土地收購儲備制度

一般來說，土地儲備制度的組織體制實行分層次的兩極管理模式：

第一層次是土地收購儲備管理委員會

土地收購儲備管理委員會是土地儲備體系的決策機構，其主要職責是：研究制定有關土地收購、儲備和供應的規章制度和政策；審查批准土地儲備中心的工作計劃和重要的土地收購、儲備和供應項目；協調有關職能部門之間的關係；對土地儲備中心的工作進行指導和監督。

第二層次是土地儲備中心

它是土地儲備體系的執行機構，在土地收購儲備管理委員會的領導下，具體實施土地收購、儲備以及供應的前期準備工作。

土地收購是指根據市政府授權和土地儲備計劃，土地儲備中心收購或收回市區範圍內國有土地使用權的活動。

對於進入土地儲備體系的土地，在出讓給新的土地使用單位以前，由土地儲備中心負責組織前期開發和經營管理。

對進入土地儲備體系的土地，由土地儲備中心根據城市發展需要和土地市場的需求制定土地供應計劃，有計劃地統一向用地單位供應土地。

儲備土地的供應方式可以分為招標拍賣和協議出讓兩種類型。

為保障市區土地收儲工作的順利進行，依照有關規定並結合本市實際情況，制定本工作流程。

土地收儲工作堅持政府主導、統一計劃、規劃先行的原則；在徵收補償工作中，堅持決策民主、程序正當、結果公開的原則。

市區範圍內的舊城區改造、城中村改造、危陋住宅區改建及其他需要進行土地收儲的項目，適用本流程。

(一)舊城區改造項目(基礎設施項目、公益事業項目，下同)：轄區政府或有關部門對擬實施項目向市土地儲備中心提出申請，並填報項目基本情況登記表后，納入土地收儲項目庫，經篩選后列入土地收儲計劃(草案)。

(二)城中村改造項目：轄區政府對擬實施改造的城中村項目編製年度計劃，經市城中村改造辦公室審核后，報市土地儲備中心列入土地收儲計劃(草案)。

(三)危陋住宅區項目：轄區住房保障部門對擬改建項目編製年度計劃，向市危陋住宅區改建工作領導小組辦公室提出申請，市危陋住宅區改建工作領導小組辦公室批准后，報送市土地儲備中心列入土地收儲計劃(草案)。

市土地儲備中心匯總提報的土地收儲項目，編製土地收儲計劃(草案)，並與市規劃局對接調整，由市規劃局出具摸底紅線圖。土地收儲計劃經市土地儲備委員會批准后，抄送市規劃、國土、建設、房管等有關部門及各轄區政府。對需納入國民經濟和社會發展年度計劃的項目，按規定上報納入。

土地收儲計劃每半年調整一次，報市土地儲備委員會批准，年終尚未實施完畢的項目可轉入下年度計劃。

第一條 為完善土地儲備制度，加強土地調控，規範土地市場運行，促進土地節約集約利用，提高建設用地保障能力，根據《國務院關於加強國有土地資產管理的通知》(國發〔2001〕15號)、《國務院辦公廳關於規範國有土地使用權出讓收支管理的通知》(國辦發〔2006〕100號)，制定本辦法。

第二條 本辦法所稱土地儲備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。

土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構承擔。

第三條土地儲備機構應為市、縣人民政府批准成立、具有獨立的法人資格、隸屬於國土資源管理部門、統一承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位。

第四條 市、縣人民政府國土資源管理、財政及當地人民銀行等部門，按照職責分工，各負其責，互相配合，保證土地儲備工作順利開展。

第五條 建立信息共享制度。縣級以上人民政府國土資源管理、財政及人民銀行相關分支行要將土地儲備與供應數量、儲備資金收支、貸款數量等信息按季逐級匯總上報主管部門，並在同級部門間進行信息交換。

第六條 各地應根據調控土地市場的需要，合理確定儲備土地規模，儲備土地必須符合規劃、計劃，優先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設用地。

第七條土地儲備實行計劃管理。市、縣人民政府國土資源管理、財政及當地人民銀行相關分支行等部門應根據當地經濟和社會發展計劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、土地利用年度計劃和土地市場供需狀況等共同編製年度土地儲備計劃，報同級人民政府批准，並報上級國土資源管理部門備案。

第八條 年度土地儲備計劃應包括：

(一)年度儲備土地規模；

(二)年度儲備土地前期開發規模；

(三)年度儲備土地供應規模；

(四)年度儲備土地臨時利用計劃；

(五)計劃年度末儲備土地規模。

第九條 市、縣人民政府國土資源管理部門實施土地儲備計劃，應編製項目實施方案，經同級人民政府批准后，作為辦理相關審批手續的依據。

第十條 下列土地可以納入土地儲備範圍：

(一)依法收回的國有土地；

(二)收購的土地；

(三)行使優先購買權取得的土地；

(四)已辦理農用地轉用、土地徵收批准手續的土地；

(五)其他依法取得的土地。

第十一條 市、縣人民政府或國土資源管理部門依法無償收回國有土地使用權的土地，由土地登記機關辦理註銷土地登記手續后納入土地儲備。

第十二條 因實施城市規劃進行舊城區改建需要調整使用土地的，應由國土資源管理部門報經有批准權的人民政府批准，依法對土地使用權人給予補償后，收回土地使用權。對政府有償收回的土地，由土地登記機關辦理註銷土地登記手續后納入土地儲備。

第十三條 根據土地儲備計劃收購國有土地使用權的，土地儲備機構應與土地使用權人簽訂土地使用權收購合同。收購土地的補償標準，由土地儲備機構與土地使用權人根據土地評估結果協商，經國土資源管理、財政部門或地方法規規定的機構批準確認。完成收購程序后的土地，由土地登記機關辦理註銷土地登記手續后納入土地儲備。

第十四條 政府行使優先購買權取得的土地，由土地登記機關辦理註銷土地登記手續后納入土地儲備。

第十五條 已辦理農用地轉用、土地徵收批准手續的土地，由土地登記機關辦理註銷土地登記手續后納入土地儲備。

第十六條 對納入儲備的土地，經市、縣人民政府國土資源管理部門批准，土地儲備機構有權對儲備土地進行前期開發、保護、管理、臨時利用及為儲備土地、實施前期開發進行融資等活動。

第十七條 市、縣人民政府可根據需要，對產權清晰、申請資料齊全的儲備土地，辦理土地登記手續，核發土地證書。供應已發證儲備土地前，應收回土地證書，設立土地抵押權的，要先行依法解除。

第十八條土地儲備機構應對儲備土地特別是依法徵收后納入儲備的土地進行必要的前期開發，使之具備供應條件。

第十九條 前期開發涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的，要按照有關規定，通過公開招標方式選擇工程實施單位。

第二十條土地儲備機構應對納入儲備的土地採取必要的措施予以保護管理，防止侵害儲備土地權利行為的發生。

第二十一條 在儲備土地未供應前，土地儲備機構可將儲備土地或連同地上建(構)築物，通過出租、臨時使用等方式加以利用。設立抵押權的儲備土地臨時利用，應徵得抵押權人同意。儲備土地的臨時利用，一般不超過兩年，且不能影響土地供應。

第二十二條 儲備土地完成前期開發整理后，納入當地市、縣土地供應計劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統一組織供地。

第二十三條 依法辦理農用地轉用、土地徵收后的土地，納入儲備滿兩年未供應的，在下達下一年度農用地轉用計劃時扣減相應指標。

第二十四條土地儲備資金收支管理嚴格執行《土地儲備資金財務管理暫行辦法》(財綜〔2007〕17號)的規定。

第二十五條土地儲備機構向銀行等金融機構申請的貸款應為擔保貸款，其中抵押貸款必須具有合法的土地使用證；申請貸款的土地儲備機構必須滿足商業銀行及其他金融機構的貸款要求。土地儲備機構舉借的貸款規模，應當與年度土地儲備計劃、土地儲備資金項目預算相銜接，並報經同級財政部門批准，不得超計劃、超規模貸款。土地儲備機構申請貸款時，應持財政部門的貸款規模批准文件及同級人民政府批准的項目實施方案等書面材料向當地商業銀行及其他金融機構申請擔保貸款。商業銀行及其他金融機構應嚴格按照商業原則在批准的規模內發放土地儲備貸款。土地儲備貸款應實行專款專用、封閉管理，不得挪用。

政府儲備土地設定抵押權，其價值按照市場評估價值扣除應當上繳政府的土地出讓收益確定，抵押程序參照劃撥土地使用權抵押程序執行。

商業銀行及其他金融機構應當準確、完整、及時地向人民銀行建立的全國統一的企業信用信息基礎資料庫報送土地儲備機構的土地儲備貸款相關信息。在貸款發放前，商業銀行及其他金融機構應當查詢貸款儲備機構的信息，對有不良記錄的土地儲備機構審慎發放貸款。商業銀行及其他金融機構應當根據監管要求，合理、科學確定貸款期限。

第二十六條土地儲備機構舉借商業銀行及其他金融機構貸款的，必須按貸款合同約定，及時足額償還貸款本息。

第二十七條 各類財政性資金依法不得用於土地儲備貸款擔保。土地儲備機構應加強資金風險管理，不得以任何形式為第三方提供擔保。

第二十八條 各省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府國土資源管理部門可依據本辦法規定，結合當地實際，會同財政部門、人民銀行制定具體實施辦法。

第二十九條 本辦法由國土資源部會同財政部、中國人民銀行負責解釋。

土地收儲制度也同樣面臨這樣一個棘手的問題。在當前我國的經濟環境、土地制度和房地產開發制度的安排下，這些問題正以各種各樣的方式存在著，並以不同的方式表現出來。

首先，土地收儲成為房價上漲的重要推手。由於土地收儲制度最為重要的特徵，就是要由地方政府高度壟斷土地的一級市場。實踐證明，當一個地方的土地一級市場被高度壟斷的情況下，土地價格就極有可能出現飛速上漲。特別是當收儲還來不及供的時候，地價的飆升已成為必然。因為，在土地一級市場被高度壟斷的前提下，當土地供應量不足時，帶來的最為直接的後果就是地價的上漲。地價上漲，房價必然隨之上漲。當然，這種房價的上漲是建立在市場存在需求的前提之下。

其次，土地收儲成為金融風險的關鍵環節。由於在土地收儲過程中，需要動用大量的資金，而這種資金如果單純依靠有限的財政資金是不現實。再加上，當前我國的金融產品極其單一，土地銀行、土地債券、土地信託等新型的金融產品至今仍待字閨中。於是在地方政府及其財政背書的情況下，土地收儲機構往往大量利用銀行的授信貸款、抵押貸款等各種渠道的信貸資金收儲土地。而這些資金在土地市場活躍向好的情況下，風險不易顯現。而當土地市場疲軟之時，極易因所收儲的土地無法變現而導致金融風險的集中暴發。

第三，土地收儲成為破壞社會公平的反面典型。所謂的土地收儲，其所收儲的土地無非有幾種來源，一種是徵收農民的土地再行出讓，一種是徵收原行政劃撥的土地再行出讓，還有一種是徵收原出讓的土地再行出讓。由於土地收儲機構是代表政府統籌征地事宜，而且徵收的標準並非按照市場價格進行操作的，因此，在徵收過程中，由於低價徵收，高價售出，用公權力剝奪了原土地使用者的合法權益，使得土地收儲制度的合理性備受置疑。

第四，土地收儲成為地方政府對抗中央調控的重要工具。通過土地收儲，地方政府掌握了大量的土地資產。對於地方政府來說，土地不僅是財政權力，而且也是貨幣權力。由於批出的土地幾乎立即就可以用作從銀行抵押貸款，所以，土地權力實際上就演變成了地方政府的某種貨幣發行權力。土地由財政變成貨幣，實際上標誌著地方政府從中央政府手上重新奪回了兩項最主要的權力，因而也重新取得了推動地方經濟增長的主動權。至此，朱鎔基在1990年代中期以個人政治威信為賭注所取得的所謂宏觀調控成果流失大半。

第五，土地收儲成為地方政府追求政績GDP的最好幫凶。由於相對於其它實業和產業而言，地方政府的賣地收入可以更直接、更便捷、更快地拉動當地GDP的增長。特別是作為號稱“經濟寒暑表”的地產業，對地方GDP增長的貢獻更是立竿見影。但是由於賣地、房地產業均是不可持續發展的產業，因此，過分依賴於所謂的土地財政，就會使國家極易陷入過分依賴房地產業的境地，從而陷入經濟發展的“東南亞模式”。而這種的經濟發展模式已被東南亞金融危機證明是一種失敗的經濟發展模式。

第六，土地收儲為開發商大面積圈地提供了捷徑。由於實行土地收儲制度之後，使得以前被國家叫停的所謂預征成為一種可能。特別是當銀行介入之後，土地收儲更是如虎添翼，可以動輒一次性徵用幾千、上萬畝的土地。更有甚者，一些地方的地方政府和土地收儲機構以收儲資金不足為由，把土地一級開發的權利拱手讓給了開發商，引狼入室，使得一些開發商空手套白狼，以極小的代價獲得了成片的土地開發權。因此，有人曾在博文里抨擊土地收儲製造了土地市場的壟斷。

第七，土地收儲為強化城鄉二元結構提供了助力。由於土地收儲的很多對象都是集體土地，而集體土地大多都位於農村，農民農村的土地被徵收，意味著農民喪失了最基本的生產和生活要素。由於目前徵收集體土地採用的仍然是法定最高價補償方式，而非市場化的補償，再加上原集體土地上的農村居民無論是學歷、技能上都相對欠缺，這些種種因素都造成了土地收儲機構征地后，根本無法解決被征地區域的城鄉二元結構問題。相反，這種低價徵收、高價出讓、不負責農民就業安置的模式，無形中是更加拉大和強化了不合理的城鄉二元結構。

第八，土地收儲在一些地方成了滋生官員腐敗的溫床。

當然，我們說土地收儲制度所存在的上述問題，並非要取消或消滅這個制度。只是我們在推行這個制度過程中，有必要加快征地、社會保障、金融、財政等與之相關的諸多配套制度的改革。