環境行政處罰
環境行政處罰
環境行政處罰，是指環境保護行政機關依照環境保護法規，對犯有一般環境違法行為的個人或組織作出的具體的行政制裁措施。其直接結果是確定環境行政責任，包括罰款、責令停產等多種具體形式。廣泛適用於不同的環境違法行為。根據中國環境保護法律法規的規定，環境違法的行政處罰只能由依法行使環境保護監督管理權的行政機關，按法定程序作出並付諸執行。被處罰的個人或組織如果不服，有權提起行政複議或行政訴訟。
1．制裁的對象不同。環境行政處罰制裁的對象是違反環境行政法律規範的公民、法人或其他組織；環境行政處分的對象僅限於環境行政主體系統內部的公務員。
2．採取的形式不同。環境行政處罰的形式有：警告、罰款、責令停產停業、責令重新安裝或使用、責令支付消除污染費用、責令賠償國家損失等；行政處分的種類有警告、記過、記大過、降級、撤職和開除六種形式。
4．所依據的法律、法規不同。環境行政處罰依據的是有關污染防治和自然資源保護方面的法律、法規，如《環境保護法》，《大氣污染防治法》，《礦產資源法》等；環境行政處分則由有關行政機關工作人員或公務員的法律規範調整，如《國家公務員暫行條例》、《行政監察條例》等。
環境行政處罰具有如下主要特徵：
（1）行政處罰的主體是縣級以上環境行政主管部門，其他依照法律規定行使環境監督管理權的行政部門，以及縣級以上人民政府。應注意的是，這些行政主體只能實施環境法律規範規定的屬於其監督管理範圍內的行政處罰權，否則就是違法。如《環境雜訊污染防治法》第58條規定“在城市市區雜訊敏感建築物集中區域內使用高音廣播喇叭”，“由公安機關給予警告，可以並處罰款”。又如《土地管理法》第74條規定“因開發土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正或者治理，可以並處罰款”。如果環境行政主管部門行使了上述公安或土地行政部門的處罰權，則主體不合法，屬違法行政。若擁有環境行政處罰權的行政機關依照法律或法規的授權規定，授權或委託符合法定條件的組織實施行政處罰權，則這些被授權的組織或被委託的組織也必須在法定範圍內實施行政處罰權，否則其處罰無效。
（2）行政處罰的對象是環境行政管理的相對人，即實施了違反環境法律規範行為而導致污染、破壞環境或破壞了正常環境管理秩序的單位和個人。不是行政管理相對人，不能實施行政處罰。
（3）行政處罰的前提是管理相對人實施了違反環境法律規範的行為。也就是說，只有環境行政管理相對人實施了違反環境法律規範的行為，才能給予行政處罰，也只有環境法律規範規定必須或可以處罰的行為才可以處罰，法無明文不處罰。
環境行政處罰的原則，是指對於設定和實施環境行政處罰具有普遍指導意義的準則。一般而言，環境行政處罰應遵循如下原則：
1．處罰法定原則
處罰法定原則是指環境行政處罰必須依法進行。處罰法定原則意味著：（1）實施處罰的主體必須是法定的環境行政主體。行政機關種類眾多，不同的行政主體有不同的職權範圍，不同的行政主體只能在自己的職權範圍內實施處罰。（2）處罰的依據是法定的。也即實施環境行政處罰必須有法律、法規、規章的明確規定，法律、法規、規章沒有規定的行為不為違法行為，不受行政處罰。當然法律、法規和規章的效力等級是不一樣的，它們可以設定的處罰種類和範圍、幅度也是不相同的。法律可以設定各種行政處罰；行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰；地方性法規可以設定除限制人身自由和吊銷企業營業執照以外的行政處罰；部門規章可以在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度範圍內作出具體規定；地方性規章可以在法律、法規規定的給予行政處罰的行為、種類、幅度範圍內作出具體規定。（3）行政處罰的程序合法。處罰法定原則不僅要求實體合法，而且要求程序合法，實施環境行政處罰必須按照法律規定的步驟、方法和順序進行。
2．過罰相當原則
過罰相當原則要求環境相對人實施了違反行政法規範的行為，就應受到環境行政處罰，而不能逃避行政處罰；所受處罰的輕重應與其違法行為的情節、性質、事實以及社會危害程度相一致，不能避重就輕。它也要求環境行政主體只有在相對人實施了違反行政法規範的行為時，才能給予處罰，否則就不能給予處罰；所給予的處罰應與相對人違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相一致，而不能畸重畸輕。
3．責任自負原則
責任自負原則要求違法環境行政相對人親自承擔實施環境違法行為的行政法律責任，而不能由他人代為承擔。它要求環境行政主體只能追究違法環境行政相對人的行政法律責任，而不罰及他人。
4．一事不再罰原則
它是指環境行政主體對環境違法行為人的同一個環境違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。
5．法律救濟原則
法律救濟原則是指環境行政主體在對環境行政相對人實施行政處罰時，必須保證環境行政相對人有獲得救濟的權利，否則不得實施環境行政處罰。法律救濟原則是保障環境行政處罰公正進行的有效手段。根據《行政處罰法》的規定，環境行政相對人對於環境行政主體給予的行政處罰，依法享有陳述權、申辯權，對行政處罰不服的，有權依法申請環境行政複議或提起環境行政訴訟。公民、法人或其他組織因環境行政主體違法給予環境行政處罰受到損害的，有權依法提出賠償要求。
6．教育和懲罰相結合的原則
環境行政主體在實施行政處罰時，不應以追究環境行政責任為惟一目的，而應堅持教育與處罰相結合，糾正違法行為，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。
環境行政處罰作為一種侵益性的行政行為，其實施會直接導致對行政相對人財產、人身權益的剝奪或侵犯，因此，實施環境行政處罰必須有明確的法律依據。環境行政處罰的法律依據可以分為兩類：
（1）環境實體法依據。環境實體法指的是具體規定環境管理相對人實體權利和義務的法律規範的總稱。只有當環境管理相對人違反了這些實體法律規定的相對人必須履行的法定義務時，環境行政處罰主體才能對其實施行政處罰。這些實體法有：《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《環境雜訊污染防治法》、《海洋環境保護法》、《土地法》、《礦產資源法》、《水法》、《森林法》、《草原法》《野生動物保護法》、《野生植物保護條例》、《漁業法》、《自然保護區條例》等等。
（2）環境行政處罰的程序法依據。環境行政處罰程序法指的是具體規定環境行政處罰實施主體進行行政處罰的程序、步驟、具體要求等的法律規範的總稱。環境行政處罰主體必須根據程序法規定的程序和要求對行政相對人進行行政處罰，否則行政處罰無效。這些程序法有《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國環境保護行政處罰辦法》等。
根據我國《環境保護法》和國家環保總局發布的《環境保護行政處罰辦法》的規定，環境行政處罰由以下主體實施：
（1）縣級以上人民政府及其環境行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門（以下簡稱環境行政機關）。縣級以上環境行政主管部門的法制工作機構，統一管理本部門的環境行政處罰工作。
（2）環境行政主管部門可以在其法定職權範圍內委託環境監理機構實施行政處罰。受委託的環境監理機構在委託範圍內，以委託其處罰的環境行政主管部門的名義實施行政處罰。委託處罰的環境行政主管部門，負責監督受委託的環境監理機構實施行政處罰的行為，並對該行為的後果承擔法律責任。
（3）地方各級環境行政主管部門實施罰款處罰的許可權，適用如下規定：
a．縣級人民政府環境行政主管部門可處以1萬元以下的罰款，超過1萬元的罰款，報上級環境行政主管部門批准。
b．省轄市級人民政府環境行政主管部門可以處以5萬元以下的罰款，超過5萬元的罰款。報上級環境行政主管部門批准。
c．省、自治區、直轄市人民政府環境行政主管部門可處20萬元以下罰款。
1．申誡罰
這是指環境行政主體對違法的環境行政相對人予以訓誡、譴責，使其停止違法行為並避免重犯的行政處罰。申誡罰的罰則有警告、通報批評等。警告和通報批評的共同點在於都是對違法者通過書面形式予以譴責和告誡，但是它們也有區別：通報批評造成的影響比警告大，它通過報刊或政府文件在一定範圍內公開、公布，警告則只是直接下達給被處罰人；警告可以單處也可以並處，而通報批評往往單獨使用。
2．財產罰
這是指環境行政主體剝奪違反環境行政法規範的相對人的某種物質利益的行政處罰。財產罰的罰則很多，環境行政主體運用的罰則主要是罰款。
罰款是運用最為廣泛的一種財產罰。法律、法規和規章都可以規定罰款這一罰則、受罰款處罰的違法行為和實施罰款處罰的行政主體。但是，規章只能規定小數額的罰款處罰；在效力等級較高的行政法規範對財產罰已經作出了規定時，除有授權外，效力等級較低的行政法規範只能就此作出執行性規定，而不能加以擴大、縮小或改變為其他處罰。
3．行為罰
行為罰是指環境行政主體限制和剝奪違法相對人某種行為能力或資格的處罰措施。它是我國現行的主要環境行政處罰形式，主要包括以下內容：
（1）責令重新安裝或使用。環境行政主體可責令未經同意而擅自拆除或者閑置污染防治設施，排放污染物超過規定標準的環境行政相對人安裝和使用污染防治設施。
（2）責令停止生產或使用。它是指環境行政主體對污染防治設施沒有建成或者沒有達到國家規定要求就投入生產或使用的建設項目，責令其停止生產或使用的一種行為罰的方式。實施這種行政處罰的特定主體為批准該建設項目的環境影響報告書的環境保護行政主管部門，如果環境行政相對人有建設項目，但是沒有進行污染防治設施建設，或者雖然進行了建設但沒有達到國家規定的要求便投入生產或使用，環境行政主體就可以責令其停止生產或使用，不管這類違法行為是否造成了環境污染和危害的後果。
（3）責令停業或關閉。它是指作出限期治理決定的人民政府，對逾期未完成限期治理任務的環境行政相對人，責令其不得繼續生產或經營的一種環境行政處罰方式。責令停業或關閉是一種最為嚴重的環境行政處罰方式，它意味著被處罰的環境行政相對人的從業資格的不復存在，不能再從事原先的生產經營項目。根據我國《環境保護法》第39條第2款的規定，作出責令停業、關閉的主體是作出限期治理決定的人民政府，責令中央直接管轄的企業、事業單位停業、關閉，須報國務院批准；其實施的對象是經人民政府決定限期治理而逾期未完成治理任務的環境行政相對人。
（4）責令限期治理。根據《海洋環境保護法》第41條的規定，海洋環境保護行政主管部門對在我國海域航行時污染損害海洋環境的船舶，有權強制其在一定期限內完成治理任務。行政相對人對海洋環境保護行政主管部門的限期治理決定不服，可以在收到處罰通知書之日起15日內申請複議或者直接向人民法院提起環境行政訴訟。
（5）責令支付消除污染費用和責令賠償國家損失。這兩種處罰方式是適用于海洋環境保護領域的特殊處罰方式，它們被具體規定在《海洋環境保護法》第41條中。海洋環境保護行政主管部門對造成海洋污染損害而使環境質量下降的單位，可以強制其支付恢復環境質量的費用。如果受害者無力從事恢復環境質量的工作，可以支付費用給他人從事此項恢復工作。海洋環境保護行政主管部門對污染海洋環境並造成損失的船舶可以強制賠償國家損失。
一、環境行政處罰適用的概念及條件
環境行政處罰適用是對行政法律規範規定的行政處罰的具體運用，也即是環境行政主體在認定行政相對人行為違法的基礎上，依法決定對行政相對人是否給予行政處罰和如何科以行政處罰的活動，它是將行政法律規範規定的行政處罰的原則、形式、具體方法等運用到各種具體違法案件的活動。
環境行政處罰適用應具備下列條件：
其一，環境行政處罰適用的前提條件，是作為環境管理相對人的公民、法人或其他組織的環境行政違法行為的客觀存在。
其二，環境行政處罰的主體條件，即處罰必須由享有法定的行政處罰權的適格主體實施。
其三，環境行政處罰適用的對象條件，是存在違反環境行政法律規範的相對人的存在，且該違法相對人須具備相應的法定責任能力。
其四，環境行政處罰適用的時效條件，是對違法相對人實施行政處罰，還需其違法行為未超過追究時效，超過法定追責時效的，不得對違法者適用行政處罰。《行政處罰法》第29條規定：“違法行為在2年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。”據此，我國行政處罰責任的一般追究時效為2年，其他法律可以規定特別追責時效。例如《治安管理處罰條例》第18條規定的時效為6個月。根據法律規定，時效從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或繼續狀態的，從行為終了之日起計算。
二、環境行政處罰的適用方法
環境行政處罰的適用方法是將行政處罰運用於各種環境行政違法案件和違法者的各種方式或方法，也即是環境行政處罰的裁量方法。環境行政主體在適用行政處罰過程中，應區別各種不同情況，採用不同的處罰方法。
不予處罰是指因有法律、法規所規定的事由存在，行政主體對某些形式上雖然違法但實質上不應承擔違法責任的相對人，不適用行政處罰。一般地說，不予處罰的情節主要有：
1．行為人不具有法定責任能力的。不具有法定責任能力的人包括不滿14周歲的未成年人和不能辨認或者不能控制自己行為的精神病人；
2．行為人由於生理缺陷的原因而致違法的，不予處罰。例如《治安管理處罰條例》第11條規定：“又聾又啞的人或者盲人，由於生理缺陷的原因而違反治安管理的，不予處罰。”
3．行為屬正當防衛或緊急避險的；
4．因不可抗力或意外事故而致違法的；
5．違法行為已超過追訴時效的；
6．違法行為輕微並及時糾正，沒有造成危害結果的。
免予處罰是指行政主體依照法律、法規的規定，考慮有法定的特殊情況存在，對本應處罰的違法相對人免除其處罰。免予處罰的法定情節主要有：
1．行為人的違法行為是因行政公務人員的過錯造成的；
2．因國家法律、法規和政策影響及其他因素而違法的。
（二）“應當”處罰與“可以”處罰
“應當”處罰，是指必然發生對違法者適用行政處罰或從輕、從重等的結果。在“應當”處罰情形中，具體包括三個方面：一是應當對違法者適用行政處罰；二是應當從輕、減輕或免予處罰；三是應當從重處罰。
“可以”處罰，是指對違法者或然產生行政處罰適用的結果。也即，可以予以行政處罰，也可以不予行政處罰，或者可以從輕、從重處罰，也可以不予從輕、從重處罰。但行政主體在行使這種自由裁量權時必須要建立在正當考慮的基礎之上，根據違法行為的性質、各種情節等綜合作出裁量，否則即是濫用自由裁量權。從現行法律、法規的規範來看，“可以”處罰具體表現在下列三個方面：一是在處罰與不處罰間予以選擇；二是在處罰幅度內予以選擇，即在是否從輕或從重上予以選擇；三是在幾種處罰方式上進行選擇。
（三）從輕、減輕處罰與從重處罰
從輕處罰是指行政主體在法定的處罰方式和處罰幅度內，對行政違法行為人選擇適用較輕的方式和幅度較低的處罰。減輕處罰是指行政主體對違法相對人在法定的處罰幅度最低限以下適用行政處罰。
從輕、減輕處罰的適用情形主要有：
1．已滿14周歲不滿18周歲的人有違法行為的；
2．行為人主動消除或者減輕違法行為危害後果的；
3．受他人脅迫有違法行為的；
4．配合行政機關查處違法行為有立功表現的；
5．其他依法從輕或者減輕行政處罰的。
從重處罰是從輕處罰的對稱，它是指行政主體在法定的處罰方式和幅度內，對違法相對人在數種處罰方式中適用較嚴厲的處罰方式，或者在某一處罰方式允許的幅度內適用接近於上限或上限的處罰。違法者有下形情形之一的，可以適用從重處罰：
1．行為造成較嚴重後果的；
2．脅迫、誘騙他人或者教唆不滿18歲的人違法的；
3．對檢舉人、證人打擊報復的；
4．行為人多次違法不改的。
（四）單處與並處
單處是指行政主體對違法相對人僅適用一種處罰方式。它是處罰適用的最簡單的形式，單處可以是對法定的任何一種行政處罰方式的單獨適用。例如《環境保護法》第35條規定的單處警告或者罰款，該法第38條規定的單處罰款。
並處是指行政主體對相對方的某一違法行為依法同時適用兩種或兩種以上的行政處罰形式。並處必須在具備法定的條件下才能採用。不僅要有法律、法規明確規定，而且還須具備法定情節，否則不能採用並處。根據有關環境法律的規定，環境行政處罰中的並處包括：“可以”並處與“應當”並處兩種情形。規定“可以”並處的，可參見《環境保護法》第36條、《環境雜訊污染防治法》第48條、第58條等。規定“應當”並處的，可參見《環境保護法》第37條、《野生動物保護法》第32條等。
環境行政處罰的程序，是指環境行政主體對破壞或者污染環境的違法相對人實施行政處罰的步驟、過程和方式的總稱。根據《行政處罰法》等相關法律的規定，環境行政處罰的程序包括處罰決定程序和處罰執行程序，其中決定程序又可分為簡易程序、一般程序和聽證程序。
一、環境行政處罰的決定程序
（一）決定程序共同適用的原則
《行政處罰法》第30條、第31條、第32條規定了決定程序的共同原則。這些原則在簡易程序、一般程序和聽證程序中都必須遵循，具體包括：
1．只有查明事實后，才能給予處罰。
2．行政主體負有告知義務。即行政主體在作出處罰決定之前，應當告知當事人作出處罰決定的事實、理由及依據，並告知當事人依法享有的權利。
3．當事人享有陳述權和申辯權。行政主體必須充分聽取當事人的意見，並不得因當事人申辯而加重處罰。
（二）簡易程序
簡易程序又稱當場處罰程序，是指在具備法定條件的情況下，由環境行政執法人員當場作出行政處罰決定，並且當場執行的步驟、方式、時限、形式等的過程。簡易程序的設置是提高行政效率的一個重要手段。根據《行政處罰法》第33條的規定，在環境行政處罰中適用簡易程序必須同時具備以下三個條件：
一是違法事實確鑿。它具有兩層含義：一是有證據證明環境行政違法事實存在；二是證明違法事實的證據應當充分。
二是有法定依據。一是在事實確鑿的情況下，該違法行為還必須是法律明確規定應予處罰的行為，二是適用簡易程序還必須符合法律規定的其他條件，如罰款限額等。
三是罰款數額較小或者是警告處罰。小額罰款限額為對公民處以50元以下罰款，對法人或其他組織處以1000元以下的罰款。
環境行政執法人員在適用簡易程序時，必須遵循下列步驟：
1．表明身份。即執法人員應出示環境監理執法證，佩戴環境監理證章，以表明自己是合法的執法主體。
2．說明理由。環境行政執法人員應當向當事人說明處罰理由及法律依據。
3．給予當事人陳述和申辯的機會。當事人可以口頭申辯，環境執法人員要予以正確、全面地口頭答辯。
4．製作行政處罰決定書。環境行政執法人員當場作出行政處罰決定的，應當填寫編有號碼的行政處罰決定書。處罰決定書應當載明當事人的違法行為、行政處罰的依據、處罰的種類或罰款數額、違法行為發生的時間和地點、環境行政機關的名稱以及執法人員簽名或蓋章。
5．送達。環境行政執法人員按照法定格式要求填寫完畢處罰決定書後，應當場交付當事人。
6．備案。由有關環境行政執法人員上交處罰決定書的存根或副本，或者在所屬機關就處罰基本事項進行登記。登記的主要內容應包括：被處罰人的姓名、單位、違法行為、行政處罰種類或罰款數額、處罰的時間和地點以及執法人員的姓名等。
（三）一般程序
一般程序，又稱普通程序，它是環境執法主體作出處罰決定所應經過的正常的基本程序。這種程序手續相對嚴格、完整，適用最為廣泛。其主要步驟如下：
1．立案。立案是指環境行政主體對於公民、法人或者其他組織的控告檢舉材料和自己發現的違法行為，認為需要給予環境行政違法人行政處罰，並決定進行調查處理的活動。立案應當填寫專門形式的《立案報告表》，立案后應指派承辦人員負責案件的調查工作。
2．調查取證。調查取證是案件承辦人員對於案件事實調查核實、收集證據的過程。
根據《行政處罰法》的規定，環境行政主體在調查或者依法進行檢查時，執法人員不得少於兩人，並應向當事人或有關人員出示證件。環境執法人員與當事人有直接利害關係的，應當迴避。環境執法人員應全面、客觀、公正地調查、收集有關證據，並可以採取抽樣取證的方法；在證據可能滅失或者以後難以取得的情況下，經行政機關負責人批准，可以先行登記保存，並在7日內及時作出處理決定。
3．審查調查結果。調查終結后，案件承辦人員應提出有關事實結論和處理結論的書面意見，由環境行政主體負責人審查批准。對情節複雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，環境行政部門的負責人應當集體討論決定。在決定作出之前應依法向當事人履行告知義務，並聽取當事人的陳述和申辯。
4．製作行政處罰決定書。對於決定給予行政處罰的，環境行政部門必須製作符合法律規定的《行政處罰決定書》，該決定書應載明下列事項：①當事人的姓名或者名稱、地址；②違反法律、法規或者規章的事實和證據；③行政處罰的種類和依據；④行政處罰的履行方式和期限；⑤不服行政處罰決定，申請行政複議或者提起行政訴訟的期限；⑥作出行政處罰決定的環境保護監督管理部門的名稱和作出決定的日期。最後，處罰決定書必須蓋有作出處罰決定的行政機關的印章。
5．處罰決定書的送達。行政處罰決定書製作后，應當在宣告后當場交付當事人；當事人不在場的，環境執法部門應當在7日內依照民事訴訟法的有關規定，根據案件具體情況以直接送達、留置送達、轉交送達、委託送達、郵寄送達或公告送達等方式送達當事人。
（四）聽證程序
聽證程序是一般程序中的特別程序，它是行政處罰中最嚴格的程序之一。《行政處罰法》設立聽證程序的目的，是為了加強行政處罰活動的民主化、公開化，以保證行政處罰的公正性、合理性，以此保護公民、法人和其他組織的合法權益。
根據《行政處罰法》第42條規定，聽證程序主要適用於下列幾種行政處罰：（1）責令停產停業的處罰；（2）吊銷許可證或執照的處罰；（3）較大數額罰款的處罰，例如依《環境保護行政處罰辦法》第49條規定，應當適用聽證程序的較大數額罰款，是指對個人處以5000元以上罰款，對法人或者其他組織處以50000元以上的罰款。
根據《行政處罰法》的規定，環境行政處罰中的聽證活動應依照以下程序進行：
1．當事人要求聽證的，應當在行政機關告知后3日內提出；
2．行政機關應當在聽證的？日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點；
3．除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，聽證應公開舉行；
4．聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持；當事人認為主持人與本案有直接利害關係的，有權申請迴避；
5．當事人可以親自參加聽證，也可以委託1至2人代理；
6．舉行聽證時，調查人員提出當事人違法的事實、證據和行政處罰建議；當事人進行申辯和質證；
7．聽證應當製作筆錄；筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章。
經聽證后，環境行政部門根據聽證的情況及聽證筆錄，作出是否對當事人予以處罰及給予何種處罰的最後決定。
二、環境行政處罰的執行程序
執行程序，是指環境行政主體對受罰人執行已經發生法律效力的行政處罰決定的程序活動。
環境行政處罰決定依法作出后，當事人應當在行政處罰決定的期限內予以履行。當事人如果對行政處罰決定不服申請行政複議或者提起行政訴訟的，在複議和訴訟期間，行政處罰決定不停止執行，法律另有規定的除外。
當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的環境行政主體可以採取下列措施：（1）到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的3%加處罰款；（2）根據法律規定，將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結的存款劃撥抵繳罰款；（3）申請人民法院強制執行。