天然氣利用政策

第15號

《天然氣利用政策》已經國家發展和改革委員會主任辦公會議審議通過，現予公布，自2012年12月1日施行。

主 任張平

2012年10月14日

石油和天然氣的開採及利用

為了鼓勵、引導和規範天然氣下游利用領域，特制定本政策。在我國境內所有從事天然氣利用的活動均應遵循本政策。本政策中天然氣是指國產天然氣、頁岩氣、煤層氣（煤礦瓦斯）、煤制氣、進口管道天然氣和液化天然氣（LNG）等。

國家發展改革委、國家能源局負責全國天然氣利用管理工作。各省（區、市）發展改革委、能源局負責本行政區域內天然氣利用管理工作。

堅持統籌兼顧，整體考慮全國天然氣利用的方向和領域，優化配置國內外資源；堅持區別對待，明確天然氣利用順序，保民生、保重點、保發展，並考慮不同地區的差異化政策；堅持量入為出，根據資源落實情況，有序發展天然氣市場。

按照科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求，優化能源結構、發展低碳經濟、促進節能減排、提高人民生活質量，統籌國內外兩種資源、兩個市場，提高天然氣在一次能源消費結構中的比重，優化天然氣消費結構，提高利用效率，促進節約使用。

根據不同用氣特點，天然氣用戶分為城市燃氣、工業燃料、天然氣發電、天然氣化工和其他用戶。

綜合考慮天然氣利用的社會效益、環境效益和經濟效益以及不同用戶的用氣特點等各方面因素，天然氣用戶分為優先類、允許類、限制類和禁止類。

第一類：優先類

城市燃氣：

1、城鎮（尤其是大中城市）居民炊事、生活熱水等用氣；

2、公共服務設施（機場、政府機關、職工食堂、幼兒園、學校、醫院、賓館、酒店、餐飲業、商場、寫字樓、火車站、福利院、養老院、港口、碼頭客運站、汽車客運站等）用氣；

3、天然氣汽車（尤其是雙燃料及液化天然氣汽車），包括城市公交車、計程車、物流配送車、載客汽車、環衛車和載貨汽車等以天然氣為燃料的運輸車輛。

4、集中式採暖用戶（指中心城區、新區的中心地帶） ；

5、燃氣空調；

工業燃料：

6、建材、機電、輕紡、石化、冶金等工業領域中可中斷的用戶；

7、作為可中斷用戶的天然氣制氫項目；

其他用戶：

8、天然氣分散式能源項目（綜合能源利用效率 70% 以上，包括與可再生能源的綜合利用）；

9、在內河、湖泊和沿海航運的以天然氣（尤其是液化天然氣）為燃料的運輸船舶（含雙燃料和單一天然氣燃料運輸船舶） ；

10、城鎮中具有應急和調峰功能的天然氣儲存設施；

11、煤層氣（煤礦瓦斯）發電項目；

12、天然氣熱電聯產項目。

第二類：允許類

城市燃氣：

1、分戶式採暖用戶；

工業燃料：

2、建材、機電、輕紡、石化、冶金等工業領域中以天然氣代油、液化石油氣項目；

3、建材、機電、輕紡、石化、冶金等工業領域中以天然氣為燃料的新建項目；

4、建材、機電、輕紡、石化、冶金等工業領域中環境效益和經濟效益較好的以天然氣代煤項目；

5、城鎮（尤其是特大、大型城市）中心城區的工業鍋爐燃料天然氣置換項目；

天然氣發電：

6、除第一類第12項、第四類第1項以外的天然氣發電項目；

天然氣化工：

7、除第一類第7項以外的天然氣制氫項目；

其他用戶：：

8、用於調峰和儲備的小型天然氣液化設施。

第三類：限制類

天然氣化工：

1、已建的合成氨廠以天然氣為原料的擴建項目、合成氨廠煤改氣項目；

2、以甲烷為原料，一次產品包括乙炔、氯甲烷等小宗碳一化工項目；

3、新建以天然氣為原料的氮肥項目。

第四類：禁止類

天然氣發電：

1、陝、蒙、晉、皖等十三個大型煤炭基地所在地區建設基荷燃氣發電項目（煤層氣（煤礦瓦斯）發電項目除外）；

天然氣化工：

2、新建或擴建以天然氣為原料生產甲醇及甲醇生產下游產品裝置；

3、以天然氣代煤制甲醇項目。

（一）做好供需平衡。國家發展改革委、國家能源局統籌協調各企業加快推進天然氣資源勘探開發，促進天然氣高效利用，調控供需總量基本平衡，推動資源、運輸、市場有序協調發展。

（二）制定利用規劃。各省（區、市）發展改革委、能源局要根據天然氣資源落實和地區管網規劃建設情況，結合節能減排目標，認真做好天然氣利用規劃，確保供需平衡。同時，要按照天然氣利用優先順序加強需求側管理，鼓勵優先類、支持允許類天然氣利用項目發展，對限制類項目的核准和審批要從嚴把握，列入禁止類的利用項目不予安排氣量。優化用氣結構，合理安排增量，做好年度用氣計劃安排。

（三）高效節約使用。在嚴格遵循天然氣利用順序基礎上，鼓勵應用先進工藝、技術和設備，加快淘汰天然氣利用落後產能，發展高效利用項目。鼓勵用天然氣生產化肥等企業實施由氣改煤技術。高含 CO 2 的天然氣可根據其特點實施綜合開發利用。鼓勵頁岩氣、煤層氣（煤礦瓦斯）就近利用（用於民用、發電）和在符合國家商品天然氣質量標準條件下就近接入管網或者加工成 LNG、 CNG 外輸。提高天然氣商品率，增加外供商品氣量，嚴禁排空浪費。

（四）安全穩定保供。國家通過政策引導和市場機制，鼓勵建設調峰儲氣設施。天然氣銷售企業、天然氣基礎設施運營企業和城鎮燃氣經營企業應當共同保障安全供氣，減少事故性供應中斷對用戶造成的影響。

（五）合理調控價格。完善價格機制。繼續深化天然氣價格改革，完善價格形成機制，加快理順天然氣價格與可替代能源比價關係；建立並完善天然氣上下游價格聯動機制；鼓勵天然氣用氣量季節差異較大的地區，研究推行天然氣季節差價和可中斷氣價等差別性氣價政策，引導天然氣合理消費，提高天然氣利用效率；支持天然氣貿易機制創新。

（六）配套相關政策。對優先類用氣項目，地方各級政府可在規劃、用地、融資、收費等方面出台扶持政策。鼓勵天然氣利用項目有關技術和裝備自主化，鼓勵和支持汽車、船舶天然氣加註設施和設備的建設。鼓勵地方政府出台如財政、收費、熱價等具體支持政策，鼓勵發展天然氣分散式能源項目。

（一）堅持以產定需，所有新建天然氣利用項目（包括優先類）申報核準時必須落實氣源，並簽訂購氣合同；已用氣項目供用氣雙方也要有合同保障。

（二）已建成且已用上天然氣的用氣項目，尤其是國家批准建設的化肥項目，供氣商應確保按合同穩定供氣。

（三）已建成但供氣不足的用氣項目，供氣商應首先確保按合同量供應，有富餘能力情況下逐步增加供應量。

（四）目前在建或已核准的用氣項目，若供需雙方已簽署長期供用氣合同，按合同執行；未簽署合同的儘快簽署合同並逐步落實氣源。

（五）除新疆可適度發展限制類中的天然氣化工項目外，其他天然氣產地利用天然氣亦應遵循產業政策。

（一）本政策自發布之日起30日後實施。從本政策實施之日起，天然氣利用項目管理均適用本政策，除國家法律法規另有規定外，均以此為準。

（二）本政策根據天然氣供需形勢變化適時進行調整，以確保天然氣市場健康有序發展。

（三）本政策由國家發展改革委負責解釋。各省（區、市）可在本政策規定範圍內結合本地實際制定相關實施辦法，並報國家發展改革委備案。

近年來，我國天然氣市場發展較快，天然氣產量、進口量和消費量均保持快速增長態勢。天然氣市場的快速發展對優化我國能源結構和提高節能減排成效都具有重要意義。近年來，國家不斷調整完善天然氣價格政策，以促進天然氣行業的發展。但受發展階段等因素影響，我國天然氣的價格政策仍處在調整完善過程中。理清天然氣價格調整和價格形成機制改革的背景、方向、路徑和一些爭議，有助於凝聚共識，更好地推進天然氣價格的正常調整和價格形成機制的改革，促進天然氣行業的持續快速健康發展。

天然氣是優質高效的清潔能源，二氧化碳和氮氧化物的排放僅為煤炭的一半和1/5左右，二氧化硫的排放幾乎為零。但是，我國天然氣消費佔一次能源消費的比重僅為5%，不僅遠低於美、歐等發達國家，而且遠低於24%的國際平均水平。清潔能源比重過低，成為影響我國大氣質量，造成霧霾天氣多發的原因之一。為了改善人民生活環境，需要大力鼓勵發展天然氣，增加天然氣供應。但我國天然氣資源相對貧乏，剩餘可采儲量不足世界總量的2%，人均探明剩餘可采儲量只有世界平均水平的7%左右。因此，增加天然氣供應，不僅要增加國內的勘探開發投資，還需要利用好國外資源。據統計，2007年-2012年，我國天然氣進口量從40億立方米增加到425億立方米，5年增長9.6倍；進口依存度從2%提高到27%，每年提高5個百分點。雖然天然氣進口量持續快速增加，但今年7月調價前的國內天然氣出廠價格比中亞進口天然氣到岸完稅價格每立方米還要低1.5元，這既不利於擴大進口天然氣，也無法激勵包括民營資本在內的投資者勘探開發天然氣資源的積極性。同時，國內天然氣價格過低，也造成一些行業過度利用天然氣。由於價格機制對供應的激勵不足，對需求的約束也不足，天然氣供不應求的問題已經浮現。要實現天然氣的可持續供應和利用，必須充分發揮價格機制的作用，利用價格機制鼓勵企業增加進口，加大資源勘探開發力度，增加天然氣供應，不斷優化我國的能源結構。

價格信號是市場運行最重要的信號，也是調控市場供需最重要的“指揮棒”。天然氣價格形成機制從根本上說就是解決如何確定價格信號。早在2005年，《國家發展改革委關於改革天然氣出廠價格形成機制及近期適當提高天然氣出廠價格的通知》中就提出“從長遠看，隨著競爭性市場結構的建立，天然氣出廠價格最終應通過市場競爭形成。”2011年12月26日，國家發展和改革委員會在《在廣東省、廣西壯族自治區開展天然氣價格形成機制改革試點的通知》中再次明確“天然氣價格改革的最終目標是放開天然氣出廠價格，由市場競爭形成，政府只對具有自然壟斷性質的天然氣管道運輸價格進行管理。”2013年6月28日，國家發展和改革委員會發布了《關於調整天然氣價格的通知》，指出天然氣價格調整的基本思路是“按照市場化取向，建立起反映市場供求和資源稀缺程度的與可替代能源價格掛鉤的動態調整機制，逐步理順天然氣與可替代能源比價關係，為最終實現天然氣價格完全市場化奠定基礎”。顯然，我國調整天然氣價格和改革價格形成機制一直是沿著逐步市場化的方向在穩步推進。

雖然我國天然氣價格調整和價格形成機制改革的方向一直非常明確，但由於受市場結構、供應結構等因素影響，短期內我國還不具備通過市場競爭形成價格的條件。在這樣的背景下，我國天然氣的價格調整和價格形成機制改革實際上採取了“准市場化”和“穩步放寬市場准入”的辦法來推進。

“准市場化”體現在天然氣的價格調整和價格形成機制改革一直在探索建立反映市場供求和資源稀缺程度的價格動態調整機制，並將“逐步理順天然氣與可替代能源比價關係”作為確定天然氣價格的主要選擇。在確定與天然氣價格掛鉤的可替代能源產品時，基本選擇了市場競爭程度更高的可替代能源產品，即通過市場化程度更高的可替代能源產品的價格來確定天然氣的價格，這也表明天然氣定價機制改革更加註重通過市場方式確定天然氣價格。在目前國產天然氣價格水平相對偏低的情況下，採取與可替代能源價格掛鉤的辦法定價既堅持了市場化定價的基本取向，也有利於激勵生產者，因此有利於鼓勵天然氣供應。

“穩步推進市場准入”是通過穩步推進天然氣行業的市場准入改革，逐步增強天然氣市場的競爭性，為最終實現天然氣價格由市場競爭形成創造條件。近年來，國家在穩步推進天然氣行業的市場准入改革，在頁岩氣等領域開始引入新的競爭主體。2011年，國家已將國產海上天然氣和頁岩氣、煤層氣、煤制氣出廠價格，以及液化天然氣氣源價格放開由市場形成。同時，國家還將積極推進管道向第三方開放，實行市場價格的氣源可委託管道運輸企業代為輸送，並按國家規定的管道運輸價格支付運輸費用。從未來發展看，天然氣價格改革的最終完成，仍需要更加重視市場准入等配套改革，引入新的市場主體，不斷增強市場的競爭性。

作為重要的、而且是發展速度最快的基礎能源產品，天然氣的價格調整和價格形成機制改革一直廣為關注。理清一些廣為關注的問題，將有助於天然氣價格的正常調整和價格形成機制的改革。

第一，短期上調價格與中長期價格穩定的關係。由於我國天然氣價格水平相對偏低，近年來的價格調整一直是上調價格。價格上調雖然會在一定程度上增加用戶的成本，但必須看到，價格調整是調節供求最有效的方式，價格上調將有利於增加天然氣行業的投資，這將有利於天然氣供應量的持續較快增加，從而有助於天然氣價格在中長期保持在相對合理的水平上。從美國天然氣價格變化的歷程看，上世紀70年代末美國曾對天然氣價格進行過限制，但結果是造成天然氣行業投資的下降和供應的緊張，並一度造成大範圍的“氣荒”，價格控制並未取得預期效果。此後美國放開了對天然氣的價格控制，天然氣價格短期內也出現了上漲，但由於天然氣價格的上漲帶來了投資的增加進而增加了供應量，天然氣價格並未呈持續上升態勢。近年來美國由於頁岩氣的大規模開發，天然氣供應量的顯著增加是美國天然氣價格明顯回落的主要原因。因此，理清短期價格變化和中長期價格變化的關係，將有助於正確認識價格調整和價格形成機制的改革。

第二，天然氣價格調整和穩定物價的關係。從2005年以來我國天然氣定價機制改革和價格調整情況看，受國內物價上漲等因素影響，我國天然氣價格調整實際上並未嚴格按照已出台的定價機制執行，天然氣價格調整的頻率和幅度實際上均未達到2005年12月公布的定價機制所確定的要求。在宏觀經濟和物價等形勢發生較大變化時，對天然氣等能源價格進行有控制地調整，短期內雖有助於減少面臨的物價上漲壓力，但也會造成價格信號失真，同時也會影響到市場對未來價格改革趨勢、進程等的判斷，也無法向市場傳遞長期、準確的價格信號，客觀上就會對能源產品的供需帶來不利影響。從未來發展趨勢看，受供給結構和需求變化等因素影響，能源價格大幅波動的情況仍將持續。因此，有必要及早理順天然氣價格水平，完善天然氣價格形成機制。近期的天然氣價格調整抓住了國內物價水平相對較低的有利時機，在不對整體物價形勢帶來明顯衝擊的情況下，實現了增量氣價格與可替代能源價格直接掛鉤，向市場傳遞了較為明確的價格改革信號，為今後的價格調整和價格改革奠定了較好基礎。

第三，天然氣價格上調與合理調整各方利益的關係。天然氣價格上調必然會增加用戶的負擔，因此，在天然氣價格上調時，需要合理調整各方利益關係。由於不同行業和群體對天然氣價格調整的承受能力存在較大差異，在歷次調整天然氣價格時，國家都非常重視完善利益調節機制，對生活困難人群和一些公益性行業建立補貼和救助機制，在天然氣價格上調時對生活困難人群和部分公益性行業給以適當的補貼。從未來發展看，在天然氣價格調整和完善價格形成機制過程中，仍需要進一步完善利益調節機制，將天然氣價格調整的影響降到最低。

國家發改委昨日發布消息稱，《天然氣利用政策》已獲審議通過，自2012年12月1日施行。燃氣板塊午後集體飆升，長春燃氣[8.76 -0.79% 股吧 研報]率先強勢漲停，深圳燃氣[9.13 0.11% 股吧 研報]、大通燃氣[6.36 -0.78% 股吧 研報]、陝天然氣[8.25 0.36% 股吧 研報]等盡皆飆漲。分析人士稱，天然氣行業本身發展的空間非常大，得到政策的大力支持后，未來的發展速度將很快。天然氣“十二五”規劃也顯示，2015年我國天然氣消費量為2300億立方米左右，用氣普及率將進一步提高，供應能力將超過2600億立方米，比2011年1000億立方米的產量增長2.6倍。就資本市場而言，業內人士表示，天然氣設備類公司是投資的較好標的，主要有三類：一是天然氣需求量大增帶來供給增加，鑽采設備需求很大；二是目前我國天然氣資源分佈區域不平衡，遠距離運輸需要管道設備的大量建設，而且市政建設也需要預設天然氣管道；三是應用領域，目前液化天然氣（LNG）汽車發展較快，改裝設備前景不錯。華泰證券[9.50 2.59% 股吧 研報]機械設備研究員李進表示，LNG汽車最具有爆發性，主要原因是：LNG作為客車和重卡燃料已具備適用性；能源的環保和高效性使其受到政策的扶植；根本驅動力是LNG汽車的經濟性。首推LNG汽車應用產業鏈上處於領先地位的富瑞特裝[33.99 -4.33% 股吧 研報]。

《政策》在2007年的基礎上將優先使用的對象擴充為12類，其中，天然氣汽車、船舶和天然氣分散式能源項目尤為值得注意。市場人士認為，這將直接刺激天然氣消費，尤其刺激城市燃氣等民用領域的消費，這對相關天然氣企業來說也是一大利好。

與之相對應的是，天然氣化工依舊屬於天然氣使用中最不受歡迎的對象。

《政策》指出，陝、蒙、晉、皖等十三個大型煤炭基地所在地區建設基荷燃氣發電項目、天然氣制甲醇裝置等為禁止項目，而天然氣制合成氨、乙炔、氮肥等仍屬“限制類”。

中國石油大學國際石油政治研究中心主任龐昌偉告訴記者，由於我國仍處在天然氣供應稀缺的階段，國家在行政層面約束了天然氣化工的發展。

但對天然氣產地的地方政府來說，天然氣價格相對低廉，外輸並不會帶來很多收益，而發展天然氣化工經濟性強，可以拉動地方經濟和就業。

事實上，天然氣化工是能源化工中的一大支柱。目前全球約有85%的合成氨及化肥、90%的甲醇及甲醇化學品、80%的氫氣、60%的乙炔及炔屬化學品、40%的乙烯（丙烯）及衍生產品是用天然氣原料和天然氣凝析液生產的。

本政策中天然氣是指國產天然氣、頁岩氣、煤層氣(煤礦瓦斯)、煤制氣、進口管道天然氣和液化天然氣(LNG)等