電信普遍服務
電信普遍服務
被廣泛接受的關於電信普遍服務的定義是由經濟合作與發展組織（OECD）做出的，即：任何人在任何地點都能以承擔得起的價格享受電信業務，而且業務質量和資費標準一視同仁。它傳達了普遍、平等、可支付三個方面的基本含義。正是由於電信普遍服務蘊含著保障基本人權，促進社會公平，平衡區域發展的豐富內容，它才成為各國際組織和各國政府致力追求的目標和重要的職責所在。
普遍服務是電信業發展的最高宗旨。電信普遍服務是在競爭的電信環境下，國家為保障全體公民的基本通信需要，促進地區經濟與社會均衡發展，考慮對全社會尤其是向農村和邊遠地區提供基本電信服務時必定要遇到的問題。在國有壟斷經營體制下，這個問題可以在電信企業內部解決，但是在引入競爭后，就有可能成為電信服務的空缺。如不能妥善解決這個問題，將導致農村和邊遠地區電信服務水平的下降。
“普遍服務”這個術語最早由美國AT&T總裁威爾在1907年提出，當時他提出了公司的口號：“Onenetwork（一個網路），Onepolicy（一個政策），Universal service（普遍服務）”。這是電信行業第一次出現Universal service的提法。但當時的普遍服務概念絕不是為了解決美國電信業的普遍服務問題，而恰恰是為了掩飾AT&T的壟斷經營。
1934年的美國電信法承認了AT&T對電信業的壟斷，雖然提出了普遍服務的概念，但沒有對它確切地定義，其具體內容留給FCC和AT&T去磋商解決。在AT&T壟斷時期，為了提供普遍服務，AT&T採用了大規模的交叉補貼來提供資金，包括長話補貼市話，國際電話補貼國內電話，低成本地區補貼高成本地區，辦公用戶補貼居民用戶等。
AT&T在1984年解體后，長途和本地業務的分離使美國的長途電話市場完全放開，而本地業務在沒有長途電話補貼的情況下，出現巨額虧損。因此，FCC進行了接入費改革，規定所有的長途電話公司都應向電信管制部門繳納接入費，再由電信管制部門將資金補貼給本地電話公司。接入費包括長途電話接入本地網的接入成本，將以前AT&T企業內部的“暗補”變為由電信管制部門監管的電信公司之間的“明補”。FCC以接入費為資金來源，建立專門的普遍服務基金對高成本地區的本地電話公司進行額外的補貼。
1996年，美國新《電信法》出台，FCC在1997年5月宣布了普遍服務新法令。其中規定任何一個合格的能提供普遍服務的公司，包括無線業務提供者，不論他們使用的技術如何，只要提供政府規定的普遍服務項目，就都有資格接收普遍服務的補貼。FCC為此建立了一個專門的普遍服務基金管理部門（USAC）。負責從所有的電信服務公司，以業務收入為基數徵收普遍服務基金，對提供普遍服務的電信公司進行補償。
在世界上的大多數國家，電信普遍服務一直被看作政府對公民應盡的義務，因為電信普遍服務能夠產生巨大的社會效益，具有准公共物品的性質，電信普遍服務的社會效益體現在以下幾個方面：
1. 電信普遍服務體現了一個國家公民的基本權利
英國一位研究電信普遍服務的專家克萊瑞米林教授（ClaireMiline.1998）曾說過：享有普遍可接入的電信服務是一個不可或缺（essential）的公民權利（citizenship）。根據《全球人權宣言》，獲得通信服務——電信普遍接入是一項基本人權。世界上各個國家都根據本國的具體情況，通過立法的方式界定和詮釋了電信普遍服務的定義、內涵和目標。在世界各國對電信普遍服務的定義中，都非常明確的表示：電信普遍服務的對象是一個國家的全體公民，每一個國民都有權利享受無歧視性的基本電信服務，來保證國民日常生活的正常運轉。例如，1996年，美國的《電信法》對電信普遍服務作了一個完整而詳細的詮釋：電信普遍服務是儘可能以合理的資費、完美的設施向美國所有的人提供快速、高效、全國乃至全球範圍的有線或無線通信業務，無論是什麼種族、宗教、原籍或性別，都一視同仁。英國在電信普遍服務諮詢文件中也提到：電信普遍服務就是為居住在任何地方的公民及其合理要求提供可負擔得起的基本電信服務。這些定義都體現了電信普遍服務是公民權利這一基本理念。
2. 電信普遍服務提供了更多有效的社會聯繫工具
隨著經濟發展和社會進步，現代社會越來越離不開電信服務。電信服務成為人們參與社會經濟生活必不可缺的途徑，並融入了人們的日常生活。比如，電話是一個人同他的家庭、親戚和朋友保持聯繫的橋樑和工具，電話還可以幫助人們獲得信息、產品或服務、必要的急救服務以及完成一些遠距離的交易；此外，在網際網路普及的國家和地區，人們利用電子郵箱交流和傳遞信息。電信普遍服務意味著電信服務的普及和電信網路的拓展，讓更多的人擁有社會聯繫的工具和享有電信服務的便利，是電信普遍服務的內涵和目標。從這個意義上講，電信普遍服務提供了更多社會聯繫的橋樑和工具，起到了增進社會團結、提高社會凝聚力的作用。
3. 電信普遍服務體現了對特殊人群的關懷
在發達國家，低收入人群、單親家庭、失業人員、殘疾人等特殊人群是電信普遍服務的重點補貼對象。特殊人群需要社會的保護和關心，以保證他們以合理、可支付得起的價格享受電話服務，或者避免電信資費費率重新調整導致資費大幅度上漲給他們的生活帶來巨大衝擊。在美國，對於每一個家庭而言，電話及其相連的電信服務就是生活的必需品，電話不僅連接非正式的網路如朋友、鄰居和親戚，而且與機構網路和職業信息相連接，語音電話服務可以幫助特殊人群尤其是失業人員和殘疾人，幫助他們維持同外部世界的聯繫和交往，以較低的成本找到工作或者獲取信息。如果不為他們提供最基本的電話服務，巨大的社會和經濟變革會使他們處於一個更加不利的地位。
4. 電信普遍服務可幫助政府對國民財富進行再分配
電信普遍服務從本質上來說是一種財富的再分配。電信普遍服務的對象是不發達的地區如邊遠地區、山區等高成本地區和弱勢人群，如低收入人群、殘疾人等。在理性經濟人和利益最大化的驅動下，電信運營商沒有內在的動力為這些地區和人群提供電信服務，電信普遍服務理所當然成為政府的職責。在一些高福利國家，如芬蘭就是政府動用財政收入直接資助貧困地區和家庭。但是由於擔心政府預算赤字失控，通過政府預算提供普遍服務的補貼變得越來越困難。為了不使補貼反映在政府預算中，更多的國家將補貼的負擔轉移到產業層次，通過產業內部各項服務之間的資費調整和對服務收入進行再徵稅，來維持普遍服務系統的補貼資金來源。因此，電信普遍服務可以看成是代替政府直接支付轉移手段，通過再分配價格影響國民財富再分配的一種工具。通過電信普遍服務，國民財富從一部分人群轉移至另一部分人群手中，社會上的弱勢群體獲得了一定程度的救助。
5. 電信普遍服務是消除數字鴻溝，縮小貧富差距的關鍵環節
2005年第37屆世界電信日的主題是“行動起來，創建公平的信息社會”，這說明由於電信服務接入引起的信息不平等即數字鴻溝問題越來越受到人們的關注。根據世界電信聯盟《世界電信發展報告》的統計數據，在發展中國家，60%的人口居住在貧窮的農村地區，而80%的電話主線分佈在經濟發展水平較高的城市地區，電信基礎設施在地區之間分佈的不平衡導致發達地區和落後地區、城市和農村、富裕人口和貧窮人口的信息差距，這種差距甚至有不斷擴大的趨勢。即便是在電話網路水平一流的美國，農村地區和貧困人群在通過電信服務獲取信息和處理信息方面仍然存在困難。信息差距實際上是一種財富創造能力的差距即貧富差距，這個問題不解決，信息差距導致的貧富差距容易加劇社會分化，引發社會動蕩。當然，數字鴻溝問題不僅僅是一個電信普遍服務政策就能全部解決的，但是電信產業在信息傳遞上得天獨厚的優勢是解決當今經濟全球化和電信全球化條件下數字鴻溝問題的關鍵環節之一。例如，歐美國家在“縮小數字鴻溝”的浪潮中，將對教育機構、醫療機構的互聯接入納入普遍服務的範圍。在保加利亞的偏僻農村地區，政府通過補貼建立了“計算中心”和公共信息接入中心，幫助貧困的農民通過電話或上網際網路了解外面的世界，獲得致富的信息。
1.電信普遍服務的網路外部性效應 網路的外部性是分析電信產業經濟效益的切入點。電信產業是一個具有典型網路外部性的產業，也正是電信產業這種獨特的網路外部性使得電信普遍服務的特徵區別於其他網路產業如電力產業的普遍服務。
當一種消費或生產活動對其他消費或生產活動產生不反映在市場價格中的效應時，就存在外部性。網路的外部性產生於網路的經濟效益隨著網路用戶的增加而增加，即消費者消費某種網路產品的價值會隨著消費與該產品相兼容產品的其他消費者數量的增加而增加（Katz and Shapiro，1985），這意味著網路中任何一個終端能夠獲得的利益，取決於整個網路中其他終端的數量。網路的外部性還可以用梅特卡夫定理（Metcalfe’s Law）來解釋，即網路經濟學中的網路效應：網路價值等於接點數的平方，當一個網路中存在n 個使用者，從而在n（n-1）種電話連接的網路中，第n+1個用戶將給現有的用戶增加2n個新的連接，從而給所有的其他用戶提供了直接的網路外部性價值。信息產業中的電信、網際網路、計算機等行業普遍存在網路外部性。就電信產業而言，在選擇電話網路的時候，新用戶更願意選擇原來用戶多的網路，因為網路中用戶越多，安裝基礎（installed base）越大，潛在的通話對象就越多，該網路對用戶的價值也就越高。
正是由於用戶對電信服務需求所形成的正的網路效應，使電信產業形成需求方的規模經濟（這與電信產業初始投資大形成的規模經濟是不同的）。使用一個網路電信服務的用戶越多，用戶感受到的使用電信服務的“消費者剩餘”也越多，這樣將吸引更多的用戶。當使用電信服務的用戶超過一定的數量（臨界容量）時，正反饋效應會自發地增加，使電信用戶數量出現市場獨佔 或“贏者通吃”的局面。就這個觀點而言，電信運營商具有將普遍服務內生化的動力，這種動力驅使電信運營商從整個網路價值、培育新市場和擴大市場份額的角度出發，自覺進入電信普遍服務的領域，使得電信普遍服務的管製成本大大降低。
有人認為，在一些發達和高收入國家，隨著普通電話的普及率接近100%，網路的外部性已經不再是電信普遍服務的一個重要理由。首先，對於電話普及率還很低的發展中國家，網路的外部性仍然是電信普遍服務必須考慮的一個主要因素。其次，隨著經濟發展水平的提高和社會進步步伐的加快，電信普遍服務內涵在逐步拓展，雖然一些高收入國家把移動業務和網際網路業務納入普遍服務的範疇，但是對於一些特定業務，網路外部性仍然發揮作用。
2.電信普遍服務能降低市場運行中交易成本 制度經濟學家科斯說，市場經濟運行過程中存在交易成本，交易成本用一句簡單的話來表達，就是人們尋找、發現價格或搜尋信息的成本。電信服務通過促進信息流對物流、人流、資金流的代替，從而降低了社會流通和交易的成本，有效提高了經濟運行的效率。對於社會公眾而言，電信服務的消費者包括居民消費者和機構消費者。居民消費者通過電信服務可以從更廣泛的範圍內發現和獲取有用的信息，可以更便捷準確地傳播、整理和儲存信息，用高質量的信息指導行為。例如，在勞動力市場，失業的人通過網路了解就業信息，通過電話同用人單位聯絡，從而獲得工作機會。對於機構消費者而言，電信服務的作用尤顯重要，經濟意義體現得更加明顯，電信服務作為中間投入被經濟體消費，結果是提高了勞動生產率，創造了經濟附加值，經濟活動更有效率。比如，在工作場所，電話機、傳真機和網際網路成為基本的辦公工具，通過這些基本的電信服務可以降低同客戶交流和交易的成本；視頻和電話會議的成本也很低，只佔到傳統會議成本很小的比例；特別是電子商務的出現和發展，使得大量的交易活動可以在網上進行，大大節約了信息和物質流通的成本。總之，電信服務的普及能夠使經濟系統中的交易成本下降，經濟運行效率提高，創造了巨大的經濟效益，這對任何一個國家經濟的發展是大有裨益的。
3.電信普遍服務能降低社會成本 世界上的任何一個國家，火警、安全、急救電話服務都是電信普遍服務的內容，提供緊急電話服務是免費的。免費緊急電話使人們在危急的時候能夠保持同外界的聯繫並及時向外界求救，從而擺脫困境，減少人們生命和財產的損失。在危急時刻，如果人們沒有一種同外界及時連接的通信工具，後果是不堪設想的。從這個角度看，電信普遍服務具有降低社會成本的社會效應，這種社會效應又可以產生間接的經濟效益。
美國是最早提出電信普遍服務思想的。在美國1934年《電信法》第一條第一款就明確指出：電信運營者要以充足的設施和合理的資費，儘可能地為合眾國的所有國民提供迅速而高效的有線和無線通信業務。而後又對普遍服務進行了重新定義：“任何人在任何地點都能以承擔得起的價格享受電信業務，而且業務質量和資費標準一視同仁。”在1976年美國公布的消費者通信改革法中規定：要達到普遍服務的目標，統一的電話網一直是而且繼續是基礎。法律規定電信運營實行內部交叉補貼，即長途部門付接入費給本地電話公司，本地電話公司用這筆錢支付普遍服務。大多數美國人都承認這種辦法很成功，正是在壟斷管制體制下的交叉補貼政策創造了美國20世紀末近97%的電話普及率。1996年美國新電信法清楚地闡明：普遍電信服務是國家通信系統的一個柱石，這是在美國居民電話普及率已達94%（按戶計）的條件下政府對普遍服務的態度。但是新電信法的最終目的是促進競爭、減少管制，發動和依靠競爭的市場力量降低用戶的費用和加速先進業務在美國的應用。新法擴大了對低收入用戶的補貼範圍。另外，對學校、圖書館、農村醫療納入安裝費補貼、話費補貼、交叉補貼、公益事業局貸款補貼範圍，對高成本和農村地區進行減價和貨幣支援。
法國在1996年《電信法》中提出，普遍服務的主要內容包括傳送話音電話呼叫業務，以紙張印刷和電子出版形式提供信息和查號輔助業務，在全國範圍內提供公用電話業務，以及免費提供緊急呼叫業務等。該國在普遍服務問題上採取如下做法：
① 建立普遍服務基金；
② 在許可證中附加普遍服務方面的條款；
③ 交叉補貼虧損，“暗補”轉化“明補”；
④ 建立合理的成本核算機制；
⑤ 合理分攤普遍服務成本。
日本電信普遍服務工作開展的時間不長。該國在1994年成立專門小組研究普遍服務及多媒體時代的費率問題，1996年提出終期報告，它們的傳統做法是：政府各個部門提出他們的信息計劃與其他部門競爭。地方政府在競爭中如果獲得成功。中央政府將減低稅收，給予低息貸款以建設電信基礎設施。
澳大利亞開展電信普遍服務工作較晚，而且基本上一直是由一個電信公司提供電信普遍服務。該國在1997年電信法中提出“普遍服務義務”，並規定必須指定“國家普遍服務提供者”來負責提供普遍服務。同時，普遍服務提供者必須制定普遍服務計劃作為自己行動的指南，另外還要提供作為評價標準和普遍服務方面的信息，然後澳大利亞通信當局直接負責實施普遍服務政策。2000年，聯邦政府為結束Telstra作為獨家電信普遍服務提供者，提出了為普遍服務競爭性提供目標，引進“競爭性實驗項目”，率先在兩個地區試行“普遍服務主提供者”和“普遍服務競爭性提供者”並存的解決方案。
自二十世紀八十年代末電信市場放開以來，智利已經有多家電信運營商經營電信業務，但運營商的競爭集中在大城市，在偏遠的小城鎮往往只有一家運營商。
智利負責電信監管的政府部門是交通通信部（MTT），該部認為解決普遍服務問題是政府的責任。為此，智利政府於1994年開始設立電信發展基金，基金的來源是國家財政預算，不向運營商收費。基金設立時的初始數額是1000萬美元，以後每年由交通通信部與財政部協商列入預算，數額不等，2002年的預算是300萬美元。
MTT每年確定建設若干個電話點，測算成本，然後進行排序，決定電信發展基金的補貼額，向運營商進行招標。補貼主要用於設備購買、安裝和運營成本，一般考慮使運營商能在10年內達到收支平衡，10年後開始盈利，相應地，得到補貼的運營商要保證該電話點運營10年以上。
電話點的選擇一般要結合經營收益和當地居民的實際需求，一些十分偏遠、人口稀少的地方暫不考慮。電話點一般集中在2000～3000人的小村莊，MTT認為，解決智利的電信普遍服務總共需要建設6000個電話點，這一目標在1999年已經完成，出於成本考慮，或由於沒有本地網路，其中2000個電話點採用衛星甚小天線地球站（VSAT）方式。
隨著電話普遍服務目標的基本完成，智利政府普遍服務的目標開始轉向網際網路。側重在一些小的村鎮以及學校、醫院等公益性單位，同時改造已有的電話點，提供上網服務。
墨西哥有1億人口，電信業是墨西哥各經濟部門中技術水平最高、發展潛力最大和經濟效益最好的行業之一。2001年墨西哥固定電話主線普及率達到13.5%，行動電話普及率達到20%，網際網路用戶普及率達到3.5%。此外，2000年電信業務收入約130億美元，占GDP總數的2.3%。
墨西哥負責電信市場監管的政府部門是交通通信部。墨西哥電信市場從二十世紀90年代初開始放開，但國有的墨西哥電信公司仍然佔有較大的市場份額，並承擔電信普遍服務提供義務，為人口在500人以下的村莊提供電信服務。而墨西哥另一家私有電信公司TELMEX則要為所有人口在500人以上的村莊提供電信業務。農村電話市場可自由進入和競爭，但只有墨西哥電信公司為500人以下村莊提供的普遍服務可獲得政府補貼。墨西哥電信公司現在已經建設了1400個VSAT小站，用於偏遠農村通信。墨西哥電信公司農話運營收支基本平衡，當然農話資費比普通電話貴很多。該公司預計，當8000個目標電話點全部建完后，將會實現盈利。
近幾年電信普遍服務補貼的來源是政府從頻率拍賣中拿出的一部分（2002年約有1700萬美元）。墨西哥政府正在設立電信普遍服務基金，制定有關法律，據稱近期開始施行，所採取的方法是規定所有的電信運營商都有義務提供電信普遍服務，普遍服務基金來源是電信運營商所有電信業務收入的10%，運營商以附加費的形式從用戶收取（500人以下的村莊可不繳納）。電信普遍服務基金除了用於電信普遍服務外，還資助墨西哥政府的“E-Mexico”（“電子墨西哥”）項目。
秘魯人口2600萬，電信業是其新興的支柱產業之一。2001年秘魯固定電話主線普及率達到7.8%，行動電話普及率達到5.9%，網際網路用戶普及率為11.5%。另外，2000年電信業務收入約14億美元，佔GDP總數的2.4%。秘魯電信業在二十世紀九十年代初期開始引入競爭和私有化改革，秘魯負責電信監管的政府部門是私人電信投資監管機構（OSIPTEL），OSIPTEL內設市場、法律、行政、財務、審查、基金管理等部門，在地方有4家分支機構。
OSIPTEL根據電信法設立了電信投資基金（FITEL），FITEL的人員有20人。OSIPTEL不向國家申請預算，其經費來源於向電信運營商收取稅前收入的1.5%，其中1%作為FITEL，0.5%作為監管費用。在2001年，OSIPTEL經費達到1800萬美元，其中FITEL為1200萬美元。
為了實現偏遠農村地區的通信，OSIPTEL利用FITEL作為補貼，開始在秘魯北部建設了213個VSAT電話點，由Gilat-to-home公司負責運營，這一期工程取得了很好的效果。1999年，OSIPTEL對二期的1937個VSAT電話點進行招標，其中236個電話點能上網，該項目到2002年全部開通。2002年，OSIPTEL又對三期的2290個VSAT電話點進行招標，並要求都能提供網際網路服務。
OSIPTEL在進行招標時不限定技術手段，但規定最高資費限價，電信運營商計算成本進行競標，成本最低者中標。基金補貼額約為每線7500美元，如果運營商在該電話點增設一條線路，再補貼50%。基金既補貼建設成本，又補貼運營成本。一般在運營商施工開始時補貼35%，工程完工後補貼25%，其餘40%在5年內每半年支付一次。中標的運營商要與政府簽定協議，保證中標電話點運營20年以上。
秘魯還有7萬個村莊沒有電話，但大多數村莊沒有通電話的經濟意義。OSIPTEL確定現階段的普遍服務目標是在5公里內有一部電話，因此選定7萬個村莊中的5000個作為下一步建設的目標。
世界範圍內實施電信普遍服務較成功的國家包括美國、印度、澳大利亞和拉丁美洲的墨西哥、智利、秘魯三國，雖然它們成功的經驗各不相同，但卻存在一些共同的特點。
用法律的形式對電信普遍服務予以確立
1934年的美國電信法就提出了普遍服務的概念，1996年電信法確立了美國的普遍服務體系，1997年FCC頒布的普遍服務法令對普遍服務的具體實施方法進行了詳細的規定。在此後幾年，FCC又頒布了一系列條款，作為對普遍服務法令的補充，進一步完善了美國的普遍服務體系。澳大利亞1997年《電信法》明確規定，澳大利亞“普遍服務義務（USO）”的主要內容是“保證在公平的基礎上讓澳大利亞全體國民都能合理地得到標準電話服務、付費公用電話服務及所規定的傳輸服務”。以後又陸續頒布了《普遍服務價格上限法》、《消費者權益和服務標準法》，逐步建立和完善了普遍服務管理體系。印度的第一項國家電信政策NTP’94首次將普遍服務寫入政策文件，定義為以支付得起的、合理的價格向所有公民提供特定的基礎電信業務。1999年的NTP’99強調了向人口低密度地區（包括農村和偏遠地區、山區和部落地區等）提供電信服務是普遍服務義務的主要目標之一。在2004年的印度電信法修正案中，將有關普遍服務基金的內容寫入該法中，使其成為法律。智利政府在1994年的時候制定了總《電信法》，提出了普遍服務的概念，確立了普遍服務的主要目標是在農村和一些低收入的城市區域（尤其是邊遠地區）或者孤立的地區促進電信業務的普及。
採用電信普遍服務基金作為價值補償機制
國際上實施電信普遍服務較為成功的運營商均以普遍服務基金的方式替代傳統的交叉補貼。普遍服務基金的主要徵收對象是電信運營商。如美國2002年普遍服務基金總額為58.6億美元，約佔美國電信收入的2%。所有美國的電話用戶每月都需支付普遍服務基金費用，先由運營商負責徵收，然後上交到州和聯邦財政（共同構成普遍服務基金），最後再分配給那些在高成本、低收益地區投資的運營商。澳大利亞也採用普遍服務基金的方式對普遍服務的虧損進行補貼，具體補貼方式為成本補貼中的運維成本補貼法。2002年澳大利亞的電信收入為133.8億美元，普遍服務基金徵收總額約佔電信收入的1.4%。而印度除ISP外，所有運營商將其調整后毛收入的5%提出，作為普遍服務基金繳納，印度的普遍服務基金規模達到了每年5億美元。
設置專門的普遍服務基金管理機構
專門的普遍服務基金管理機構負責普遍服務基金的徵收、分配和使用，以及制訂有關普遍服務基金的文件。在美國，FCC只是電信普遍服務的管制部門，負責政策制訂和執行情況的監督，而專門的普遍服務基金管理機構是一個政府授權的民間非營利性組織，是普遍服務政策的執行者，具體負責普遍服務的項目管理和基金管理。在澳大利亞，電信普遍服務的管理是由通信管理局（ACA）直接負責的，具體負責的部門是普遍服務義務部門（USO），由3個小組構成，即基金組、補貼組和監管組，它們分別負責普遍服務基金的管理、普遍服務成本的評估以及對電信公司履行普遍服務義務進行監督。印度的普遍服務基金由基金管理部管理。由於是通過競標的方式來選擇運營商，因此基金管理部的一個重要職責就是制定投標程序，包括投標的條款和條件，然後還要評估投標方案。完成以上事務后，在基金管理部和電信運營商之間還要簽署一些協議，基金管理部還負責受理普遍服務運營商的索賠的請求。
通過投標/競標實施普遍服務項目
在基金使用中，各國運營商大都通過投標/競標實施普遍服務項目，最低報價者才能獲得補貼，以確保普遍服務成本最低。通過招標，可以避免政府為準確計算成本補貼所做的大量工作。澳大利亞管制機構首先指定傳統運營商為普遍服務的義務提供商，每年管制機構公布由於提供普遍服務而造成損失的地區，用可避免成本法計算普遍服務的成本並將結果公佈於眾，如果其他運營商能出具有效文件，證明自己能夠以更低成本提供普遍服務，那麼就可以去競爭普遍服務的專營權。印度的普遍服務項目招標按照大區進行，全國的普遍服務任務被劃分為21個電信地區，每個地區在進行招標之前，基金管理部進行調查研究（所需的數據由各運營商上報），根據該地區的自然地理人口特點，基金管理部聘請專家開發工程數學模型找出一個最有效的接入服務模式，然後根據這個模式計算出這個地區需要多少投資，基金管理部在此基礎上提出一個招標的最高補貼數額。在招標過程中，通常一個地區可能有幾家運營商參與競爭，為了使這種政策更具透明性，政府是通過競標的方式來選擇報價最低的（這種報價應低於最高補貼數額）運營商為該地區提供接入服務。在智利，MTT每年確定建設若干個電話點，電話點一般集中在2000～3000人的小村莊，一般政府確立6000個電話點，然後測算成本，進行排序，決定基金的補貼額，向運營商進行招標。補貼主要用於設備購買、安裝和運營成本，一般考慮使運營商能在10年內達到收支平衡，10年後開始盈利，相應地，得到補貼的運營商要保證該電話點運營10年以上。
普遍服務體制出現變革
隨著市場環境的變化和競爭格局的調整，一些國家和地區認識到應根據這些變化，對普遍服務體制進行變革，才能適應新的市場需要。
在香港，普遍服務是由香港電話公司一家承擔，由各國際電信業務提供資金補償，補償金額是按業務量比例分攤的。隨著競爭的廣泛引入，76%的居民樓至少有兩家建網。因此，開始有人質疑香港電話公司普遍服務補償的公平性。再加上國際電話業務利潤的大幅下降，導致普遍服務管制框架難以維繫。
為此，香港電信局對普遍服務機製做出如下變革：
1、普遍服務的成本計算方式由原來的單一用戶為基礎，改為以每線連接的所有用戶來計算（2007年7月1日開始實施）；
2、從2009年4月以後，根據運營商分析的電話號碼數量，進行成本分攤。按直撥國際電話業務量進行成本分攤的現有方式將不再使用。
2007年初，日本部門成立了一個課題組，研究新普遍服務機制的建立問題。經過9次會議的討論，13個公司和機構參加的聽證會，2007年12月，課題組做了“普遍服務基金制度的未來走向”的報告，以新體制適應新環境。
加大對弱勢群體的關注度
弱勢群體是普遍服務的主要對象之一，而這部分群體對整體經濟、社會的協調發展，起著至關重要的作用。許多國家因此加大了對這一群體的關注力度。
2007年，美國FCC舉行了一個面向印地安人通信服務的研討和圓桌會議。制定了一個為印地安部落提供電信服務的全面計劃，找到電信解決方案，加快部落的基礎設施建設；通過提高電話普及率，提供便宜和高質量的電信服務，宣傳政府的各項普遍服務計劃；加強與他們的合作。
FCC還根據電信法相關條款，擴大了殘疾人的網路接入範圍（從傳統的電話業務擴大到VoIP等業務）。接入範圍的擴大，一方面，對電信製造商和運營商提出了新的要求，包括產品設計、工藝和製造，新業務的適用性、個性化、可用性和兼容性，還要有設備和業務的相關信息和說明及相關人員培訓。另一方面，要求VoIP經營者承擔普遍服務義務，向專門為聽力和有語言障礙的人提供電話服務基金交納費用。
隨著社會的發展，醫療保健體系的完善，各種福利機制的建成，人民生活水平的大幅改善，人類平均壽命的不斷增加，全球已開始進入老齡化的時代，人口比例中老齡人的比例不斷增加。如何讓這一普遍服務群體的受眾享受到現代化的普遍服務，已引起了各國的關注。在新加坡，2007年建立了一個“老齡友好學習中心”。在這個中心，老人們可學習如何使用網際網路打電話，和朋友在網上約會、玩遊戲。未來3年，至少還要建設8個這樣的“老齡友好學習中心”。
普遍服務水平、層次提高
過去，人們提到普遍服務，就會想到電話普及，包括固定、公用電話。隨著電話普及率的提高，普遍服務已經逐漸擴展到網際網路、寬頻等相關業務領域，比如電子醫療、電子教育等。特別是在發達國家，普遍服務水平已上了一個台階。
2007年，美國FCC推出了農村健康實驗項目（RHCPP），致力於全美42個洲和3個美屬領地寬頻遠程醫療網的建設，擴大農村和落後社區的健康保健服務。這個項目的總投資達到4億美元。這一項目的實施，將節省用戶醫療支出、看病時間，降低醫療事故，便於醫生用電子手段了解病人。
2007年，日本寬頻業務家庭比例僅為4.4%，42萬多人生活在移動通信服務的盲區。為此，政府制定了到2010年消滅零寬頻區域、消滅移動通信業務盲區的目標，希望通過研究目標區域和存在的問題，找到應對和解決措施，保證這一目標的順利實現。
美國FCC確定的普遍服務任務是：使寬頻業務成為21世紀的撥號電話業務，確保普遍服務的生命力隨著技術進步。所以，FCC將普遍服務的水平提高到一個更高標準，讓所有公民都能以可負擔的價格使用可承載話音、數據和視頻的真正寬頻網。
中國的普遍服務
與其他大多數國家一樣，中國也對郵政、電信等基礎性行業的普遍服務做出了規定。《中華人民共和國電信條例》（2000年）第44條明確規定：“電信業務經營者必須按照國家有關規定履行相應的電信普遍服務義務。國務院信息產業主管部門可以採取指定的或者招標的方式確定電信業務經營者具體承擔電信普遍服務的義務。電信普遍服務成本補償管理辦法，由國務院信息產業主管部門會同國務院財政部門、價格主管部門制定，報國務院批准后公布施行。”同時第70條對拒不履行普遍服義務的行為明確了處罰措施。信息產業部2001年公布的《信息產業“十五”計劃綱要》提出，“十五”期間要使中國電話用戶總數超過5億戶，全國電話普及率將超過40%；力爭實現全國95%以上的行政村村村通電話。
在1994年以前，中國的電信市場是由原中國電信一家壟斷經營的，普遍服務義務也由其一家企業承擔，此時中國電信也採用了內部交叉補貼的做法。此外政府還對電信產業給予了一系列優惠政策來實行電信普遍服務，主要包括：①收取市話初裝費政策；②加速折舊政策，即允許電信經營企業通過提高固定資產的折舊費積累資金。在1990年代初期，中國電信發起了一項大規模的工程，即“村村通”工程，要使農村地區的每一個行政村都能通上電話。當時，這項工程的主要資金來源是電話初裝費和對長途電話附加費。
1990年代以來，隨著中國電信管理體制改革的不斷深入，政府原來給予電信經營企業的一系列優惠政策先後取消。同時，繼1994年中國聯通成立以來，在電信產業已出現了多家競爭企業，如在原來利潤率較高的長途電話業務領域，已有中國電信、中國聯通、中國移動、中國網通和中國鐵通等電信企業共同競爭，而且，還有多家IP電話運營商經營長途電話業務。特別是中國加入WTO后，根據市場開放原則，中國的電信服務領域必須逐漸對外開放、新的電信經營企業進入中國電信產業后，按照利潤最大化的商業原則，將首先選擇業務量大、利潤率高的業務和地區作為其經營領域。由於市場競爭的不斷加劇，原來利潤水平較高的業務和地區被多家企業所瓜分；而且，競爭的結果還將導致價格下降，最終將趨向於按包括正常利潤在內的平均成本定價。以上種種因素都使中國原來支持電信普遍服務的傳統方式失效。中國已沒有一個電信經營企業能通過其內部業務間的交叉補貼向全社會提供電信普遍服務。各電信企業都不願意經營利潤少甚至虧損的業務，更不願意到貧窮落後的農村和邊遠地區發展電信業務。但是，從政策層面看，提供電信普遍服務是中國政府推行的一項重要電信政策，也是中國縮小東部和中西部貧富差距、各社會階層貧富差距的重要政策措施。因此，在中國如何有效地實施電信普遍服務。已成為中國電信發展與改革的一個難點問題。
1999年，原中國電信解體，行動電話、尋呼、衛星通訊業務被分離出去並組成了獨立的公司。這樣，整個電信產業包括6家運營商——中國電信、中國聯通、中國網通、中國吉通、中國鐵通和中國衛通。但是，普遍服務義務仍由中國電信承擔。同時，取消了電話初裝費，交叉補貼也不再可行，資金的短缺阻礙了普遍服務的繼續開展。所以，最初所設定的目標（到2000年每一個村莊都能通電話）沒有實現。到2000年年底，在所有的行政村中能夠通電話的只有82.9%，而且幾乎所有不通電話的鄉村都分佈在中西部地區。
