失業預警機制

失業預警機制就是為了加強失業調控，而建立的失業動態報告，其主要目的是對可能出現的較大規模的失業,實施預防、調節和控制。建立失業預警制度是中國促進就業和治理失業長效機制中的重要一環，建立失業預警制度可以完善失業統計制度，更好地掌握勞動力資源和勞動力市場的供求情況，是採取常規措施來應對非常規狀況的有力保障。 2008年12月26日首次提請十屆全國人大常委會第二十六次會議審議的就業促進法草案，提出企業成規模裁減人員，應當遵守有關法律、法規的規定；縣級以上人民政府應當建立失業預警制度，預防、調節和控制可能出現的較大規模的失業。

在2008年一季度就業和社會保障工作情況中，人力資源和社會保障部同時表示，將全力推動以創業帶動就業，建立健全政策扶持、創業服務與創業培訓相結合的工作機制。大力加強公共就業服

務制度和體系建設，培育和規範人力資源市場，探索建立城鄉勞動者平等就業制度。加快高技能人才培養，不斷提高勞動者就業能力和技能水平。完善就業援助制度和辦法，逐步形成援助零就業家庭和困難群體再就業的長效機制。

失業預警制度要建立在統計學或者說是計量經濟學的基礎之上。它首先要求對“警源”作出可量化的指標分析，然後就是如何把這些“警源”量化，這是失業預警機制的核心問題之一。對於包括人口增長警源、經濟周期警源、體制警源、產業結構警源等經濟層面的這些“警源”分析，經濟學已經給出了一整套精緻的“話語體系”，比如勞動力供給指標和勞動力需求指標、就業的國民收入彈性等等。對“警源”的量化，是為了能進一步量化它對就業產生的影響，比如說GDP每增加一個百分點，就能創造多少個就業崗位。而對於失業預警來說，對各項數字指標進行嚴格的數學處理就是為了確立一個失業警戒標準，進而對現實的失業率進行統計，這一過程所運用的方法都要求高度的準確性。但是，常識告訴我們，統計學作為一門學科而言可能是精確的，但是對現實的反應卻是相當模糊的。比如，就我國的失業率統計而言，採用的是行政登記失業率，而且針對的主要是城鎮人口，至於未登記的城鎮人口、農村流動勞動力等等都未覆蓋在內。人口的高度流動性，產業的劇烈變動性等等因素，都給失業統計提出極大的挑戰。

失業預警制度為何要在縣級以上人民政府建立，因為《就業促進法》

的執行，最終需要在基層落實。只有普遍實施失業預警制度，才能更好、更及時地發揮政府在促進就業方面的調控作用。與此同時，還應該看到，由於我國經濟發展不平衡，區域發展水平差距明顯，縣級以上人民政府建立失業預警制度時，要充分考慮這些因素，根據勞動力供給的差異，為市場提供不同的服務，比如勞動力供給預警，失業預警等等。

2008年12月26日首次提請十屆全國人大常委會第二十六次會議審議的就業促進法草案，提出企業成規模裁減人員，應當遵守有關法律、法規的規定；縣級以上人民政府應當建立失業預警制度，預防、調節和控制可能出現的較大規模的失業。

來自中國人力資源和社會保障部的數據顯示，今年一季度末，全國城鎮登記失業人員825萬人，登記失業率為40％，就業再就業工作目標任務完成情況與去年同期基本持平。

根據人力資源和社會保障部日前發布的2008年一季度就業和社會保障工作情況，1－3月，全國累計實現城鎮新增就業人員303萬人，為全年目標任務1000萬人的30％；下崗失業人員再就業人數128萬人，為全年目標任務500萬人的26％；就業困難人員再就業人數36萬人，為全年目標任務100萬人的36％。

2008年是關閉破產企業最後一年，關閉破產企業職工安置的數量比以往任何一年都大，安置任務很繁重，“針對這些問題，今年要加強失業預警制度，對於關閉企業、淘汰落後產能這樣一些產生失業源的問題，要制定失業調控預案，建立失業預警制度，對失業源頭在量上進行把控。”

失業預警就是對於會產生新的失業的一些地區、行業建立一種失業預警、預報的制度，對可能產生失業的數量，及時制定好失業調控的預案，怎麼分流這些人員，怎麼促進再就業，包括怎麼引導企業裁員等方面的措施。

2009年，城鎮新增的勞動力資源1000萬人，再加上現存的600多萬國有企業和集體企業下崗職工、近800萬登記失業人員，城鎮需要安排就業的勞動力總量達到2400萬人。按經濟增長速度測算，計劃全年新就業1000多萬人(其中凈增就業崗位約800萬個)，年度供大於求的缺口在1400萬左右。

《就業促進法》規定，縣級以上人民政府要建立失業預警制度，對可能出現的較大規模的失業，實施預防、調節和控制，這是法律賦予縣級以上人民政府的一項新的職責，也是實現擴大就業和減少失業目標中的一個重要環節。這項制度的建立和實施，將有效應對較大規模失業，充分發揮政府的宏觀調控職能。

失業預警，是通過對反映就業、失業狀況的監測指標跟蹤分析，當監測指標達到或接近設定的失業預警線時，及時進行事先預報。根據失業預警，用人單位和政府部門可採取相應的對策措施，避免較大規模失業的出現。用人單位可以通過一定程序適當縮短工時、降低工資、輪流上崗、組織實施待崗轉崗培訓等多種方式，防範較大規模失業的風險。而政府部門可根據失業預警提示，採取財政、稅收、社會保障等綜合性政策措施，預防較大規模失業的出現。

失業調控，是失業調節和失業控制兩項工作的統稱。通過綜合運用法律的、經濟的和必要的行政手段，對產生失業的源頭進行必要的調控，目的是有效控制失業人數過快增長，避免失業群體出現的時間和地區分佈過於集中，保障失業人員基本生活並促進其再就業，緩解較大規模失業可能引發的各種矛盾。實施失業調控，應採取多方面政策措施，包括可根據當地經濟社會發展狀況，合理確定並組織實施對就業、失業影響比較大的結構調整、關閉破產項目等改革措施，避免實施的時間、地區過於集中給當地造成過大的壓力。當一個地區的就業形勢十分嚴峻，無法承受過多的失業人員時，政府在特殊時期或特殊情況下，可以採取及時調整企業關閉破產計劃、嚴格審批條件、放緩組織實施節奏等措施，甚至可以根據當地實際，採取限制企業規模性裁員、暫停對可能導致較大規模失業的關停並轉項目進行審批等超常規的對策措施，從源頭上抑制失業規模急劇擴大，防止由此給當地就業局勢穩定帶來新的衝擊。

建立緊急情況下的失業應急機制，也是加強失業調控的一項重要內容。如在發生自然災害或其他突發性公共事件，給全國或一個地區的就業、失業形勢帶來重大影響時，啟動失業應急機制，採取相關對策措施緩解事件給就業、失業形勢造成的影響，是縣級以上人民政府的一項重要權力，因為縣級以上人民政府擔負著保持地區就業局勢穩定的基本責任。如當某一地區發生地震、洪水等自然災害，或者是發生重大疫情等突發性公共事件，已導致該地區就業人員較大規模失業，或者是使當地就業局勢明顯惡化時，縣級以上人民政府就要啟動緊急應急預案，採取多方面緊急應對措施，包括緊急增加資金補助、一段時間內減免稅費、相應提高社會保險待遇標準或適當延長發放期限、提供專項補助等。通過採取緊急應對措施，將各類事件對就業、失業的影響降到最低限，努力保持就業局勢穩定，為經濟社會發展創造好的環境。

在農民工工作方面，人力資源和社會保障部還表示，將以預防新欠為重點，進一步解決農民工工資拖欠和偏低的問題。加強農民工勞動用工管理，提高農民工勞動合同簽訂率。以安全生產和職業病防治為重點，加大農民工勞動保護等方面問題的監察執法力度。以擴大農民工參加工傷保險和醫療保險為重點，研究制定適合農民工特點的養老保險辦法，積極穩妥地解決農民工社會保障問題。

2009年內全市也將推廣梯次失業預警機制。針對今年的就業形勢，市勞動部門將出台失業預警方案。目前，失業預警信號具體細則還在制定中，年內上報審批通過後適時實施。

市級失業預警方案內容包括，通過選擇一系列與失業相關的經濟運行指標和就業狀況指標，構成失業信息指標體系。如將失業人數、比例、從業類別、勞動力市場趨勢等，輸入計算公式或模型，從而制定出相應的失業預警線。然後，將當前失業情況參照失業預警線，納入相關警戒區域，表明目前或將來失業狀況的嚴重程度。市級預警信號比朝陽區增加一種，為綠色、黃色、紅色三種。

根據不同的預警信號，本市將啟動逐一對應的應急預案響應，分析出失業原因，然後發布包括宏觀調控、臨時就業幫扶等措施，以穩定就業形勢。

■失業預警信號

綠色：代表勞動力市場正常狀態

黃色：代表失業人數和比例接近或超過預警線，開始告急

紅色：代表超過預警線一定程度，進入緊急狀態

建立失業預警制度，實行失業調控，是穩定就業局勢，保持社會穩定，促進經濟社會全面協調發展，構建和諧社會的重要舉措。為了落實我市國民經濟和社會發展關於控制失業率的目標，進一步做好失業調控工作，根據省勞動保障廳、發改委、國資委、中小企業局《關於切實加強失業調控工作的指導意見》文件精神，結合我市實際，提出如下意見：

一、充分認識建立失業預警制度，做好失業調控工作的重要性

過去幾年來，在縣區政府、有關部門共同努力下，我市就業再就業工作取得了階段性成效。同時，隨著經濟結構調整和企業改革不斷深化，就業和失業矛盾越來越突出，就業轉失業人數持續增長，城鎮登記失業率居高不下。為有效控制失業率，維護改革發展穩定的大局，保持就業局勢基本穩定，必須通過建立失業調控長效機制，採取各種手段和政策措施，啟動失業預警機制，合理確立失業調控目標，綜合運用法律、經濟、行政等各方面調控政策和措施，有效控制失業增加的規模和速度，把城鎮登記失業率控制在社會可承受的限度之內。這對於保障勞動者的根本利益，維護社會穩定，促進全市經濟、社會協調發展具有十分重要的意義。

二、明確目標，做好失業調控工作

建立失業預警制度，做好失業調控工作的基本思路是：以控制失業率為目標，以強化就業服務為手段，以幫助困難群體就業為重點，充分運用擴大就業，促進再就業的政策措施，用2—3年時間，初步形成失業調控的政策體系和運行機制，並運用法律的、經濟的和行政的手段對城鎮失業的源頭進行調控，把失業造成的影響控制在社會可承受的程度。

其目標任務是：一是有效控制失業過量，使失業人數不超過經濟活動人口的一定比例，城鎮登記失業率達到一定比例時啟動失業預警機制。二是努力縮短失業周期，重點監控失業一年以上的長期失業者在失業人群中所佔比例，將這一比例控制在50%以下。三是防止失業過於集中，加強對失業率的宏觀調控，積極調控失業群體出現的時間及區域、行業分佈，避免過於集中，保持就業局勢穩定。四是把促進就業與調控失業結合起來，強化就業管理服務和職業技能培訓，實現經濟社會可持續發展和社會就業比較充分的目標。

三、控制失業源頭，規範企業裁員行為

（一）統籌規劃，分步實施企業關閉破產、改制重組工作，妥善做好職工安置工作。

縣區政府及有關部門要加強協調配合，共同做好企業關閉破產規劃的制定和組織實施工作，把握工作的節奏和力度，避免在同一地區、同一時間、同一行業實施關閉破產、改制重組企業的數量過於集中。對政策性關閉破產企業，在前期準備工作階段，要指導其制定切實可行的職工安置方案，並按規定對方案進行嚴格審核。職工安置方案和社會保障辦法不明確的、資金不到位的不得進入關閉破產程序。進入關閉破產程序后，要指導企業規範操作，嚴格按照方案實施。關閉破產程序終結后，要及時為職工提供社會保險關係接續和轉移等相關服務，做好善後工作。

（二）積極支持國有大中型企業實施主輔分離，輔業改制，妥善分流安置富餘人員。

勞動保障部門應加強與有關部門協調，指導國有大中型企業做好主輔分離、輔業改制和分離富餘人員相關工作。加強對企業制定職工分流安置方案的政策指導，做好職工分流安置方案的審核，做到多分流、少失業，促進富餘人員崗位轉換。加強對方案執行情況的監督檢查，督促企業嚴格按照審核后的方案操作，及時糾正執行過程中出現的偏差。對暫不具備主輔分離條件的企業，要引導其挖掘企業內部潛力，開闢其他渠道，做好本企業富餘人員的分流安置工作。對於通過主輔分離，輔業改制等多種渠道分流富餘人員的企業，應對其開展的轉崗培訓及其他穩定就業措施予以支持，凡按規定參加失業保險並履行繳費義務的，可從失業保險基金中安排一定數量的資金，幫助重點企業組織開展對富餘人員轉崗培訓，實行崗位轉換，減輕社會就業壓力。

（三）規範企業裁員行為，加強勞動用工宏觀調控。

各有關部門要加強對企業裁員行為的規範和指導，堅持減員增效和社會承受能力相適應的原則，嚴禁企業隨意裁員，避免因企業裁員造成大規模失業。對生產經營遇到暫時困難的企業，可採取適當縮短工時、適當降低勞動報酬等措施穩定就業，避免規模裁員。對生產經營不正常，長期停產半停產確需裁員的企業，要嚴格按程序規範裁員行為。裁員方案要依法徵求工會或職工的意見，並向政府有關部門報告。企業一次性裁員超過本企業職工總數的20%或一次性裁員200人以上的，必須提前30日向政府報告。企業在招用人員時，對錄用失業滿一年以上人員超過新錄用人員30%，並與其簽訂3年以上期限勞動合同的企業，政府有關部門按規定給予社會保險補貼等方面的支持。

四、加強職業技能培訓，促進失業人員再就業

充分發揮各類職業學校、技工學校、就業培訓中心和民辦職業培訓機構的作用，根據市場需求，開展多層次、多形式的職業指導培訓和再就業培訓，提高失業人員的職業技能和培訓后的再就業率，促進失業人員接續社保關係。積極開展創業培訓，為具備創業條件的人員提供項目諮詢論證、開業指導、資金信貸、跟蹤扶持等服務，重點培養一批自主創業帶頭人，帶動更多的失業人員實現再就業。建立企業內部輪訓制度，開展企業全員輪訓，相對減少失業人員，緩解富餘職工就業壓力。

五、鞏固完善失業保險制度，建立失業預警制度

（一）全市企事業單位及個體私營企業應按照國家規定積極參加失業保險，按時足額繳納失業保險費。以事業單位、外來投資企業、改制企業和城鎮私營企業為工作重點，推進失業保險擴面工作。財政部門負責監督事業單位在編製部門綜合預算時將失業保險費足額納入部門綜合預算，明確資金來源；對與同級財政部門有繳撥關係的事業單位，不繳費的，財政部門將其應繳納的失業保險費直接劃撥到失業保險基金專戶。勞動保障部門要主動和地稅、財政部門配合加強對企業參保繳費的稽核監督，督促用人單位依法參加失業保險。對連續6個月未履行失業保險繳費義務的單位，失業保險經辦機構可暫停辦理該單位失業人員登記手續。

（二）加強基礎管理，完善服務。

要圍繞幫助失業人員解決困難，加強管理，完善服務，保證基本生活有著落、準備就業有幫助。建立失業保險個人繳費記錄，全面加強基礎管理。要結合街道、社區平台建設，將申領登記、待遇支付、發放管理和組織就業等失業保險經辦業務向基層延伸，建立失業人員就業的動態監控機制，逐步解決隱性就業問題。將失業保險金發放與失業人員參加再就業活動結合起來，對無故連續兩次不應聘勞動就業服務機構提供就業崗位的，停發失業保險金；對實現再就業且收入達到當地最低工資標準的，中止發放失業保險金等待遇。

（三）探索失業保險促進再就業的有效辦法。

將失業保險工作重點由保障失業人員基本生活轉向促進就業，增加失業保險基金對職業介紹、職業培訓的投入，運用政府購買的機制，提高資金的使用效益。要研究和探索失業保險基金支持企業減少裁員，平穩轉崗和擴大就業的有效形式，在擴大就業和調控失業中發揮更大作用。鼓勵失業人員自謀職業，對失業人員通過個體經營自謀職業、自主創業的，經實地核查，屬實的可將其應享受的失業保險金作為生產啟動或流動資金，一次性支付給本人。

（四）加強失業統計分析與監測，建立失業預警制度。

完善失業統計制度，實行規範的失業登記辦法。發揮街道、社區勞動保障工作平台的作用，跟蹤勞動力市場中就業、失業人員變化趨勢。要在對城鎮登記失業率、長期失業人員比例、失業人員增幅、享受失業保險待遇人數、失業保險基金收支、就業形勢綜合分析的基礎上，根據就業和失業變化，合理確定失業預警線。當失業總體狀況等相關指標接近或達到預警線時，勞動保障部門要及時發出失業預警報告，啟動調控預案，努力緩解失業壓力，防範經濟和社會風險。在失業預警期間，正常生產企業不得無故裁減職工，不得無故解除合同未到期的職工勞動合同，對合同到期的應至少續簽半年以上期限的勞動合同；半停產企業經職代會和工會協商，可以採取減薪不減員的辦法，減少失業對社會的衝擊。

六、切實加強對失業調控工作的組織領導

擴大就業和調控失業是各級政府部門的重要職責。各相關部門要按照構建和諧社會的目標，將失業調控工作納入就業和社會保障工作體系，列入目標管理。勞動保障部門要深入研究失業調控的相關問題，切實做好企業改制、關閉破產中的失業調控工作，充分發揮失業保險基金、再就業資金引導企業探索內部分流人員的經濟槓桿作用，將失業調控的被動性轉為減少失業的主動性。發改委、國資委（經貿委）、中小企業服務局等部門應加強協調，密切配合，充分發揮職能作用，共同做好失業調控的統籌規劃和組織實施工作，確保就業局勢和社會的穩定。

［1］ 就業服務 http://www.lm.gov.cn/gb/employment/2007-09/06/content_195448.htm

［2］ 搜狐新聞網 http://news.sohu.com/20080508/n256724101.shtml