應急管理

應急管理是應對於特重大事故災害的危險問題提出的。應急管理是指政府及其他公共機構在突發事件的事前預防、事發應對、事中處置和善後恢復過程中，通過建立必要的應對機制，採取一系列必要措施，應用科學、技術、規劃與管理等手段，保障公眾生命、健康和財產安全；促進社會和諧健康發展的有關活動。危險包括人的危險、物的危險和責任危險三大類。首先，人的危險可分為生命危險和健康危險；物的危險指威脅財產安全的火災、雷電、颱風、洪水等事故災難；責任危險是產生於法律上的損害賠償責任，一般又稱為第三者責任險。其中，危險是由意外事故、意外事故發生的可能性及蘊藏意外事故發生可能性的危險狀態構成。

事故應急管理的內涵，包括預防、準備、響應和恢復四個階段。儘管在實際情況中，這些階段往往是重疊的，但他們中的每一部分都有自己單獨的目標，並且成為下個階段內容的一部分。

萌芽時期

在2003年以前，關於應急管理的研究主要集中在災害管理研究方面。自上世紀70年代中後期以來，隨著地震、水旱災害的加劇，我國學術界在單項災害、區域綜合災害以及災害理論、減災對策、災害保險等方面都取得了一批重要研究成果。而對應急管理一般規律的綜合性研究成果寥寥無幾。對中國期刊網社會科學文獻總庫中關於應急管理的研究文章進行檢索，多數是以專項部門應對為主的災害管理為研究對象的成果。目前可以檢索到最早研究應急管理的學術文章是魏加寧發表於《管理世界》1994年第6期的《危機與危機管理》，該文較為系統地闡述了現代危機管理的核心內容。此外，中國行政管理學會課題組《我國轉型期群體突發性事件主要特點、原因及政府對策研究》、薛瀾《應儘快建立現代危機管理體系》，也是早期較有影響力的文章。許文惠、張成福等主編《危機狀態下的政府管理》，胡寧生主編《中國形象戰略》是較早涉及突發公共事件應急管理的力作。一些學者將應急管理的發展追溯到了建國初期甚至中國古代。

快速發展時期

在2003年抗擊“非典”的過程中暴露了我國政府管理存在的諸多弊病特別是應急管理工作中的薄弱環節。眾所周知， 2003年“非典”事件推動了應急管理理論與實踐的發展，結合事前準備不充分、信息渠道不暢通、應急管理體制、機制、法制不健全這一系列問題促使新一屆政府下定決心全面加強和推進應急管理工作。2003年7月胡錦濤主席在全國防治“非典”工作會議上明確指出了我國應急管理中存在的問題，並強調大力增強應對風險和突發事件的能力。與此同時，溫家寶總理提出“爭取用3年左右的時間，建立健全突發公共衛生事件應急機制”，“提高公共衛生事件應急能力”。同年10月，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》強調：要建立健全各種預警和應急機制，提高政府應對突發事件和風險的能力。理論和實踐的需要，使得2003年成為中國全面加強應急管理研究的起步之年。因此，這一時期的研究主要受“非典”事件的影響，既有針對該事件本身的研究成果，如彭宗超、鍾開斌《非典危機中的民眾脆弱性分析》、房寧等主編《突發事件中的公共管理——“非典”之後的反思》等；同時也有從整體的角度對政府的應急管理進行反思和總結，如馬建珍《淺析政府危機管理》等。由於這一時期的應急管理實踐和研究處於快速發展和繁榮時期，為了能更加清晰看清應急管理研究的發展脈絡，筆者將這一時期研究大致分為兩個階段：前半階段是從2003年“非典”事件至2006年底，後半階段則是從2007年至2008年初。

質量提升時期

2008年對中國應急管理來說是一個特殊的年份。年初，南方雪災、拉薩3·14事件和汶川特大地震，為應急管理研究提出了嚴峻的命題。黨和政府以及學界從不同角度深入總結我國應急管理的成就和經驗，查找存在問題。胡錦濤總書記10月8日在黨中央、國務院召開的全國抗震救災總結表彰大會上指出，“要進一步加強應急管理能力建設”。我國應急管理體系建設再一次站到了歷史的新起點上。

“居安思危，預防為主”是應急管理的指導方針。

預防在應急管理中有著重要的地位。古代的先哲們在總結歷史經驗的基礎上，提出了許多精闢的思想。《詩經》里有“未雨綢繆”的告誡；《周易》中有“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂”的思想；《左傳》里有“居安思危，思則有備”的警句。《孫子兵法》講得更明白：認為“百戰百勝，非善之善也，不戰而屈人之兵，善之善也。”所以孫子提出：“上兵伐謀，其次伐交，其次伐兵，其下攻城，攻城者，不得已而為之。”應急管理也是同樣的道理，最理想的境界是少發生不發生突發事件，不得已發生了那就要有力有序有效地加以處置。做到平時重預防，事發少損失，堅持和貫徹好這個方針是十分重要的。

國家突發公共事件總體應急預案提出了六項工作原則，即：以人為本，減少危害；居安思危，預防為主；統一領導，分級負責；依法規範，加強管理；快速反應，協同應對；依靠科技，提高素質。

增強憂患意識，高度重視公共安全工作，居安思危，常抓不懈，防患於未然。堅持預防與應急相結合，常態與非常態相結合，做好應對突發公共事件的思想準備、預案準備、組織準備以及物資準備等。

加強以屬地管理為主的應急處置隊伍建設，充分動員和發揮鄉鎮、社區、企事業單位、社會團體和志願者隊伍的作用，依靠群眾力量，建立健全快速反應機制，及時獲取充分而準確的信息，跟蹤研判，果斷決策，迅速處置，最大程度地減少危害和影響。

把保障公眾健康和生命安全作為首要任務。凡是可能造成人員傷亡的突發公共事件發生前，要及時採取人員避險措施；突發公共事件發生后，要優先開展搶救人員的緊急行動；要加強搶險救援人員的安全防護，最大程度地避免和減少突發公共事件造成的人員傷亡和危害。

處置突發公共事件所採取的措施應該與突發公共事件造成的社會危害的性質、程度、範圍和階段相適應；處置突發公共事件有多種措施可供選擇的，應選擇對公眾利益損害較小的措施；對公眾權利與自由的限制，不應超出控制和消除突發公共事件造成的危害所必要的限度，並應對公眾的合法利益所造成的損失給予適當的補償。

在黨中央、國務院的統一領導下，建立健全分類管理、分級負責，條塊結合、屬地管理為主的應急管理體制，在各級黨委領導下，實行行政領導責任制。根據突發公共事件的嚴重性、可控性、所需動用的資源、影響範圍等因素，啟動相應的預案。

建立和完善聯動協調製度，推行城市統一接警、分級分類處置工作制度，加強部門之間、地區之間、軍地之間、中央派出單位與地方政府之間的溝通協調，充分動員和發揮城鄉社區、企事業單位、社會團體和志願者隊伍的作用，形成統一指揮、反應靈敏、功能齊全、協調有序、運轉高效的應急管理機制。

加強公共安全科學研究和技術開發，採用先進的預測、預警、預防和應急處置技術及設備，提高應對突發公共事件的科技水平和指揮能力；充分發揮專家在突發公共事件的信息研判、決策諮詢、專業救援、應急搶險、事件評估等方面的作用。有序組織和動員社會力量參與突發公共事件應急處置工作；加強宣傳和培訓教育工作，提高公眾自我防範、自救互救等能力。

整合現有突發公共事件的監測、預測、預警等信息系統，建立網路互聯、信息共享、科學有效的防範體系；整合現有突發公共事件應急指揮和組織網路，建立統一、科學、高效的指揮體系；整合現有突發公共事件應急處置資源，建立分工明確、責任落實、常備不懈的保障體系。

堅持依法行政，妥善處理應急措施和常規管理的關係，合理把握非常措施的運用範圍和實施力度，使應對突發公共事件的工作規範化、制度化、法制化。

實行應急處置工作各級行政領導責任制，依法保障責任單位、責任人員按照有關法律法規和規章以及本預案的規定行使權力；在必須立即採取應急處置措施的緊急情況下，有關責任單位、責任人員應視情臨機決斷，控制事態發展；對不作為、延誤時機、組織不力等失職、瀆職行為依法追究責任。

應急管理工作內容概括起來叫做“一案三制”。

“一案”是指應急預案，就是根據發生和可能發生的突發事件，事先研究制訂的應對計劃和方案。應急預案包括各級政府總體預案、專項預案和部門預案，以及基層單位的預案和大型活動的單項預案。

“三制”是指應急工作的管理體制、運行機制和法制。

一要建立健全和完善應急預案體系。就是要建立“縱向到底，橫向到邊”的預案體系。所謂“縱”，就是按垂直管理的要求，從國家到省到市、縣、鄉鎮各級政府和基層單位都要制訂應急預案，不可斷層；所謂“橫”，就是所有種類的突發公共事件都要有部門管，都要制訂專項預案和部門預案，不可或缺。相關預案之間要做到互相銜接，逐級細化。預案的層級越低，各項規定就要越明確、越具體，避免出現“上下一般粗”現象，防止照搬照套。

二要建立健全和完善應急管理體制。主要建立健全集中統一、堅強有力的組織指揮機構，發揮我們國家的政治優勢和組織優勢，形成強大的社會動員體系。建立健全以事發地黨委、政府為主、有關部門和相關地區協調配合的領導責任制，建立健全應急處置的專業隊伍、專家隊伍。必須充分發揮人民解放軍、武警和預備役民兵的重要作用。

三要建立健全和完善應急運行機制。主要是要建立健全監測預警機制、信息報告機制、應急決策和協調機制、分級負責和響應機制、公眾的溝通與動員機制、資源的配置與徵用機制，獎懲機制和城鄉社區管理機制等等。

四要建立健全和完善應急法制。主要是加強應急管理的法制化建設，把整個應急管理工作建設納入法制和制度的軌道，按照有關的法律法規來建立健全預案，依法行政，依法實施應急處置工作，要把法治精神貫穿於應急管理工作的全過程。

體系初步建成

在國家建立統一領導下，堅持綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的原則來應對突發公共事件。在應急體系中，國務院是最高行政領導機構，由非常指揮機構或臨時指揮機構負責應急管理工作。

預案逐步完善

2001 年，我國進入綜合性應急預案的編寫使用階段。2004 年，國務院辦公廳發布《國務院有關部門和單位制定和修訂突發公共事件應急預案框架指南》，使重大事故應急預案的編寫有章可循。目前為止，我國已編製國務院部門應急預案 57 部，國家專項應急預案 21 部，全國各級應急預案 130 多萬件，基本上涵蓋了各類常見突發事件。

法律體系建立

我國已經制定了突發性公共事件應對法，以及相關法律法規60 多部。基本建立了以憲法為依據、以突發事件應對法為核心、以相關法律法規為配套的應急管理法律體系，使應急工作可以做到有章可循、有法可依。

加強保障能力

近幾年中央財政累計投入數百億資金，重點進行了應急物資儲備和應急隊伍裝備的建設。對各類突發性公共事件的監測和預警能力不斷提高，災后恢復重建的能力明顯提高。

預防意識薄弱

從我國自然災害危機管理的實踐來看，減緩期的預防作用還顯得非常薄弱。從汶川地震就可以看出政府和公眾危機防意識不強的問題，使很多災民喪失了生命救援的最佳時間。

系統不完善

我國的災害預警和監控系統還不夠完善，在很多方面存在缺陷，比如危機潛伏期的科學預測和判斷、危機發生的概率以及危機發生后可能產生的負面影響等。如2010 年發生特大泥石流害的舟曲縣，本來就是自然災害易發多發區，但是測雨雷達等災害監測設施不夠完善。

機制不健全

公共危機的應對需要來自多個部門和機構的配合與協調。我國應急管理部門的垂直應急管理體系較為完備，但各部門橫向職責分工並不十分明確，在響應期的突出問題表現為應急協同機制不健全。

社會參與不全

從實踐上看，目前我國對全社會防範風險、應急處理的教育工作還很不夠。廣大居民普遍表現為社會危機意識薄弱，自救知識和能力欠缺，主動參與程度不高。比如汶川地震中，一些非政府組織雖然參與了救援工作，但幾乎都是自發行動，沒能充分發揮非政府組織的力量；對大量參與救援和災后重建的志願者也存在著管理混亂、缺乏後勤保障等問題。

我們中國應急管理體系的建設起步相對較晚，尤其是針對綜合性災害的應急管理體系來說，更是如此。這就需要參考海外比較成熟、完善的應急管理體系，在美國、日本、澳大利亞和加拿大等國，都已經建立起一套有針對性的應急管理體系和具體做法，形成了特色鮮明的應急體制與機制。其中，日本作為一個地震災害頻繁的國家，自然在地震應急方面就比較成熟，其理論和具體做法值得我們借鑒。

美國是而今世界上應急管理體系建設得比較完備的國家之一，不斷完善的體制、機制和法制建設使其應對突發事件的能力越來越強。

美國在應急管理方面的具體做法包括以下方面。

1．不斷在災害中完善組織結構

1979年前，美國的應急管理也和其他國家一樣，屬於各個部分和地區各自為戰的狀態，直到1979年，當時的卡特總統發布12127號行政命令，將原來分散的緊急事態管理機構集中起來，成立了聯邦應急管理局（Federal Emergency Management Agency，FEMA），專門負責突發事件應急管理過程中的機構協調工作，其局長直接對總統負責。我們認為，聯邦應急管理局的成立標誌著美國現代應急管理機制正式建立，同時也是世界現代應急管理的一個標誌。

2001年發生在紐約的9·11事件引起了美國各界對國家公共安全體制的深刻反思，它同時誘發了多個問題，政府飽受各方指責：多頭管理帶來的管理不力，情報工作失誤，反恐技術和手段落後……為了有效解決這些問題，布希政府於2003年3月1日組建了國土安全部，將22個聯邦部門併入，FEMA成為緊急事態準備與應對司下屬的第三級機構。兩年後，美國南部墨西哥灣沿岸遭受“卡特里娜颶風”襲擊，由於組織協調不力，致使受災最嚴重的新奧爾良市淪為“人間地獄”，死亡數千人，直到今天在新奧爾良生活的人口還沒有達到災前的一半。在這個事件后，國土安全部汲取教訓，進行了應急功能的重新設計，機構在2007年10月加利福尼亞州發生的森林大火中獲得重生，高效地解決了加州50多萬人的疏散問題。

美國的其他專業應急組織還有疾病預防與控制中心，在應急管理中也發揮著重要作用。他們已經擁有一支強有力的機動隊伍和運行高效的規程，在突發公共事件中有權採取及時有效的措施。

從以上應急機構演變的過程可以看到，美國的應急管理組織體系在經驗和教訓中不斷成熟，逐漸走向完善。

2．健全應急法制體系

1976年實施的美國《緊急狀態管理法》詳細規定了全國緊急狀態的過程、期限以及緊急狀態下總統的權力，並對政府和其他公共部門（如警察、消防、氣象、醫療和軍方等）的職責做了具體的規範。此後，又推出了針對不同行業、不同領域的應對突發事件的專項實施細則，包括地震、洪災、建築物安全等。1959年的《災害救濟法》幾經修改後確立了聯邦政府的救援範圍及減災、預防、應急管理和恢復重建的相關問題。9·11事件之後，美國對緊急狀態應對的相關法規又做了更加細緻而周密的修訂，體系已經是一個相對全面的突發事件應急法制體系。

如今美國已形成了以國土安全部為中心，下分聯邦、州、縣、市、社區五個層次的應急和響應機構，通過實行統一管理，屬地為主，分級響應，標準運行的機制，有效地應對各類突發的災害事件。

日本地處歐亞板塊、菲律賓板塊、太平洋板塊交接處，處於太平洋環火山帶，颱風、地震、海嘯、暴雨等各種災害極為常見，是世界易遭自然災害破壞的國家之一。在長期與災難的對抗中，日本形成了一套較為完善的綜合性防災減災對策機制。

1．完善的應急管理法律體系

作為全球較早制定災害管理基本法的國家，日本的防災減災法律體系相當龐大。《災害對策基本法》中明確規定了國家、中央政府、社會團體、全體公民等不同群體的防災責任，除了這一基本法之外，還有各類防災減災法50多部，建立了圍繞災害周期而設置的法律體系，即基本法、災害預防和防災規劃相關法、災害應急法、災后重建與恢復法、災害管理組織法五個部分，使日本在應對自然災害類突發事件時有法可依。

2．良好的應急教育和防災演練

日本政府和國民極為重視應急教育工作，從中小學教育抓起，培養公民的防災意識；將每年的9月1日定為“災害管理日”，8月30日~9月5日定為“災害管理周”，通過各種方式進行防災宣傳活動；政府和相關災害管理組織機構協同進行全國範圍內的大規模災害演練，檢驗決策人員和組織的應急能力，使公眾能訓練有素地應對各類突發事件。

3．巨災風險管理體系

日本經濟發達，頻發的地震又極易造成大規模經濟損失。為了有效地應對災害，轉移風險，日本建立了由政府主導和財政支持的巨災風險管理體系，政府為地震保險提供後備金和政府再保險。巨災保險制度在應急管理中起到了重要作用，為災民正常的生產生活和災后恢復重建提供了保障。

4．嚴密的災害救援體系

日本已建成了由消防、警察、自衛隊和醫療機構組成的較為完善的災害救援體系。消防機構是災害救援的主要機構，同時負責收集、整理、發布災害信息；警察的應對體制由情報應對體系和災區現場活動兩部分組成，主要包括災區情報收集、傳遞、各種救災搶險、災區治安維持等；日本的自衛隊屬於國家行政機關，根據《災害對策基本法》和《自衛隊法》的規定，災害發生時，自衛隊長官可以根據實際情況向災區派遣災害救援部隊，參與抗險救災。

日本其他類型的人為事故災害也在不斷增加。例如，東京地鐵沙林毒氣事件就造成了10人死亡，75人重傷，4700人受到不同程度的影響。如何完善應急管理機制，提高應急管理能力，迎接新形勢下的新的危機和挑戰，也成為日本未來應急管理工作的一項新任務。

澳大利亞位於南半球的大洋洲，地廣人稀，人口主要集中在悉尼這樣的中心城市和沿海地區。在過去的幾十年裡，由於周圍都是無邊無際的大海，澳大利亞在戰略上一直是一個處於低威脅的國家，其突發事件主要是自然災害這一類，如洪水、暴雨、熱帶風暴、森林大火等，相應的應急管理也帶有自己的鮮明特色。

1．層次分明的應急管理體系

澳大利亞設立了一套三個層面、承擔不同職責的政府應急管理體系。聯邦政府層面，隸屬於澳大利亞國防部的應急管理局（EMA）是聯邦政府主要的應急管理部門，負責管理和協調全國性的緊急事件管理；在州和地區政府層面，已經有六個州和兩個地區通過立法，建立委員會機構以及提升警務、消防、救護、應急服務、健康福利機構等各方面的能力來保護生命、財產和環境安全；社區層面，澳大利亞全國範圍內約有700個社區，它們雖然不直接控制災害響應機構，但在災難預防、緩解以及為救災進行協調等方面承擔責任。

2．森林火災防治

澳大利亞地處熱帶和亞熱帶地區，在乾旱季節，氣溫高、濕度小、風大，森林植被以桉樹為主，桉樹含油脂多，特別易燃，一旦發生火災，極易形成狂燃大火，併產生飛火，很難撲救，森林損失十分嚴重。針對這些情況，澳大利亞經多年試驗研製出了以火滅火的辦法，採取計劃火燒措施防治森林火災，並採用氣象遙感、圖像信息傳輸和計算機處理等技術，實現了實時、快速、準確地預測預報森林火災。此外，社會民眾還成立了森林防火站、“火災管理委員會”（AFAC）等民間組織來應對火災。

3．志願者為特色的廣泛社會參與

在澳大利亞，應急響應志願者是抗災的生力軍，他們來自於社區，服務於社區，積極參與社區的減災和備災活動。州應急服務中心是志願者抗災組織中比較普遍的一種形式，幫助社區處理洪災和暴雨等災害，而且志願者並不是業餘的，他們都參加培訓且達到職業標準，並能熟練操作各種複雜的救災設備。

加拿大大部分地區屬於寒帶，冬季時間長，40%的陸地為冰封凍土地區，蒙特利爾冬季的溫度可至零下30度，主要的自然災害是冬季的暴風雪。所以，加拿大的應急管理是“以雪為令”。

1．重視地方部門作用的應急管理體系

加拿大自1948年成立聯邦民防組織，到1966年，其工作範圍已延伸到平時的應急救災。1974年，加拿大將民防和應急行動的優先程序倒過來。1988年，加拿大成立應急準備局，使之成為一個獨立的公共服務部門，執行和實施應急管理法。加拿大的應急管理體制分為聯邦、省和市鎮三級，實行分級管理。政府要求，任何緊急事件首先應由當地官方進行處置，如果需要協助，可再向省或地區緊急事件管理組織請求，如果事件不斷升級以致超出了省或地區的資源能力，可再向加拿大政府尋求幫助。

2．應對雪災的全國協作機制

加拿大各級政府形成了一套針對雪災的高效和系統的應急對策。清雪部門是常設機構，及時清理積雪，保障道路暢通，責任主要在各省市政府。其中，省政府負責轄區內高速路，市政府負責市內道路。據統計，加拿大全國每年清雪費用高達10億加元，各級政府也都有專門的年度清雪預算。加拿大清雪基本是機械化，每個城市都配有系統的清雪設備，為把暴風雪的影響降到最低，加拿大各省市特別注重調動全社會的配合和參與。加拿大環境部網站不僅每天分時段公布各地市詳細的天氣預報，還提供未來一周的每日天氣預報，並及時發布暴風雪等極端天氣警報；各省市設有免費的實時路況信息熱線；電台和電視台一般是每隔半小時播報一次當地天氣和路況情況；各省市也都把清雪的預算、作業程序和標準以及投訴電話等公布在其官方網站上，供公眾監督。加拿大各省市還常常通過多種方式向公眾介紹防範冰雪天氣的知識和技巧，提高公眾應對暴風雪的能力。