行政參與

第一，行政參與屬於廣義的政治參與範疇。政治參與是公民對公共政治活動的介入，而行政參與則僅限於行政相對人對公共行政的介入，範圍相對狹窄，沒能脫離政治參與的範疇。但行政參與也是現代社會的共生體，它根植於現代社會的民主參與，並轉而成為現代行政發展的一項表徵。

第二，行政參與是一種自主性行為。行政參與必須是自主和自願的，而不是被迫、非自願或由他人以各種方式控制著的。“在行政程序中，當事人是否參與是其權利，應由其自主決定是否參與以及參與的程度，而不得強迫其參加，當事人不能作為強迫參與的受體而存在。”因此，在許多情況下，被動地參與並不能構成真正意義上的行政參與。

第三，行政參與是一種利益化行為。公民通過各種合法途徑參與行政管理過程，並進而影響行政決定的做出，其主要目的是表達自己的利益願望，并力圖實現自身的利益需求，或者也可能是出於維護公共利益的需要。

第四，行政參與是一種“上行”行政行為。不同於行政領導工作的向下用力，行政參與主要是向上做功。行政參與的職能是指行政人員參與活動所產生的功效，是行政參與特徵和作用的具體表現。從參與行為的過程來看，行政參與具有誘導、協調、推動和阻抗四大職能，而且這四者在參與實踐中相互聯繫、相互影響，伴隨著行政領導工作的開展而交替運行，並自下而上地對行政目標施加自己的作用。

當前，對民主行政、服務行政和福利行政的強調已成為行政學界的共同行動，因此，行政參與理應成為行政法和行政程序法的基本原則。在此基礎上，對行政參與這一原則本身的內容予以拓展頗富意義。行政參與的基本原則是指導和規範公民參與行政過程的基礎性法則，它貫穿於公民參與行政的具體規範之中，同時又高於公民參與行政的具體規範，是公民參與行政的基本準則。行政參與的基本原則與憲政民主精神和行政法的目的與理念緊密相連。在中國行政法的改造中，確立行政參與的基本原則既要考慮法律原則的一般特徵，即高度概括性、廣泛適用性、相對穩定性、相互關聯性和互補性，更要反映和體現公民參與行政過程的特點。有鑒於此，我們認為，行政參與的基本原則有平等參與原則、自主參與原則、行政公開原則等子原則。

一、平等參與原則

平等參與原則是公民參與行政的基本原則之一，其基本含義是：在行政過程中，法律上所確認的行政主體與公民或行政相對人的地位平等，他們平等地適用法律，公民或行政相對人享有平等參與的機會和權利並應受到行政主體的平等對待。平等參與原則是憲法上的平等原則在行政程序法中的具體體現。它是確保行政機關行使行政權的過程和結果可以為社會一般理性人認同、接受所要遵循的基本原則，也是確立行政程序法上行政公開原則的法律根據。平等參與原則在行政法中的確立，有著非同尋常的意義，它有助於實現行政活動的公正與公平，強化政府與人民間的合作關係以及提升行政效能。

西方歷史上一些偉大的政治思想家對於平等的偏愛是眾所周知的。他們對此津津樂道，盡顯各方智慧。亞里士多德在把“平等”視為“公正”時明確提出：不公正即不平等，公正即平等。公正就在於平等地對待平等，不平等地對待不平等。公正分配包括規定平等的人分享平等的利益和規定不平等的人分享不平等的利益；“矯正性的”公正，不考慮人們的具體情況，而只考慮把單純算術的平等用於相關物。薩托利認為：“平等是個兩面玲瓏、而且是唯一能夠同時與相同性和公正聯繫在一起的概念。作為相同性的平等和作為公正的平等，在很大程度上來自並構成了語義上的重合。”盧梭則在不同的意義上闡釋平等：“我認為在人類中有兩種不平等：一種，我把它叫做自然的或生理上的不平等，因為它是基於自然，由年齡、健康、體力以及智慧或心靈的性質的不同而產生的；另一種可以稱為精神上的或政治上的不平等，因為它是起因於一種協議，由於人們的同意而設定的，或者至少是它的存在為大家所認可的。”皮埃爾·勒魯則從權利與地位的內涵出發，在標準、水平或利益的相同性或同等性的意義上來理解平等，即每個人都有與他人同等的權利(也包括公平對待的權利)引。法國《人權宣言》鄭重宣示：“平等就是人人能夠享有相同的權利。”學者們的觀點儘管因其所考察的角度不同而有差異，但他們所闡釋的平等與價值取向是有相通性的。我們應將平等看做一個具體的歷史範疇，將其置於動態的背景之下，多視野、全方位地予以考察，不斷在內容和範圍上加以豐富和拓展。

法律面前人人平等是近代法治主義所包含的內容之一，曾激勵無數仁人志士為之奮鬥。其本來的含義是：一切人，不分宗教、種族、性別，都同等地遵守法律、履行義務，無一例外。其後它被拓展應用於行政領域之中，成為行政法學研究的一個範疇，公民平等參與則是其中的應有內容之一。平等參與原則的實現依賴於主體法律地位的平等。

所謂法律地位即法律主體在法律關係中的地位，它由“法律主體潛在之權利義務整體”來體現。很難想象在主體地位不平等的情形下平等參與原則能得以實現。公民能平等參與行政活動，意味著他作為獨立的和主動的權利義務主體，有權按自己的意願影響行政結果，而不是僅僅作為一個客體被動地任由別人強行決定結果；還意味著公民與行政主體雙方的法律地位必須是平等的，沒有雙方的平等，居於強者的一方會藉助其強勢地位將自己的意志強加於另一方當事人，而在此情形下，公民的平等參與是不可能實現的。

平等參與原則意味著行政相對人有平等參與的機會和受平等對待的權利，它保證了公民或行政相對人在行政程序中的主體地位，使相對人作為人的尊嚴得到了行政機關的尊重。它意味著在行政法規、行政規章的制定程序中，在行政主體實施具體行政行為的程序中，行政相對人有平等的了解權、知情權、建議權、陳述權、申辯權、聽證權、檢舉權、對嚴重違法處罰的拒絕權、請求救濟權等程序性權利；它意味著行政主體在行使行政權時，負有公布行為規範的依據，嚴格依法調查、檢查和取證，告知行為的事實和依據以及公民或行政相對人應享有的權利，聽取陳述和申辯、組織聽證、依法迴避、及時送達、罰繳分離等義務。

這就要求行政主體對每個行政相對人都負有給予同等的參與機會和平等對待的義務，不能厚此薄彼。在邾定行政法規、行政規章時，行政主體應當對同等條件的行政相對人平等地分配利益、規定義務，不能有歧視性的條款；行政主體在依法實施具體行政行為時，應當平等地對待同等條件的行政相對人，不得濫用自由裁量權而做出不公正的處理決定。行政主體尤其需要做到：聽取當事人意見，確保相對人向行政主體提交相關證據支持其主張；確保相對人在合理的時間前得到通知並依據通知知悉行政主體的觀點和依據；確保相對人自主、自願參與行政程序，等等。

中國過去長期實行韻是計劃經濟體制，行政主體具有無所不能的行政權力和絕對的支配地位，相對方從實質上講沒有獨立的法律人格。在此情形下，公民的主體意識被抹殺，主體地位也被淡化，公民與行政機關之間所存有的關係只是命令與服從、管理與被管理的關係。改革開放以後，隨著行政程序制度的漸次建立，傳統的“官民關係”得到了全新的闡釋，公民與行政機關之間不只存在著管理與被管理的關係，更存在平等的關係。

二、自主參與原則

自主參與原則是公民參與行政的基本原則之一。其基本含義是：在行政主體行使行政權的過程中，法律上所確認的公民有權自願選擇、參與行政過程，以維護自己的合法權利，避免行政主體做出對己不利的行政決定，並由此承擔相應的法律後果。自主參與既指當事人啟動、參與行政程序的自主，又包括自主參與行政程序的有效。自主參與的正價值主要表現為，彰顯行政民主，通向實體正義。

參與是公民主體意識的體現，它決定了行政參與必須是自主和自願的，而不是被迫和非自願的，更不是受他人以各種方式控制著的。在行政領域，公民享有參與自由，這種自由表現在：公民具有獨立人格的意志，具有一定的自由權，有權按自己的意志實施具體的行政行為，影響行政行為的結果。被動地參與在許多情況下並不能構成真正意義上的程序參與。自主參與行政程序，主要體現為：在行政過程的諸階段，公民或行政相對人自主決定是否參與其中；在決定參與的諸階段，公民或行政相對人的自主參與是有效的。也就是說，在行政立法過程中，公民的意見與建議是否得到自由、充分的表達；在行政執法過程中，在行政行為做出之前，行政相對人的主張是否得到自願表達；在行政行為做出時，行政相對人的觀點是否在行政主體的行政決定中得以充分考慮，對行政相對人有利的觀點沒有採納是否已向相對人說明了理由；在行政行為到達行政相對人之前，行政主體是否使行政相對人認識到對其不利的後果具有充分的事實依據和法律依據。

公民自主參與行政原則，是公民意志上的自由在行政領域的具體表現。它意味著公民在行政過程中具有獨立的意志，具有意志上的選擇自由、參與自由和表達自由。

這些自由是公民真實意願的表現，是公民有權決定自己命運的生動體現。公民自主參與行政的核心不僅在於公民是有意志之人，更在於他們有著意志上的自由。如果沒有意志上的自由，參與自由就無從談起。參與本身包含著自主的含義，這一原則意味著參與者是作為獨立的和主動的權利義務主體實施行為，而不是僅僅作為一個客體被動地任由別人強行安排結果或命運。自主參與行政是人的能動性在行政領域的具體體現。

在自主性參與中，公民的意志得到充分的尊重，公民個人的人格尊嚴得以充分體現。它意味著人的能動力量由此被激發出來，催生著人們的參與意識，激勵著人們充分運用行政法律、法規賦予的權利和各種手段積極參與到行政過程的諸階段中，從而維護自己的合法權益。

公民的自主參與原則決定了行政主體在行政過程中必須尊重公民或行政相對方的意見與主張。在行政決定對公民權益有不利影響的場合，公民的意見表示、參與行為成為行政行為有效的必要條件，否則，行政行為的效力將受到影響。

當然，公民或行政相對方的自主參與也是有一定限制的，這就意味著公民並不是在所有的行政過程中都具有自主性參與的權利，有些情形則屬側外，如必須參與其中或不得參與其中。這種限制說明，行政相對人自主性參與並不是隨心所欲的，而必須有合理的限度。

行政相對人一方的自主參與，還意味著行政相對人必須承擔責任。基於法律人格，行政相對人是一個獨立的權利義務主體，在實現個人權利的同時，也應承擔相應的責任。正如黑格爾所說：“行為只有作為意志的過錯才能歸責於我”，“畢竟我只是與我的自由有關，而我的意志僅以我知道所做的事為限，才對所為負責。”傳統行政以命令、服從為顯著特徵，行政相對方從實質上講沒有獨立的法律人格，沒有意思表示的自由，整個行政行為都呈現出單向的運作模式。現代行政已從權力行政、命令行政轉向合作行政、參與行政，尊重當事人的自主參與已是其應有之義。行政管理手段在當下也呈現出多樣化的趨勢，除傳統的行政命令外，各國在行政管理活動中對一些非權力手段如行政合同、行政指導手段的運用業已表明：公民的自由意志滲透於行政過程之中，由此凸顯出公民對行政過程的參與這一時代主題。

三、行政公開原則

行政公開原則是公民參與行政的基本原則之一。其基本含義是：在行政過程中，除涉及國家機密、商業秘密或者個人隱私依法應予保密的以外，行政主體必須將行政行為做出的過程及其相關信息向行政相對人、利害關係人和社會公開。行政公開原則是公民有效參與行政過程的前提，對於公民維護自己的合法權益、監督行政主體依法行使行政權力極富意義。其主要內容包括：行政活動的依據公開、過程公開、結果公開、情報信息資料公開等。

行政公開意指行政活動的每個階段和步驟都應當以當事人和社會公眾看得見的方式進行。行政公開是西方國家法治發展的成果，也成為西方國家行政法治的最重要特點和發展趨勢。美國1946年《聯邦行政程序法》及其作為補充的《陽光下的政府法》、《情報自由法》，1990年義大利《行政程序法》以及1993年日本《行政程序法》都把行政公開原則置於突出地位並貫徹始終。

行政公開是現代民主政治發展的必然要求和題中應有之義。倡導國家政治生活的公開化是馬克思主義的一個重要觀點。列寧強調：“‘廣泛的民主原則’要包括兩個必要條件：第一，完全的公開性；第二，一切職務經過選舉。

沒有公開性而來談民主是很可笑的。“行政公開，民主政治之本意，社會歷史發展的必然。深入發展社會主義的一個重要內容就是發展社會主義民主，而發展社會主義民主就必須堅持行政公開原則。”公開原則主要體現在行政活動的依據公開、行政過程公開、行政決定公開、行政信息公開等方面。行政活動的依據公開要求行政主體必須事先向社會公布所實施的行政法律、法規和規章等。行政過程與結果公開要求行政主體在做出影響行政相對人的合法權益的決定時，必須向行政相對人公開，以使行政相對人不服決定時能及時行使行政救濟權。行政信息公開是指除非法律有不得公開的禁止性規定，行政主體或依職權主動公開、或依行政相對人的申請公開相關的行政資訊(主要包括行政法律、法規、規章，行政機關做出影響行政相對人權利、義務行為的標準、條件等)。

傳統中國整個行政體系及其運作方式基本上呈現出封閉的狀態。新中國成立后，特別是隨著改革開放的深入進行以及公民民主參與意識和參與能力的不斷增強，行政公開引起人們的極大關注，相關的法制建設與完善也在漸次進行中，如《行政處罰法》、《行政複議法》、《人民警察法》、《行政許可法》等都有關於行政公開的規定。《行政處罰法》第4條規定：“行政處罰遵循公開的原則。對違法行為給予行政處罰的規定必須公開；未經公布的，不得作為行政處罰的依據。”《行政處罰法》第3l條規定：“行政機關在做出行政處罰決定之前，應當告知當事人做出行政處罰決定的事實、理由及依據，並告知當事人依法享有的權利。”《行政許可法》也確立了許可實施的公開原則及相應的一整套制約機制，如法律要求行政許可的事項、條件、程序必須公開；行政許可的實施和結果，除涉及國家秘密、商業秘密或個人隱私的以外，應當公開，接受相對人和社會公眾的普遍監督。這種公開、透明的原則和制約機制對於防止行政機關及其工作人員濫用權力，促進廉潔政府的建設是有積極意義的。但從世界範圍來看，中國在這方面的法制建設還有待加強，如中國在行政信息公開制度方面比較薄弱，在諸如依公民的申請而公開的方式、期限、責任等方面規定得過於粗疏，實踐中不易操作。上述種種不足還需要日後立法和執法予以著力完善。

改革開放。多年來，我國的政治民主化、經濟市場化和社會法治化進程不斷加快，社會利益格局也重新分化和調整，這些都猛烈地衝擊著公民的傳統觀念和行為方式，增強了公民的民主參與意識和法律意識，從而極大地推動了行政參與的發展，使我國公民的行政參與在新時期呈現出良好的發展態勢。

(一)行政參與的熱情日益高漲

公民的行政參與主要是受具體利益，特別是經濟利益驅動的。在實行計劃經濟體制的條件下，由於片面強調國家利益而忽視甚至排斥多元社會利益和公民個人利益，使公民失去了行政參與的動力。因此，即使是最廣泛的行政參與活動也只能是沒有多少實際內容的政治運動形式。

但在今天社會主義市場經濟條件下，情況已發生了根本的變化。市場競爭的核心內容是不同市場主體間的物質利益的競爭，這種競爭打破了傳統的利益格局，個人利益得到了社會的承認，利益原則被引入社會生活，追求正當個人利益的行為也受到了社會的認同。這樣，在物質利益的驅動下，人們的行政參與熱情被大大地激發了出來，一旦發現國家的政治權力同自身的利益息息相關，人們就會積極關注並設法影響這些行政權力的執行。

(二)行政參與的主體越來越廣泛

我國是人民民主專政的社會主義國家，實行人民當家作主。我國憲法明確規定，凡年滿$% 周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、受教育程度、財產狀況、居住年限，除依法被剝奪政治權利的極少數人和不列入選民名單的精神病患者外，都具有國家權力機關———人民代表大會代表的選舉權和被選舉權。而選舉權和被選舉權是公民行使政治權利的重要標誌，顯然，我國公民行政參與的主體是社會大多數成員，具有廣泛性。而且，隨著社會的發展，行政參與主體的範圍也不斷擴大。

特別是我國以公有製為主體、多種所有制經濟共同發展的格局，打破了傳統的比較單一的社會利益結構，出現了利益主體多元化，形成了新的社會階層。除原有的工人、農民、知識分子、幹部和解放軍等階層外，還出現了民營科技企業的創業人員和技術人員、受聘於外資企業的管理與技術人員、個體戶、私營企業主、中介組織的從業人員、自由職業人員等社會階層。這些社會階層大都具有相對獨立的政治經濟利益，他們也廣泛參與社會政治生活，反映和表達自己的意願，爭取、實現和維護他們的合法權益。

(三)行政參與的內容和範圍不斷擴展

改革開放以來，我國公民行政參與的內容和範圍都有了很大的發展，具體可從兩個方面進行分析：一是從參與範圍看，公民的行政參與已經涉及到整個的政治過程。如果說政治過程基本上是一個制定政策和實施政策過程的話，那麼，公民的行政參與既有對行政決策過程的參與，也有對政策執行過程的參與，而且還可以對政策的制定和執行進行有效的監督。二是從參與的層次看，公民行政參與所涉及的權力層次越來越高。在我國，公民的行政參與在空間上大致可分為三個層次：一是基層參與，即公民通過參與基層民主管理而實現自我管理、自我教育和自我服務；二是中層參與，即公民通過地方各級人民代表大會而實現對地方政治、經濟和社會事務的管理；三是高層參與，即參與國家事務。在現階段，隨著我國民主政治的發展，公民行政參與已經不只停留在基層或地方層面的過程，而且開始關注中高層的決策。可以說，隨著我國行政參與內容和範圍的日益廣泛，凡是有政治權力活動之處，都有公民參與其中。

(一)公民行政參與存在的問題

雖然我國公民的行政參與取得了很大的成績，但是，由於歷史和現實的原因，目前我國公民行政參與的總體水平仍然比較低，仍有許多不完善的地方，存在亟待解決的問題。這主要表現在以下幾個方面：

1、行政參與的意識相對較弱參與意識是行政參與的重要動力，改革開放以來，雖然我國公民行政參與的熱情不斷高漲，但參與意識仍然偏低，從總體上看，一方面，能夠經常性地參與行政行為的公民數量仍較少，參與的次數和頻率也比較低。另一方面，區域性或問題性參與較多，而高層次的行政參與較少；動員型參與偏多，主動型參與偏少；階段性參與多，而目標性參與少。不可否認，隨著我國社會政治實踐的發展，部分公民參與行政政治的動機已從純粹關心個人利益上升到關心社會和國家大事，參與的方式和手段增多，主動性參與的水平也有很大的提高。但是仍有相當一部分公民參與意識偏低，只是為了保護自己的利益而進行一些問題性參與，且處於自髮狀態。動員型參與仍是一種較為普遍的現象，多數公民還沒能把行政參與作為一種目標來追求或者至少是當作目標之一來追求，而是把行政參與當作實現其他目標的手段。

2、行政參與的能力偏低在公民的行政參與中，參與能力是最重要的。如果公民的行政參與熱情高漲，但參與能力偏低，不但起不到積極的作用，而且還可能造成政治混亂。遺憾的是，在我國現階段，按照鄧小平的估計，公民的文化素質普遍較低，在30——40年期間內達不到實行普選制的水平，而且在一個較長時期內缺乏參與鍛煉。因此，在近年的行政參與過程中暴露出了參與要求和參與能力發展不平衡的問題。諸如眼高手低，對參與的程序不太熟悉，非程序化參與不時出現等，都是這方面問題的表現。

3、行政參與的民主運行機制不太健全行政參與作為現代民主政治系統的重要內容，已經顯示出了其歷史進步性，然而，公民行政參與的真正貫徹執行還需要相應的保障機制。在這一點上，我國已經建立了諸如人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、社會協商對話制度、基層群眾自治制度、輿論信訪制度等，並取得了顯著的成績。然而，執行這些制度的具體措施尚不完善，導致執行過程中還存在這樣那樣的問題。如在個別地方，選舉過程不公正，只是走過場，不能真正反映民意或代表民意；在信訪或聽證過程中，對群眾的一些合理化的意見或建議不予重視或不予採納等，從而影響了政府行政行為的科學性和有效性。有的還對提出正確意見者進行打擊報復等，嚴重破壞了政府的形象。在有些地方，民主黨派和無黨派著名人士的積極性未能得到充分的發揮，上下協調溝通不夠，等等。這些問題都阻礙了公民有效地進入國家行政領域，最終影響了我國政治現代化的進程。

(二)公民行政參與水平較低的原因

上述情況表明，我國公民的行政參與活動無論在廣度還是在深度上都還很不夠，總體發展水平較低。對我國公民行政參與的制約因素大致可以從以下幾個方面進行考察：

首先，我國經濟發展水平相對落後，客觀上制約了公民的行政參與。

現代意義上的政治文明和行政參與是社會經濟高度發展的產物，其發展程度受一個國家社會經濟發展水平的制約。“權利永遠不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構所制約的社會文化的發展。”我國雖然是社會主義國家，生產力水平也有了很大的提高，但我國仍然處於並將長期處於社會主義初級階段，生產力水平還比較低。與此相適應的經濟、教育文化狀況客觀上必然制約著公民有效地參與行政事務。具體表現在以下兩個方面。其一，我國有大量尚處於貧困狀態和剛剛達到溫飽水平的群眾，由於交通、通訊等條件的限制，他們還無法獲知參與政府行政事務的足夠信息，更無法對行政事務進行有效的討論和參與。同時，由於他們不得不把大部分時間都花費忙於生計，也就不可能有足夠的時間去參與國家的行政事務。其二，由於我國還處於社會主義初級階段，商品經濟的發展還很不充分。一方面國家將把絕大部分財力用於滿足經濟發展的需要，相應地用於文化、意識形態建設方面的資金必然受到一定局限，使公民參與行政的基礎設施建設受到國家經濟實力的制約。另一方面，由於商品經濟欠發達，經濟體制改革也有待深化，致使個人專斷、個人崇拜、家長制等封建專制主義的思想意識還在相當程度上存在，這就不可避免地對政治發展尤其是對社會成員的價值觀產生某種消極影響，從而影響公民對行政的參與。

其次，政治體制改革相對滯后，阻塞了公民行政參與的途徑。

改革是我國的第二次革命。我國的改革首先是從經濟領域展開的，而隨著經濟體制改革的不斷推進，迫切需要政治體制也應進行相應改革。但由於政治生活的複雜性，決定了政治體制改革只能漸進式地推進，也就相對滯後於經濟體制改革的進程，這種滯后狀態也不能不制約著我國公民行政參與的正常發展。比如，我國的法制還不健全，還存在著“有法不依、執法不嚴、違法不究”的現象，公民的參政行為得不到應有的法律保證；又如，我國公民行政參與的一些具體制度還不夠健全和完善，影響了行政參與渠道的暢通，抑制了他們參與行政、管理國家的積極性。

同時，在我國政治生活領域，還存在著權力腐敗現象，這不僅污染了社會風氣，加劇了幹群關係的矛盾，削弱了人民群眾同黨和政府的向心力和凝聚力，而且在某種程度上也導致了人們對行政權力的厭惡和行政參與的冷漠。

再次，傳統政治文化抑制了行政參與所需要的公民主體意識的生成。

現代行政參與需要現代化的民主的政治文化的支撐。而我國有兩千多年封建主義專制統治的歷史，傳統政治文化的消極層面抑制了人們主體政治意識的生成，構成了當代中國公民行政參與發展的心理障礙，從而阻礙了人們的行政參與。中國傳統的政治文化雖然有其積極的一面，但其消極層面的影響也是不可忽視的，而且這些消極影響難以在短期內徹底消除。在幾千年的歷史長河中，我國形成了以儒家思想為主線的政治文化傳統，在深層次上成為封建政治的倫理綱常。它在中國民眾心理上積澱成為“權威崇拜”、“清官思想”、“與世無爭”等複雜的以小農意識為標誌的政治意識和政治行為，窒息了社會共同空間和抵制了公民的主體地位，至今還影響著人們的政治觀念和政治行為。一個社會盛行權威崇拜、清官思想便意味著個體缺乏政治自主意識，行動上必然表現為非參與的傾向。與世無爭作為一種政治文化現象，它要求人們安分守己，“和為貴，忍為高”，相信“死生有命，富貴在天。”“寧作太平犬，不為亂世人”，這種政治哲學滲透到民眾心裡，必然造成人們的政治冷漠感，扼殺人們的政治責任感和歷史使命感。

因此，在中國幾千年的歷史上，幾乎沒有規模化的行政參與，行政參與只是作為一種個體化的偶發現象而存在著。改革開放至今，我國仍有相當大的社會群體尚不知“行政參與”為何物，更不用說獨立地完成行政參與了，這無疑嚴重束縛了我國公民行政參與的良性發展。