管理運動

19世紀40年代末，美國掀起了鐵路建設的熱潮，由此導致了美國鐵路企業的成長。由於修築鐵路所需的巨額資本惟有通過資本市場才能籌集，使美國鐵路企業幾乎一開始就走上了公司制道路，從此公司製作為一種組織創新形式風靡世界。股份公司是企業規模突破了個人資本量的限制，使得投資巨大擁有數千、數萬員工的企業成為現實，企業規模進一步擴張，內部結構日益複雜。同時鐵路企業的管理需要專業性的特殊技能和訓練，支薪管理人員從此產生，現代職業經理階層得以形成。

在19世紀40、50年代，鐵路管理是一個全新的問題，如協調困難，發生事故，運輸成本等等，面對這些嚴峻挑戰的是大批新型的支薪經理人員。他們積極探索，不斷創新。其中具有里程碑意義的是，在1841年10月5日的一次鐵路事故后，喬治.W.惠斯勒為西部線設計了現代化的分工仔細的內部組織結構，從而使西部線成為世界上第一家以職業經理通過嚴密的管理系統而經營的現代企業；1846年巴爾的摩和俄亥俄鐵路的本傑明。拉特羅布經過對財務會計理論和鐵路管理精確性的精心研究，將財務活動從鐵路作業活動中獨立出來，首次提出了記錄鐵路運營的款項並編製日報表\月報表以便考核的制度;50年代初對長途鐵路過深入研究，於1853奶奶厲行改革，提出了組織結構設計的6條基本原則，明確了權責關係，採用電報加快信息傳遞，強化統計報表制度以控制經營成本，這些措施迅速提高了運營效率，麥卡勒姆因此聲譽鵲起；在總結上述成就的基礎上,1852年就任賓夕法尼亞(pensillvenian)鐵路總經理的J.湯姆森(J.Tomson)以明確中央管理機構、區段管理機構中各職能部門的關係為重點，形成了一套分權的、權力機構與職能部門分設的組織形式--這就是後來M型組織結構的雛形。於是分工嚴密、結構合理、協調控制的鐵路企業組織結構和管理制度逐漸形成，而與之相適應的近代財務會計、統計制度的基本方法也在50~60年代逐漸發展起來。

在鐵路企業成長與管理髮展的過程中，在1849~1862年間長期擔任《美國鐵路雜誌》主編的亨利·普爾厥功甚偉，他是鐵路企業管理經驗的有力支持者和宣傳者。在他的努力下，《美國鐵路雜誌》成為鐵路投資者和經理人員可靠的信息來源，成為當時主要的商業刊物。而且他總結出了組織、溝通、信息等三條基本管理原則；他還注意到企業中人的因素，提出灌輸團隊精神、克服照童辦事的僵化作風、保持人的自覺性、各部門的生氣、服務精神、消除把人看作機器等超前的管理思想。

鐵路企業的成長和管理創新具有重要的意義。一方面，準確可靠、全天候、大規模、低成本的運輸為後來製造業中現代企業的成長提供了必要的條件；另一方面，鐵路企業的組織管理創新成為後來製造業企業的組織管理創新的基礎。因此，這是美國管理運動的先聲。

19世紀60、70年代以後，在美國、德國等國家肆軔的電氣革命（第二次工業革命）進一步促進了生產力發展，電能的運用使各個行業的團隊工作規模進一步擴大。同時，鋼鐵、機械、化工、橡膠、汽車、玻璃、通訊等新產業興起。這些新工業規模大、技術要求高、計策精確、變換迅速，給管理提出了新的要求；同時，運輸業和通訊業的發展，使人際交往、社會聯繫的技術條件有了劃時代的改變，一方面提高了市場交易效率和生產、服務的社會化，促進了一體化市場的發育並形成了國際市場，企業之間的競爭日益激烈；另一方面降低了管理成本，許多企業逐步實現了大規模生產、大規模分配的結合，產、供銷一體化經營，於是在企業規模擴大、跨國公司方興未艾的同時企業內部的勞動分工、機構設置進一步複雜化、多層次化。

同時，股份制的企業制度從鐵路行業擴展到各個行業，所有權、控制權分離產生的職業經理人員形成了新的社會階層（被稱為經理革命），在原有管理方法難以適應新情況，組織創新迫切需要新的管理理論作保證的形勢下，職業經理人員構成了管理理論專業研究隊伍的主體。從而形成了社會性的管理研究潮流--管理運動。

19世紀70年代美國出現了長期的經濟蕭條，市場疲軟，需求持續下降。面對日益激烈的競爭壓力，企業家們開始把注意力從技術轉移到組織管理上來。這是管理運動在整個工業界開始的契機。1886年，新成立的美國機械工程師協會年會召開，改進組織管理成為探討的題。耶魯一湯製造公司總經理亨利·湯1870年就開始研究系統的高效率管理方法，在年會上，發表《作為經濟學家的工程師》的主題講話，呼籲建立一門管理的科學。在迷次會議上，亨利·梅特卡夫發表論文總結了1881年在他管理的兵工廠中實行的一種從完備監督流程入手、分析控制管理費用的車間--定單記賬制度；奧柏林·斯密提交的論文探討了固定資產核算問題，都引起了很大反響。此後，管理運動如火如荼地展起來（泰勒於同年加入該協會並參加了年會，後來泰勒的許多科學管理成果也在該協會的年會上公布）。

在企業規模變大，管理人員失去了對工人直接監督的情況下如何設計激勵性的薪酬制度以提高勞動成為當時一個突出問題，引起了最早的討論。1889年亨利·湯在美國機械工程師協會年會上介紹了其企業中應用5年之久，成效顯著的收益分享方案；1891年，弗雷德克·哈爾西發表論文《勞動報酬的獎金方案》，分析當時普遍採用的計時工資制、計件制、分紅制等三種工資形式的缺點，提出了獎金方案，成為以後工資制度的一種基本模型；1895年泰勒的一篇論文發表了他的最新研究成果、提出在科學的測定工時、動作、勞動定額基礎上，實行差別計件工資制的方案，這篇論文被奉為科學管理的圭杲。在企業財務方面，工廠計制度在鐵路企業的基礎上也不斷發展，亞歷山大·丘奇、亨利·甘特等人提出了完善成本會計分析；尤其是杜邦等人對打破成本會計、財務會計和固定資本核算相互分隔的現象，發展出工業企業標準的會計程序和方法，奠定了現代企業財務的基礎。此外，愛默生對消除浪費、降低成本和直線職能制改進效率的研究，柯克把科學管理擴大應用到教育和市政組織上，在這些嶄新的管理方法推動下，20世紀初，在量製造企業的組織管理方法進行了改組，這標誌著制度化和科學化管理運動的高潮。其後，1910年，福特發明流水線的批量生產方式；20年代初，斯隆創立廣泛適應的事業部制；尤其是泰勒的科學管理理論走向成熟並普遍推廣，使管理理論研究走上了科學軌道，成為管理學產生的標誌，也使社會化的管理運動圓滿完成歷史使命並永垂史冊。

在管理運動中，管理終於成為一個獨立的領域，管理思想連續地從偶然、片段和不完備的分析，發展到一種影響人們經濟工作的較完整的思想和理論；管理思想和理論的探討、傳播，通過獨立的管理學術團體--協會、出版物和會議進行，並形成了較成熟的學術規範；管理人員成為一種職業，管理教育也發展起來，管理人員不僅可以從實踐中成長，而且可以通過大學教育來培養。這些都對以後的管理髮展產生了深遠的影響。

管理運動凱歌行進式的迅速發展及其豐碩成果再一次證實了恩格斯的偉大名言：社會一旦有技術上的需要，則這種需要就會比十所大學更能把科學推向前進。一百多年以來，管理運動時期所確立現代企業制度、組織結構以及一系列管理規則在經歷滄桑巨變后仍然充滿生機與活力，管理運動中所研究的問題已經遍及現代管理的各個方面。因此，說管理運動奠定了現代管理的基礎，並不為過。歷史的經驗值得注意，今天，當我們致力於提高中國企業管理水平的時候，回顧管理運動的發展歷程，無疑會得到有益的啟示。

歷史上，組織尤其是經濟組織的演變與管理思想和理論的發展存在著互相促進的關係。經濟組織的演變為管理提出新的研究課題，而管理研究的進展又為新型組織的鞏固提供了支持和保證。這種如影隨形的互動關係是管理思想和理論演進的根本動力。

在古代，社會生產力處於手工勞動階段，技術水平低，交通、通訊不便，人與人之間社會聯繫的成本高、有效性低，經濟組織和社會活動一般以家庭為基本單位進行，規模小，結構簡單。因此，那時的管理基本上是建立在個人觀察、判斷和直觀基礎上的傳統經驗管理，儘管管理思想源遠流長，管理理論卻進展甚微。

工業革命后，機器勞動取代手工勞動使社會生產力取得了飛躍發展，新的經濟組織——工廠制度普遍建立，組織規模擴大，內部結構複雜。組織運作所要求的連續性、規範性、精確性使管理難度空前增大，管理成本人為上升，大量工廠的經營不善和破產倒閉使傳統的經驗管理遇到了挑戰，改進管理降低組織活動的成本成為當務之急。於是以小瓦特、歐文、亞當·斯密、巴貝奇等人為代表，人們開始真正重視組織管理理論的研究，從此生產計劃、技術和勞動分下、設備的合理使用、勞資關係等成為管理者的研究專題，管理思想從經驗直覺進入了較系統的研究。但在此之後，儘管工廠制度及其管理經驗從英國推廣到其他國家，但由於缺乏持續的技術和組織創新動力，因此管理理論沒有大的進展。這種情況直到美國鐵路企業出現后才開始改變。

管理思想和理論發展的歷史上，美國“管理運動”具有里程碑式的意義。十九世紀中葉以後，現代公司制度在美國確立，企業的規模、數量不斷擴大，管理人員碰到了許多以前沒有遇到過的問題，於是研究新的管理理論、規則和方法形成一個社會性潮流，直接導致TAIOR制等現代管理理論的出現。因此，“管理運動”是現代管理的前奏，是古代管理走向現代管理的標誌。

這種管理模式

利用家族血緣關係中的一個很重要的功能，即內聚功能，也就是試圖通過家族血緣關係的內聚功能來實現對企業的管理。從歷史上看，雖然一個企業在其創業的時期，這種親情化的企業管理模式確實起到過良好的作用。但是，當企業發展到一定程度的時候，尤其是當企業發展成為大企業以後，這種親情化的企業管理模式就很快會出現問題。因為這種管理模式中所使用的家族血緣關係中的內聚性功能，會由其內聚性功能而轉化成為內耗功能，因而這種管理模式也就應該被其他的管理模式所替代了。我國親情化的企業管理模式在企業創業時期對企業的正面影響幾乎是99%，但是當企業躍過創業期以後，它對企業的負面作用也幾乎是99%。這種管理模式的存在只是因為我們國家的信用體制及法律體制還非常不完善，使得人們不敢把自己的資產交給與自己沒有血緣關係的人使用，因而不得不採取這種親情化管理模式。

這種管理模式也是在企業初創階段有積極意義。在錢少的時候，也就是在哥們兒為朋友可以而且也願意兩肋插刀的時候，這種模式是很有內聚力量的。但是當企業發展到一定規模，尤其是企業利潤增長到一定程度之後，哥們兒的友情就淡化了，因而企業如果不隨著發展而儘快調整這種管理模式，那麼就必然會導致企業很快衰落甚至破產。我國有一個民營企業叫“萬通”，一開始就是五個情投意合的人創辦的一個友情化企業，當時大家都可以卧薪嘗膽，創業者之間完全可以不計較金錢。但是，當萬通拿到第一筆大的利潤的時候，五個人就開始有所摩擦。當時萬通的比較大的股東叫馮侖，他還想繼續堅持這種管理模式而使企業發展，他組織企業的創辦者讀《水滸》，讓大家記取散夥與分裂的教訓，但結果最後沒有解決問題，只好幾個人解散了這個企業，放棄了這種友情化管理模式。後來萬通由於創業者各自另起爐灶而孵化了好幾個企業。

這種管理模式強調管理應該是更多地調動人性的內在作用，只有這樣，才能使企業很快地發展。在企業中強調人情味的一面是對的，但是不能把強調人情味作為企業管理制度的最主要原則。人情味原則與企業管理原則是不同範疇的原則，因此，過度強調人情味，不僅不利於企業發展，而且企業最後往往都會失控，甚至還會破產。有人老是喜歡在企業管理中講什麼溫情和講什麼良心，認為一個人作為企業管理者如果為被管理者想得很周到，那麼被管理者就必然會有很好的回報，即努力工作，這樣企業就會更好地發展。可見，溫情化管理模式實際上是想用情義中的良心原則來處理企業中的管理關係。在經濟利益關係中，所謂的良心是很難談得清楚的。良心用經濟學的理論來講，實際上就是一種倫理化的並以人情味為形式的經濟利益的規範化回報方式。因此，如果籠統地講什麼良心，講什麼人性，不觸及利益關係，不談利益的互利，實際上是很難讓被管理者好好乾的，最終企業都是搞不好的。管理並不只是講溫情，而首先是利益關係的界定。有些人天生就是溫情式的，對利益關係的界定往往是心慈手軟，然而在企業管理中利益關係的界定是“冷酷無情”的，對利益關係的界定，到一定時候“手不辣”、“心不狠”是不行的。只有那種在各種利益關係面前“毫不手軟”的人，尤其對利益關係的界定能“拉下臉”的人，才能成為職業經理人。例如，如果有人下崗的時候哭哭啼啼，一個人作為管理者心軟了，無原則地可憐下崗者而讓他上崗了，那這個人就完全有可能成不了職業經理人。

隨機化管理模式

在現實中具體表現為兩種形式：一種是民營企業中的獨裁式管理。之所以把獨裁式管理作為一種隨機化管理，就是因為有些民營企業的創業者很獨裁。他說了算，他隨時可以任意改變任何規章制度，他的話就是原則和規則，因而這種管理屬於隨機性的管理。另外一種形式，就是發生在國有企業中的行政干預，即政府機構可以任意干預一個國有企業的經營活動，最後導致企業的管理非常的隨意化。可見，這種管理模式要麼是表現為民營企業中的獨裁管理，要麼是表現為國有企業體制中政府對企業的過度性行政干預。現在好多民營企業的垮台，就是因為這種隨機化管理模式的推行而造成的必然結果。因為創業者的話說錯了，別人也無法發言矯正，甚至創業者的決策做錯了，別人也無法更改，最後只能是企業完蛋。

所謂制度化管理模式，就是指按照一定的已經確定的規則來推動企業管理。當然，這種規則必須是大家所認可的帶有契約性的規則，同時這種規則也是責權利對稱的。因此，未來的企業管理的目標模式是以制度化管理模式為基礎，適當地吸收和利用其他幾種管理模式的某些有用的因素。為什麼這樣講呢牽因為制度化管理比較“殘酷”，適當地引進一點親情關係、友情關係、溫情關係確實有好處。甚至有時也可以適當地對管理中的矛盾及利益關係做一點隨機性的處理，“淡化”一下規則，因為制度化太呆板了。如果不適當地“軟化”一下也不好辦，終究被管理的主要對象還是人，而人不是一般的物品，人是有各種各樣的思維的，是具有能動性的，所以完全講制度化管理也不行。適當地吸收一點其他管理模式的那些優點，綜合成一種帶有混合性的企業管理模式。這樣做可能會更好一點。這恐怕是中國這十幾年來在企業管理模式的選擇方面，大家所得出的共識性的結論。

傳統公共行政模式較之以前的管理是一個重大的進步。因此，自其產生以來，它逐步成為世界上絕大多數國家公共行政的基本模式。但隨著時間的推移和社會的發展，公共管理領域的理論和實踐已經發生了根本性的改變，這一切都為“新公共管理運動”在20世紀末的興起提供了深刻的理論和現實依據。

1、傳統公共行政模式日益凸現的內在理論缺陷。傳統公共行政理論產生於19世紀末20世紀初。它與先前的政府管理理論最大的區別在於，它建立在兩個全新的理論基礎之上：一個是由伍德羅·威爾遜提出並由古德諾系統化的“政治與行政二分”理論；另一個是馬克斯·韋伯提出的“官僚制”理論。建構在這兩大理論基礎上的傳統公共行政理論認為，政治與行政是可以分開的，在“二分”的情況下，公共行政的主要任務是如何有效地執行既定政策或達成既定目標。有關政治、政策的問題，屬於政治學範疇，政治不要干擾行政，行政是科學的問題，可以也應該保持價值中立，而以追求經濟和效率為目標。公務員應保持政治中立，他們的任務僅僅是忠實和有效地執行被政治官員制定的政策。據此，便可以建立一套科學的、最佳的行政管理原則。公共員系統依據這些組織原則運作，剔除任何個人感情因素，像驢一樣受賞罰的支配，行政管理便可以達到高度的“理性化”，政府管理也就可以以最小的投入獲得最大的效果。其實，早在傳統公共行政理論形成后不久，其賴以立足的二大理論基礎就遭到了包括政治學行為主義和人際關係學派的激烈批判。行政學者羅伯特·達爾和沃爾多都曾指出，威爾遜提出的“政治與行政二分”實際上是做不到的，傳統行政模式的不切實際之處就在於，政治與行政必然是相互關聯的，一個不含任何價值判斷的公共行政只是一個神話而已。行政學者彼得斯也指出：“行政管理與政策並非呈現出互不相關的離散現象，而是相互關聯的。無論是通過主觀方式還是通過客觀方式，行政體系的屬性都會影響到政治體系的政策產出。”時至今日，大多數的學者對這個問題已經達成共識。儘管實際工作者中的一些人依然固執地堅持兩分法的觀點，但傳統的行政模式必須依賴於一個無法成立且長久被認為是不能實現的理論，至少說明這個模式肯定也存在著一些問題。面對於韋伯的“官僚制”理論。學者們也認為，由於官僚制的理性形式、不透明性、組織僵化以及等級制的特點，使得它不可避免地會與民主制發生衝突。實際上，韋伯自己也只是把官僚制當作一種理想狀態。在他看來，官僚組織的完善，必然使人們進入“鐵的牢籠”。“哪裡徹底實現了行政的官僚化，哪裡所確立的權力關係的類型實際上是不可摧毀的。”要對付發達的官僚機器，一般個人、官僚機構中的官員甚至掌握最高權力的統治者實際上都是無能為力的。顯然，這一切並不是現代人所嚮往的。另外，官僚制在實踐中的應用也與韋伯的設想有些出入，特別是官僚制在人事制度中的實踐所產生的僵化、形式主義較之韋伯的設想有過之而無不及，但其精英主義的特徵又遠不能達到韋伯的設想，這直接導致了該體系效率的降低。這些理論都從根本上動搖了傳統公共行政賴以立足的理論基礎。

2、傳統公共行政模式在實踐中正在遭受日益廣泛的抨擊。自20世紀80年代初期以來，就出現了對公共部門的規模和能力進行的抨擊。人們普遍認為，政府“規模”過於龐大，浪費了過多的緊缺資源。目前，削減政府經費幾乎成為一種普遍現象，如在西班牙、義大利、德國、瑞典等國家，其公共服務傳統上是規模較大的，但是現在公共部門的作用已經下降了。其次，關於政府的“範圍”也引發了爭議。有人認為，政府本身介入的活動過多，其中許多活動可以有其他可選擇的備用方法。作為這種觀點的反應，許多先前由政府從事的活動開始轉向私營部門。此外，政府的“方法”也受到抨擊。人們越來越認為，官僚制的方法必定會造成工作的沒有起色和效率低下。如果必須由政府從事某種活動，也需要尋求官僚制之外的其他的組織方法。對公共部門的規模、範圍和方法進行抨擊所產生的明顯結果就是削減政府和改革其管理方法。

3、經濟理論的變革對傳統公共行政模式提出了嚴峻的挑戰。二戰后，西方各國政府普遍採用了凱恩斯主義的主張，對社會生活實行全面干預。當政府這隻“看得見的手”干預市場並獲得巨大成功時，與“市場失靈”相伴隨的“政府失靈”也表現得同樣明顯。一方面，政府對社會、市場所承擔的管理任務越來越多，成為“萬能政府”；另一方面，政府內部官僚機構膨脹，效率低下，財政支出日益擴大，政府管理受到前所未有的挑戰。正是在這樣的背景下，強調自由主義和市場取向的公共選擇理論異軍突起。正如經濟學家薩繆爾森所指出的，“公共選擇理論用經濟學的行為假設和方法，研究了當國家干預不能提高經濟效率或收入分配不公平時所產生的政府失靈問題”。公共選擇理論在70年代正式介入“公共管理”領域，並建立了一套自己的理論。公共選擇理論的學者們採用“方法論上的個人主義”來研究政府官僚系統的行為。他們認為，人類社會由兩個市場組成，一個是經濟市場，一個是政治市場。在這兩個市場上活動的是同一個人，都是自利和理性的人。也就是說，政府公職人員與普通市民一樣，都以自己利益的最大化為目的。至於政府，由於人民對其所有權分散且不可讓渡，故缺乏加以監督的誘因，再加上沒有市場競爭的機制予以有效制約，因而自利的官僚得以不顧社會公益，專註於追求個人的權力、名望和利益，最終造成政府效率不彰。基於這一認識，公共選擇理論認為，失敗的是政府而不是市場，要解決公共管理的危機，應減少政府的職能，盡量交由更有效率的市場來調控貨品和服務的供應，以達到最有效率的資源配置。他們還認為，傳統公共行政強調的統一規制和監控，極大地抑制了公職機構和文官的創造力，已陷入形式化和僵化；代表國家意志的政府管理和服務，忽視公共保障和服務的多樣性，對市場信號和消費者需求的反應不靈敏，已經不再適應當今世界的需要，是“工業社會的政府組織模式”、“十九世紀的行政技術”。由此，他們認為市場可以取代政治或行政成為管治社會的主導機制，只有將“經濟效率”奉為最高標準，通過市場這隻“看不見的手”的作用，才能使眾多自利的個體走到一起，增加社會福祉。總之，公共選擇理論為新公共管理運動的興起提供了理論上的依據。

4、知識經濟以及由此引發的經濟全球化的加速，使政府面臨更加嚴峻的“效能”和“合法性”競爭。90年代以來，知識經濟的興起加速了全球經濟一體化的進程，並將全球經濟一體化水平不斷推向更高的新台階。全球經濟一體化程度的日益提高，使全球性的“政府效能”橫向競爭的時代成為現實。政府績效與政府合法性的單一縱向參考的時代已經結束，不同社會下的公眾像選擇職業與工作單位那樣選擇政府的時代已悄然來臨。政府治理能力和水平的競爭，猶如不同企業之間的競爭一樣，已經並將於21世紀伊始在更大程度和更大規模上，在不同政府之間迅速展開。任何一個國家政府的命運都將由其在全球政治和經濟舞台上的競爭能力和其處理具有全球性特徵的問題的能力所決定；各國政府都必須清醒地認識到，只有在國際互振系統中不遺餘力地尋求到保護和促進本國在全球競爭中利益的方略和戰術，並有效地促進本國福利的實際提高，才能獲得本國人民的認同和支持；政府效能與合法性已不再能從本國歷史的縱向比較中獲得令人信服的認同，歷史原因已不再成為人們認可的社會福利不及他國的託辭。全球性“政府效能”和“政府合法性”競爭的結果，必然使那些對社會的要求與願望反應遲鈍或不願作出反應的政府面臨權威危機、信任危機和合法性危機。全球經濟一體化，特別是知識經濟的興起，對政府效能提出了更高的要求。為迎接這一挑戰，對政府治理體系和治理方式進行結構性調整與重塑，無疑將成為各國政府明智的選擇。

總之，隨著時代的變遷和理論的發展，傳統的公共行政模式已經在理論和實踐的質疑聲中陷入了“四面楚歌”的境地。越來越多的人認識到，傳統的行政模式已無法反映出現代公共服務所需承擔的廣泛的、管理的以及政策制定的角色，它更多地體現為一種消極的控制形式，不是致力於為提高效率提供有效的激勵，而是著力於怎樣避免犯錯誤。正是在這樣的理論和現實背景下，以經濟學和私營管理理論為基礎的“新公共管理運動”引人注目地登上了公共管理的歷史舞台，並引發了公共管理領域一場新的革命。