美國金融監管改革

2008年9月，華爾街大型投資銀行雷曼兄弟倒閉引發本輪全球金融危機。

2009年3月10日，美國聯邦儲備委員會主席伯南克說，必須對美國金融監管體系進行改革，以加強對銀行、共同基金和大型金融機構的監管。

2009年3月26日，美國政府公布金融系統全面改革方案，改革重點主要是強化集中監管、擴大監管範圍和內容，以避免再次發生系統性的金融危機。有觀察人士指出，這一方案堪比美國大蕭條時期出台的《格拉斯-斯蒂格爾法案》，將對金融體系產生重大影響。

2009年6月17日，美國政府正式公布全面金融監管改革方案，從金融機構監管、金融市場監管、消費者權益保護、危機處理和國際合作等方面構築安全防線，期望以此恢復對美國金融體系的信心。金融監管改革白皮書的公布拉開了美國上世紀30年代大蕭條以來最大規模的金融體系改革序幕。美國總統奧巴馬當天發表講話，敦促美國國會在年底前批准這份方案。方案最核心部分為兩項，一是將美聯儲打造成“超級監管者”，全面加強對大金融機構的監管；二是設立新的消費者金融保護署，賦予其超越目前監管機構的權力。

同日，方案公布后，美國國會一些參議員隨即提出異議，特別是對方案提出的賦予美聯儲“金融監管超級警察”身份表示質疑。民主黨參議員羅伯特·梅嫩德斯說：“事實是，在抵押貸款問題演變成危機之前，美聯儲就有這樣的認知和權力（加以干預），但他們並沒有這樣做。”共和黨參議員理查德·謝爾比說：“我不認為我們可以有理由地指望美聯儲或者其他任何機構能夠有效地同時扮演這麼多角色。”由於該方案受到了銀行業和議員的反對，預計將在國會引發激烈爭論。

2010年7月21日，美國總統奧巴馬在華盛頓的里根大廈舉行了法案簽署儀式，與這項立法相關的近400名政治、經濟和學界人士與會。奧巴馬在儀式上說：“這項改革代表著歷史上最有力的消費者金融保護。”有關方案將由一個新的消費者保護機構執行，該機構只有一項任務，即在金融系統中保護人民，而不是大銀行，不是貸款人，不是投資機構。奧巴馬還說，這項改革將終止對大銀行的救助，有利於美國經濟。法案的簽署標誌著歷時近兩年的美國金融監管改革立法完成，華爾街正式掀開新金融時代序幕。

這項名為《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》的法案以領導這一立法的兩位國會議員命名，包括參議院銀行委員會主席克里斯多弗·多德以及眾議院金融服務委員會主席巴尼·弗蘭克。法案致力於保護消費者、解決金融業系統性風險等問題，旨在避免2008年的金融危機重演。金融監管改革法案被認為是奧巴馬政府繼2010年3月簽署美國醫療保險改革法案后的又一項立法成就。不過，法案在危機防範的有效性等方面仍存在巨大爭議。

積極影響

2010年7月21日，《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》實施兩周年之際，美國財政部發布統計報告稱，金融監管改革主要參與和執行機構在執行法案方面已取得有意義的進展。截至2012年7月18日，該法案需要制定的243項規則中已有91%被提議或完成。

美國財政部說，自新版金融監管改革法案實施以來，美國金融體系更加安全和強大，消費者被賦予更多權利、受到更多保護，金融市場更加透明，監管機構具備了監測和緩解金融體系威脅的新工具。

報告說，在過去三年中美國銀行機構的資本增加逾4200億美元，構築了應對不可預期損失的緩衝器，支持了經濟增長。自2010年7月《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》通過以來，美國企業獲得的信貸上升了15%，企業增加了380萬個就業崗位。

在監管方面，聯邦監管的範圍已從此前的傳統銀行擴大至非銀行金融機構、掉期/衍生市場、對沖基金、投資銀行、票據交換所和交易所等。聯邦存款保險覆蓋了55%的消費者與企業存款，高出2008年初的52%；法案還計劃通過“沃爾克規則”禁止銀行機構開展自營業務。同時，美國政府新設的消費者金融保護局已正式運作。

仍存漏洞

從規則制定的推進到銀行資本的擴大，毫無疑問證明美國新金融監管體系取得了有效進展。然而，2012年摩根大通、滙豐銀行等大型金融機構曝出的醜聞無不反映出美國監管體系仍存在漏洞。

2012年5月，美國著名投行摩根大通宣布，由於套期保值業務投資策略失敗，公司在近六周時間內虧損20億美元。隨後，該公司總裁兼首席執行官傑米·戴蒙承認，巨虧主要是由於內部風險控制不力。

2012年7月16日，美國參議院發布報告稱，英國滙豐銀行反洗錢政策存在缺陷，通過其在墨西哥和美國的分支機構，不經意間為墨西哥販毒團伙和中東恐怖組織的賬戶洗錢。該銀行首席合規官戴維·巴格利隨後承認該銀行未能遵守反洗錢等法律規定。

這些違規事件的發生有內部監管缺失的原因，比如摩根大通對其首席投資辦公室缺乏有效監督；同時也有外部監管不到位的原因，比如滙豐參與洗錢事件中過去十年美國監管部門已兩度對滙豐反洗錢機制的缺陷提出警告並勒令整改。美國參議院指出，美國財政部下屬的貨幣監理局存在系統性監管漏洞，因為其早就發現滙豐銀行的可疑行為，但一直拖到2010年才下髮禁令，而此時其他監管機構已開始著手調查。

挑戰未消

美國未來的金融監管還須從內外部共同發力，不僅要推動其內部監管機制建設，還要加強對金融機構或市場的外部監管。美國聯邦儲備委員會主席伯南克就曾強調，新的金融監管體系需要公共部門和私營部門共同努力。

儘管美國金融監管改革有其必要性也有其緊迫性，但也需面對利益集團的強烈抵制。從新版金融監管改革法案的起草、出台到實施，他們就一直以損害銀行盈利為由頻頻發難。

《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》通過兩年以來，反對人士提出了超過50個議案以及無數的修正案要求拖延法案、甚至完全廢除法案。這些法律提案試圖阻止有關衍生品的規則生效、解散消費者金融保護局以及破壞金融穩定監管委員會和法案的其他重要內容。

凡此種種都預示著美國未來金融監管改革之路的艱難，正如伯南克所言，美國打造全新的金融監管體系尚待時日。美國財政部副部長沃林說：“從摩根大通虧損到歐洲的持續動蕩，都只能增強我們完成工作的意志，即將金融危機的教訓轉化為對美國納稅人和消費者的全面保護。”

2009年6月17日，公布的這份88頁改革方案旨在達成五方面的改革目標。

首先，加強對金融機構監管。白皮書指出，所有可能給金融系統帶來嚴重風險的金融機構都必須受到嚴格監管。為此，政府將推行以下六方面改革：

·成立金融服務監管委員會，以監視系統性風險，同時促進跨部門合作。

·強化美聯儲權力，監管範圍擴大到所有可能對金融穩定造成威脅的企業。除銀行控股公司外，對沖基金、保險公司等也將被納入美聯儲的監管範圍。

·對金融企業設立更嚴格的資本金和其他標準，大型、關聯性強的企業將被設置更高標準。

·成立全國銀行監管機構，以監管所有擁有聯邦執照的銀行。

·撤銷儲蓄管理局及其他可能導致監管漏洞的機構，避免部分吸儲機構藉此規避監管。

·對沖基金和其他私募資本機構需在證券交易委員會註冊。

其次，建立對金融市場的全方位監管。為此，白皮書建議：

·強化對證券化市場的監管，包括增加市場透明度，強化對信用評級機構管理，創設和發行方需在相關信貸證券化產品中承擔一定風險責任。

·全面監管金融衍生品的場外交易。

·賦予美聯儲監督金融市場支付、結算和清算系統的權力。

第三，保護消費者和投資者不受不當金融行為損害。白皮書指出，為了重建對金融市場的信心，需對消費者金融服務和投資市場進行嚴格、協調地監管。政府必須促進這一市場透明、簡便、公平、負責、開放。為此，白皮書建議：

·建立消費者金融保護局，以保護消費者不受金融系統中不公平、欺詐行為損害。

·對消費者和投資者金融產品及服務強化監管，促進這些產品透明、公平、合理。

·提高消費者金融產品和服務提供商的行業標準，促進公平競爭。

第四，賦予政府應對金融危機所必需的政策工具，以避免政府為是否應救助困難企業或讓其破產而左右為難。

·建立新機制，使政府可以自主決定如何處理髮生危機、並可能帶來系統風險的非銀行金融機構。

·美聯儲在向企業提供緊急金融救援前需獲得財政部許可。

第五，建立國際監管標準，促進國際合作。為此，白皮書建議，改革企業資本框架，強化對國際金融市場監管，對跨國企業加強合作監管，並且強化國際危機應對能力。

2009年7月15日，美國國會通過最終版本金融監管改革法案。新法案被認為是“大蕭條”以來最嚴厲的金融改革法案，其主要內容如下：

第一，成立金融穩定監管委員會，負責監測和處理威脅國家金融穩定的系統性風險。該委員會共有10名成員，由財政部長牽頭。委員會有權認定哪些金融機構可能對市場產生系統性衝擊，從而在資本金和流動性方面對這些機構提出更加嚴格的監管要求。

第二，在美國聯邦儲備委員會下設立新的消費者金融保護局，對提供信用卡、抵押貸款和其他貸款等消費者金融產品及服務的金融機構實施監管。

第三，將之前缺乏監管的場外衍生品市場納入監管視野。大部分衍生品須在交易所內通過第三方清算進行交易。

第四，限制銀行自營交易及高風險的衍生品交易。在自營交易方面，允許銀行投資對沖基金和私募股權，但資金規模不得高於自身一級資本的3%。在衍生品交易方面，要求金融機構將農產品掉期、能源掉期、多數金屬掉期等風險最大的衍生品交易業務拆分到附屬公司，但自身可保留利率掉期、外匯掉期以及金銀掉期等業務。

第五，設立新的破產清算機制，由聯邦儲蓄保險公司負責，責令大型金融機構提前做出自己的風險撥備，以防止金融機構倒閉再度拖累納稅人救助。

第六，美聯儲被賦予更大的監管職責，但其自身也將受到更嚴格的監督。美國國會下屬政府問責局將對美聯儲向銀行發放的緊急貸款、低息貸款以及為執行利率政策進行的公開市場交易等行為進行審計和監督。

第七，美聯儲將對企業高管薪酬進行監督，確保高管薪酬制度不會導致對風險的過度追求。美聯儲將提供綱領性指導而非制定具體規則，一旦發現薪酬制度導致企業過度追求高風險業務，美聯儲有權加以干預和阻止。

2009年6月17日，奧巴馬政府正式公布全面金融監管改革方案，從金融機構監管、金融市場監管、消費者權益保護、危機處理和國際合作等方面構築安全防線，期望以此恢復對美國金融體系的信心。

2009年12月11日，眾議院以223票贊成、202票反對的結果通過了金融監管改革法案。根據該法案，美國金融監管體系將全面重塑，美聯儲將成為“超級監管者”，全面加強對大型金融機構的監管。同時，新設消費者金融保護局，賦予其超越目前監管機構的權力。

2010年5月20日，參議院以59票贊成、39票反對的結果通過了金融監管改革法案。與眾議院版本相比，參議院版本法案在監管措施方面更為嚴厲。兩院需協商出統一文本后各自重新進行投票表決。

2010年6月30日，眾議院以237票贊成、192票反對的結果通過了兩院統一版本的金融監管改革法案。

2010年7月15日，參議院以60票贊成、39票反對的結果通過了最終版本金融監管改革法案，為該法案最終成為法律清除了最後障礙。美國總統奧巴馬預計將在下周簽署這一法案。