉及到“三個統籌”問題：社保供款征繳與支付要統籌考慮，城鎮與鄉村要統籌安排，近期改革與2020年全覆蓋目標要統籌設計。在“三個統籌”要求下，征繳行為與支付行為越緊密效率就越高，征繳主體和社保主體合作越密切交易成本就越低，合二為一則為最優。就是說，在覆蓋面、效率和成本這3個決定征繳體制選擇的基準問題上，確立由社保部門征繳的模式，將有可能實現一石三鳥的功效：社保部門作為征繳主體，最有可能將消化二元化經濟制約因素與擴大覆蓋面和統籌層次放在一攬子方案里予以統籌考慮，實現上述“三個統籌”的可能性最大，是有利於實現2020全覆蓋目標的一個捷徑。鑒於此，征繳模式的選擇應該服從於社保制度發展的總體目標。

要實現2020年基本全覆蓋的目標，我們一是要解決覆蓋城鎮非正規部門的靈活就業人員，二是要解決“小三農”的覆蓋問題。

社保部門征繳有利於城鎮靈活就業人員參保。如果分步驟的話，擴大社保覆蓋面首先應解決的是城鎮就業人口，這是實現2020年基本全覆蓋的第一步。目前城鎮正規部門參保率已基本是百分之百，被排斥在社保大門之外的絕大部分是非正規部門靈活就業人員或說非公經濟成分就業人口（例如，2002年河南全省有123.15萬個私人個體從業人員，而參保的不到3萬人）。在未來經濟制度改革中，非正規部門的靈活就業人員的數量將不斷增加。第一，據預測到2010年我國勞動力總量將達到8.3億人，城鎮新增勞動力供給5000萬人，轉移農業勞動力4500萬人，合計將近1億人，其中絕大部分無疑將被消化在非正規部門即非公經濟部門。第二，城鎮化、工業化和經濟結構調整這3個因素將始終伴隨中國經濟改革的全過程，靈活就業人口佔比將不斷擴大。第三，在相當一個歷史時期內，就業結構多元化是一個不可阻擋的趨勢。

面對上述大趨勢，與稅務部門相比，在擴大城鎮非公經濟成分靈活就業人員參保率方面，社保部門更具有優勢：一是稅務部門的優勢在於了解企業信息，而社保部門則更了解就業人員信息。非公部門的就業特點是，相當一些靈活就業人員和自有職業者屬低收入群體，他們不繳納所得稅，沒有稅務登記或稅號，稅務管理信息系統沒有包括這些人。二是社保部門對靈活就業人員信息的了解具有天然優勢。一般來說，社保部門在基層社區街道和民政部門已基本建立起一個服務網路，負責低保和社保等具體工作，他們與街道幹部站在社保服務工作第一線，對基層社區靈活就業人員情況比較熟悉。三是社保政策與就業政策密不可分，二者都是制度化、專業化、社會化和人性化的公共就業服務體系的一個重要組成部分，是勞動和社會保障部門在促進就業和改革社保這兩條戰線需要同時發揮作用的同一個領域，促進就業與改革社保二者相輔相成，難以完全分開。因此，完善就業管理服務組織體系，建立健全社區公共就業服務網路，與社保擴面緊密相聯。四是強化政府促進就業的公共服務職能，完善公共就業服務制度，與社保制度擴面是一個問題的兩個側面，由社保部門承擔征繳，既有利於社保擴面，又可體現社保工作的人文關懷。

最近，筆者作為國務院完善城鎮社會保障體系試點辦組織的專家組成員上個月在赴東北三省調研時獲悉，在向非正規部門靈活就業人員擴大社保覆蓋面時，稅務部門顯得力不從心，工作難以開展，早在1年多以前，瀋陽市稅務部門就主動將非正規部門的征繳工作“讓”給了社保部門。

社保部門征繳有利於解決“小三農”社保問題。“小三農”的參保難度要遠遠大於城鎮靈活就業人員。解決“小三農”問題的途徑無非有二：一是“單獨解決”的思路，為“小三農”不同群體人員另立制度；二是“統籌解決”的思路，逐漸改造城鎮基本社保制度並將之逐漸覆蓋到“小三農”。無論是採取哪種思路，都涉及到制度設計問題，都涉及到繳費比例、統賬比例、投資運營，收支平衡、待遇發放、異地攜帶、終生跟蹤等諸多環節。例如，如果採取“單獨解決”的思路，就需要設計一個兼顧當前與長遠的“制度介面”，為將來不同制度之間的銜接留下空間和時間表。如果是採取“統籌解決”的思路，改造基本城鎮社保制度使之逐漸覆蓋到“小三農”，就更需要考慮降低目前繳費比例與收支平衡等許多問題。由此可見，上述兩個思路不管採取哪個，都離不開徵繳主體的配合和深度參與。沒有徵繳主體的配合，社保部門作為政策制定者就難以主動將之放在一個籃子里統籌考慮，必定帶有天然的片面性和局部性。所以，從覆蓋“小三農”的制度設計角度看，政策制定者、制度設計者與征繳主體越密切，就越有利於制度覆蓋能力的建設。稅務部門征繳的劣勢在於，征繳目標比較單一，任務比較單純，與制度長期建設目標之間缺乏配合，工作重點和精力容易簡單地聚焦在“錢”上，屬於完成任務型的工作性質，沒有動力、義務和責任去考慮和追求制度的長期目標，稅務部門征繳任務的完成與社保部門覆蓋面的擴大速率之間難以良好的協調與配合。

要實現2020年全覆蓋的目標，社保制度建設工作牽涉的部門不宜過多，否則就越容易互相推諉，效率就越低下，職責界限就越容易混淆，交易成本就越高，社保、稅務、財政三家都圍繞“錢”轉，就事論事，就錢論錢，制度建設容易放鬆，最終有可能形成三個和尚沒水喝的結果。

社保部門征繳有利於財務可持續性和建立長效機制。“雙重征繳”是部分地方政府為保證社保費征繳率採取的一個舉措。長期來看，採取稅務部門征繳、財政部門保管、社保部門支付的“三足鼎立”模式，中央政府將存在潛在財政風險的可能性。在較長時期內，中國社保財務可持續性將始終是政策制定者不可忽視的難題。如果採取稅務部門負責征繳模式，社保部門在待遇政策的擬定、待遇標準的調整和確保待遇的發放等一系列操作過程中，由於中間“隔”了一個“專管出資”的財政部門，客觀上就無須與稅務部門進行溝通，其繳費收入動態狀況與社保部門的支付工作在理論上和制度上將毫無關係，社保部門將難以兼顧考慮制度收入的實際約束，預算膨脹將會成為待遇支付的一個常見的潛在傾向，稅務部門也無須完全配合，征繳與支付“兩頭不見面”，財政部門“夾在中間”處於一個需要不斷“說服兩頭”的尷尬地位，甚至成為一個只管掏錢的無限兜底的“賬房先生”，不利於建設社保制度的財務長效機制。這種征繳與支付的相互割裂的制度安排，是典型的發達國家實行普享型和繳稅制的社保財務機制，不適合中國當前和較長時期內加強繳費與收益的聯繫，不利於追求社保制度自我平衡的長效機制的財務目標。

中國社保制度的統籌層次以縣級“塊塊”為主，在全世界是統籌層次最低的社保制度，真正實現省級的寥寥無幾；統籌層次如此之低的社保制度是導致社保基金安全性風險的主要原因之一，在這種典型的“畫地為牢”和“塊塊割據”的碎片化制度里，如果再加上省級政府征繳主體的“自選項目”，那麼，就在“塊塊割據”的基礎上又增加了“條條割據”的碎片因素，“條塊雙重割據”將使資金風險“雪上加霜”，面臨更加嚴峻的形勢，給本來風險就此起彼伏的縣級統籌制度又額外增加了許多“風險點”，例如，國家審計署2006年11月發布的《企業職工基本養老保險基金、城鎮職工基本醫療保險基金和失業保險基金審計結果》顯示，在違規的71.35億元中，“社保費代征機構未按規定時間將保險基金收入”交入專戶的就高達16.20億元，佔23%。當然，代征機構除稅務部門，可能還包括銀行、會計事務所、審計事務所等其他委託代征機構。據分析，未按時交入專戶的原因很可能是由於部門之間銜接不暢和環節較多等原因所致。

其實，在徵收、傳遞和上解過程中出現一些脫節現象本屬正常，但問題是，在“雙重征繳”體制下出現的資金風險都難以消化，那麼，在完全由稅務部門征繳的代征模式下就更難以控制，部門之間、中央與地方之間的博弈將隨著改革的不斷深入而伴隨始終。在征繳模式的選擇上，應充分考慮到這個由於部門摩擦而導致的資金安全性風險。

繳費制是實行社保部門征繳的一個根據。既然分征模式是指稅費分征，社保部門負責征社保費，稅務部門負責征社保稅，代征模式是指由稅務部門受託代替社保部門行使征繳的職能，那麼，是否進行費改稅就具有強烈的實際意義：堅持繳費制就成為中國實行分征模式的理論根據之一。

中國之所以應該堅持分征模式，主要是出於如下10個理由：（1）堅持繳費制的目的在於加強供款與待遇之間的聯繫，費改稅正好割斷了這種聯繫，不利於鼓勵參保者繳費積極性和擴大覆蓋面；（2）費改稅意味國家將承擔起社保的無限責任，而費所強調的是國家、社會、企業和個人四方責任共擔的機制，強調參保人的參與責任；（3）費改稅在技術上不符合統賬結合制度屬性的要求，尤其是與個人賬戶資產屬性產生嚴重衝突，使本來已十分複雜的制度變得更為複雜，超出了當前制度本身的承受能力和公眾的認知能力；（4）費改稅不符合當前社保制度處於初創階段的要求，因為稅的剛性大於費，做實賬戶剛剛鋪開，統籌與賬戶的關係還沒理順，費改稅就“人為縮小”了改革空間，“小三農”等問題難以在繳稅制條件下予以解決；（5）費改稅為解決投資收益問題作繭自縛，為未來市場化投資人為地設置了障礙和門檻；（6）費改稅超越當前社會經濟發展水平，稅基難以確定，稅率難以設定，農民工和務農農民或是受到社會排斥，或是增加稅賦；（7）費改稅並不必然能夠擴大覆蓋面，因為社保稅並不符合二元經濟發展現狀；（8）對資金安全性來說，費改稅只是表面文章，本質上與提高社保資金安全性無關；（9）費改稅無助於提高統籌層次，因為這只是名稱上的改變；（10）費改稅不是順應國際潮流，80年代以來世界範圍內的新浪潮是棄稅改費，近20個國家紛紛引入個人賬戶或名義賬戶，改變供款性質，旨在是強調社會和個人的責任，減少政府負擔。

目前正在制定《社會保險法》，對《社會保險費征繳暫行條例》予以修訂也是大勢所趨，其中征繳模式的確定和征繳主體的選擇是一個不可迴避的矛盾。對此筆者提出如下改革建議：

征繳體制改革“兩步走”。第一步，暫時維持目前“雙重征繳”的狀況，設定3年過渡期，分地區做好向“分征”模式的過渡準備工作。第二步，過渡期結束之後，應採取“分征”模式，確立社保部門為單一“征繳主體”，稅務徵收地區完成向社保部門的移交。

建立多部門合作機制。社保資金征繳牽涉到政府多個部門之間管理職責的配合，在分征模式下，部門間的合作是至關重要的。建立明確有效的合作機制可以減少部門磨擦，提高征繳效率，降低征繳成本。應加強社保與稅務、審計、統計、財政、監察等部門的數據共享機制建設，尤其是加強社保與稅務和財政之間在收入基數核查以及針對自雇人員保費征繳等方面的合作。

把征繳體制用法律形式固定下來。我國社會保障立法滯后，在社會保險費籌資方式、征繳管理等方面立法層次低，操作性差，造成實際征繳工作缺乏相應的法律保障，征繳執法缺乏強制制裁手段，難以形成法制化的社保繳費環境。因此，在即將出台的《社會保險法》以及相應的社會保險費征繳管理辦法中，應將社會保障基金的籌集、徵收、管理和使用以法律形式確定下來，以保障資金的安全征繳和有效運營。

不同征繳體制都是一定歷史條件和歷史過程的直接反映，在一定程度上都可看做是對更高效率制度的需求結果，只不過有時制度供給常常出現非均衡的狀態，潛在的制度供給有時不能變成現實的制度供給，現實的制度要求往往又難以成為正式的制度現實。中國社保制度建設的走向，將很大程度上受制於不同部門博弈的影響。我們不能說這不是正常的：在《社會保險法》起草修改的一年多時間裡，學界參與對征繳主體的學術爭論作為一個社會過程，政府部門參與修改作為一個博弈過程，進入立法部門之後對多次修訂稿的影響作為一個政治過程，進入立法程序之後“院外集團”對其發揮的作用作為一個公共選擇過程，等等，所有這些正在顯示，我們的立法工作正在進步，我們的社保制度轉型正在前進，至今為止《社會保險法》的整個立法過程就足以證明，最終人大通過的《社會保險法》也必將予以證明。

其實，這一點早在10年前就有學者指出，費稅之爭和征繳主體之爭本質上觸及的是部門權利的重新界定和部門利益的重新調整，它是不同利益和不同力量的行為主體之間相互作用的一個歷史過程，是一種制度變遷，其路徑依賴將取決於不同行為主體之間的力量對比關係。