部門利益

部門利益

近年來，隨著市場經濟的發展，中央政府機構中的部門利益問題日益突出。在決策或履行職能過程中，有些部門過多從本部門利益出發，過於強調、維護與謀取本部門利益，影響了決策的戰略性、全局性和前瞻性，損害了社會公正與大眾利益，增添了國家經濟及政治風險。

部門利益是指行政部門偏離公共利益導向，追求部門局部利益，變相實現小團體或少數領導個人的利益，其實質就是“權力衙門化”與“衙門權力利益化”。過去，部門利益多體現為政治利益。市場經濟發展，使部門（包括一些雖已“公司化”但仍有行政管理權的機構）不僅作為一個行政主體，而且還成為一個相對獨立的經濟利益主體。由於中央政府各部門沒有完全落實職權法定原則，相關職權又處於調整之中，一些部門便從“部門利益最大化”出發，努力鞏固、爭取有利職權（如審批、收費、處罰等），冷淡無利或少利職權，規避相應義務。集中體現為超編（部門領導通過擴張政府部門來擴張自己的權力）、超支（突破財政預算、拓展預算外收入）傾向，極端體現是部門領導個人或集體腐敗。

依法行政是社會主義法制及政權現代化建設的必然要求，但是中央機構廣泛存在借法律規章來鞏固、謀取部門利益的現象。如通過“職權法定”、“行為法定”與“程序法定”使部門利益法定化。由於立法機構本身的因素，導致人大常委會審議的法律草案多由政府部門起草。近20年來，在人大通過的法律中，由國務院各相關部門提交的法律提案佔總量的75%～85%。此外，還有大量由行政部門制定的行政法規、部門規章，同樣具有法律約束力。

有些政府部門利用政策資源優勢，在制定有關法律草案時，千方百計為部門爭權力、爭利益，借法律來鞏固部門利益，獲取法律執行權，進而獲得相應的機構設置權和財權。

部門代表政府行使行政權力，本應維護國家利益。但是，在現行體制下，有些政府部門在制定決策過程中，為積極鞏固、謀取本部門利益，將部門意志（其實往往是部門領導或小團體意志）上升為國家意志，或將國家意志歪曲為部門意志，以部門利益取代國家利益，借維護國家利益之名，強化行業管理之由，行謀取部門利益之實，使部門利益出現比較嚴重的國家化傾向。

四是部門利益國際化。

隨著開放日漸擴大，有的中央機構打著“與國際接軌”的旗號，利用增進對外交往、加強對外合作等時機，以“接受國際慣例”、“增強國際競爭力”、“提高國際資源控制力”等為借口，挾洋以自重，鞏固、謀取部門利益；有的中央機構的部門利益與境外集團商業利益的交織正日趨緊密，在一些重大涉外政策上，有時甚至不顧國家、民族利益，成為境外利益集團的代言人。

長期以來，我國行政的突出特點是，決策與執行不分，機構設置偏多，職權交叉重疊。在具體行政過程中，凡是能鞏固、謀取部門利益的，則積極“作為”；凡是與部門利益相抵觸、難以謀取部門利益的，則消極“不作為”。這使得一些能維護、增進國家利益的重大決策（如《反壟斷法》、燃油稅、內外企統一稅率、數字電視標準等）遲遲未形成共識而難以出台，而一些對國家利益有消極影響的重大決策（教育產業化、醫療市場化、行業壟斷、外企“超國民待遇”以及很大一部分出口退稅等）遲遲難以取消或調整。行政執法重事前審批、輕事後監督管理，這也是礦難頻發的重要原因。

部門利益膨脹不僅降低行政效率，而且助長行政腐敗。

部門職權與資源配置結合的一個重要體現就是審批（特許與壟斷經營權等）。由於缺乏必要的監督，審批必然引起“尋租”盛行，導致行政腐敗。如國家某“委”本應是一個主管中長期規劃的超脫部門，但實際上，既承擔宏觀調控，又負責項目審批，權力過度集中。實踐證明，部門利益必然使之忽略宏觀趨勢把握，重視具體項目審批；借宏觀調控之名，強化行政審批。例如2004年全年審批20萬元及以下項目高達800個，與該“委”職工數相當。這不僅造成宏觀調控手段的錯位（以行政手段代替經濟手段），而且引發與其他中央政府部門職責衝突，並和相關地區、行業利益緊密連在一起，成為中央政府部門之間、中央政府與地方政府之間的矛盾焦點。

部門利益膨脹使得機構臃腫，人浮於事，“隱形超編”（從外部“借調”）普遍，導致國家財政收入開支50%以上用於“養人”（發達國家一般在20%左右）。某教育機構年招收學員約1200人，而在冊工作人員1400多人，農民工1500多人，退休員工800多人，教職員與學員的比例約為3:1，效率明顯低下。部門利益膨脹使得行政收費難以清理取消，損害了市場機製作用的充分發揮。借權謀利正使公權部門向自利性組織演變。研究顯示，各級政府部門每年收費總收入約為8000億元。若能夠規範清理收費，全國每年將增加60萬～80萬戶中小企業，可新增600萬～800萬個就業崗位。能源、電信、鐵路等行業，藉助壟斷，維持壟斷高價，獲得壟斷利潤，造成財富分配扭曲和資源配置惡化，“煤電油運”全面緊張與行業壟斷存在緊密關聯。

增大風險

長期以來，先部門利益后國家利益，重部門利益輕國家利益，以部門利益取代國家利益，甚至為部門利益而不惜犧牲、損害國家利益等行為，影響社會經濟的健康發展，增大國家的經濟風險。部門利益的一個重要外在體現，就是機構超編、預算超支，由此造成財政開支壓力不斷增大，使得政府本應承擔的義務教育、公共衛生、社會保障等公益事業得不到有效實施。正是由於部門利益作祟，外企長期享受“超國民待遇”未能適時調整，這不僅不利於中資企業與民營經濟的發展，而且加重我經濟對外依賴。更不利的後果，是制約我有關產業的長遠發展，使得國內比較完善的獨立自主的工業體系嚴重受損，尤其是作為“工業之母”的裝備製造業面臨嚴峻態勢，國民經濟的重要行業“排頭兵”有些為外資企業所控制。由於行政力量保護，壟斷企業內部治理普遍存在嚴重缺陷，隱含著重大經濟風險，“中航油”、“中棉儲”以及國有銀行大案要案不斷等，就是集中體現。人民政府職能部門如果不代表人民利益，而是代表集團或個人利益，損害大眾利益，必然損害政府的公信力與權威，損害黨與政府在人民中的形象。一些部門決策往往反映的是強勢集團的利益，社會大眾尤其是困難群體的利益被嚴重忽視。因為部門利益，政府袒護地產開發商，被拆遷戶利益得不到保障，“抗法”與“上訪”不斷；火車票每年到點調價，而且總在普遍反對聲中“聽證成功”，引發大眾不滿；工商、質檢等肆意收費，導致創業艱、就業難等。部門利益使一些改革片面追求經濟效益、嚴重偏離社會公正方向，威脅社會穩定與和諧。

在計劃經濟體制下，各部門形成了從中央到地方自成體系的“條條”格局，改革開放以來，在不同的部門中仍多多少少存在或新生一些下屬企事業或中介組織。隨著經濟市場化的發展，部門本位主義由此而不斷增強，主管部門與下屬企事業逐漸演變為利益共同體，主管部門給予下屬企事業以行政壟斷或特許經營，而下屬企事業則向主管部門輸送經濟利益；

經濟改革激發了人們的利益觀念，一些“利益覺醒”的政府部門成為了事實上的利益主體，在市場經濟中開始用手中的權力主動牟取利益，尋求經濟利益最大化；

當前，我國社會經濟正處於轉型期，政府職能也處於轉變中，各部門的職責難以清晰、科學界定，部門關係還有待理順。因此，有的“利益覺醒”部門趁機不斷強化、擴展職權，鞏固、謀取部門利益。

隨著市場化的發展以及政府擁有廣泛資源與強大幹預能力，我國的各種“利益集團”迅速產生和發展起來，對政府的決策以及政策的執行施加廣泛而深遠的影響。

一是眾多境外與涉外利益集團，如各國在華商會以及中國外商投資企業協會（商務部下屬的行業協會），通過母國政府或政治遊說，或收買、利用高幹子女、親屬，或聘請一些部門領導與職員做諮詢師（拿諮詢費），或將相關課題並配以豐厚的課題經費，給予各大部委研究機構與學者等途徑，對我相關部門決策與立法施加巨大影響。這是我大量政經信息外泄、經濟高度對外依賴、獨立自主的工業體系受損、外企長期保持“超國民待遇”不變以及內外企稅率未能統一等一系列重要問題的癥結所在。

二是金融（四大銀行、一大保險）、能源（電力、石油）、郵電（郵政、電信）、運輸（鐵路、民航）、基礎建設等領域的國有壟斷企業，長期依託行政壟斷，擁有強大的博弈能力。為維護龍頭地位、持續獲得壟斷利潤，有些壟斷企業在政界、學界、傳媒界網羅代言人，影響甚至操縱話語權，為其壟斷地位辯護，極力排斥行業競爭與民營經濟介入，抵制《反壟斷法》等於己不利的法律政策出台，或以本行業的特殊情況（如自然壟斷、國家安全、為政府賺錢等）為由要求從相關法律政策中得到豁免，維持壟斷。

三是眾多行業的一些民營企業家或通過顯形與合法途徑，爭當人大代表或政協委員，利用人大與政協這兩大政治舞台，來聲張、謀取其利益；或私下聘請相關專家學者擔任獨立董事，為其搖旗吶喊（即所謂“黑嘴”）；或通過行賄等不正當的利益輸送直接影響行政決策。自中央推行宏觀調控抑制房地產價格過快增長的政策出台後，有的房地產開發商迅即與一些專家學者、房地產研究機構、部分媒體、甚至官員聯手，強佔行業話語制高點，並形成一個行業性的“話語鏈”，以對抗宏觀調控。現有的財政體制缺失強化了部門利益。至今，我國尚未建立起適應市場經濟發展需要的“公共財政”制度。西方國家很早就實行“零基預算”，每年在制定預算時，皆從零開始，重新編製。如今一些國家採用更為先進科學的“績效預算”。我國名義上引進“零基預算”，實質仍按“基數預算”運作，即確保上年預算基數，並逐年上升。因此，有關財政政策可以說是建立在對既得利益的確認上，導致財政開支剛性，部門機構超編超支。

一方面，我國立法機構存在缺陷，人大在立法中的絕對主導地位尚待確立，人大代表不是職業化，相關專家比例低，不能或難以自主立法，只能委託行政職能部門代為起草。另一方面，對行政部門制訂法律及規範性文件的行為，有時監督不力。國務院有關法制機構在相關人員數量與素質上難以保證；而在立法的公正性與執法的便利性上，難免向部門傾斜。因此，“部門立法”與“法出多門”情形突出。長期以來，我國行政職能部門實行的是“一把手”負責制，容易導致行政監督與制約缺失，往往使得領導個人意志成為部門意志，而所謂“部門利益”往往也是部門領導利益。市場化使行政職能部門作為經濟利益主體更加突出，市場經濟條件下的利益多元化，使領導集體易於形成“利益共同體”。在國家利益與公共利益缺乏明確的維護力量與衡量標準的情形下，職能部門便從“部門利益最大化”而不是“國家利益最大化”的原則出發，來制定本部門的方針政策。