放鬆規制

規制包括私人規制(由私人進行的規制)和公共規制(由立法、司法和行政機關等社會公共機構對私人以及經濟主體行為進行的規制)。人們通常將公共規製作為研究對象。有關公共規制一詞至今尚未有一個公認的定義，一些著名經濟學家對其也作出不同的解釋和劃分，如金澤良雄將公共規制定義為“國家干預”；植草益將公共規制分為間接規制(依據禁止壟斷法、商法、民法等制約不公平競爭，以有效發揮市場機製為目的的規制)和直接規制(依據由政府認可和許可的法律手段直接介入經濟主體活動，以防止發生與自然壟斷、負麵價值物品等有關的、在社會經濟中不希望出現的市場行為為目的的規制。它又可分為經濟規制和社會規制)；理頓(Litan)和諾德海斯(Nordhaus)、威斯(Weiss)和克拉斯(Klass)等將公共規制限定為直接規制；A·卡恩(A.Kahn)將公共規制限定為經濟規制。這些觀點上的差異反映了學者們所關注問題視點和所處時代的差異，因此，我們很難說哪種觀點是完全正確的。本文主要就現在人們通常所說的政府規制(屬直接規制)和禁止壟斷法規制(屬間接規制)作一簡析，並將研究重點集中在政府經濟規制方面。

政府規制是指為實現特定的政策目標，政府依據一定的法規、制度等，對企業和國民的活動進行干預、限制的行為。禁止壟斷法規制則是為維護競爭秩序和規則，在企業行為、市場作用等發生扭曲的情況下，公共交易委員會介入，以使市場恢復正常運行。

禁止壟斷法規制與政府規制的基本差異是：政府規制直接限制經濟主體的行為。禁止壟斷法規制則決定經濟主體在市場中應遵循的一般行為準則，並監視企業是否遵守這些規則，以有效發揮市場機能，達到較佳效果。禁止壟斷法規制僅以違反規則的企業或有可能違反規則的企業作為規制的對象。一般情況下，在放鬆政府規制的同時，往往強化禁止壟斷法規制。因此，人們所說的放鬆規制是指放鬆政府規制，而不是禁止壟斷法規制。

根據規制的內容和目的，政府規制大致可分為經濟規制和社會規制。經濟規制是當某一產業難以確保物資、服務的穩定供應或適當的價格水平時，政府介入該產業，對進入這一領域參入者的資格和數量、設備投資的種類和數量以及生產、價格等進行規制，其目的是確保消費者的利益，使產業健康發展。社會規制是指隨著社會經濟活動的深入展開，一些負面影響逐漸顯現，為儘可能消除這種不利因素，政府出面進行的規制，其目的是保護國民的生命、財產安全，提高國民生活質量。在實踐中，由於社會問題與經濟問題有著密切的聯繫，政府對經濟和社會方面的規制往往結合在一起進行，因此，在以經濟規制和社會規製為目的的法律和規則中，很難將某一個規制單純地劃分為經濟規制或社會規制。

在六七十年代，經濟學界就圍繞關於放鬆規制的必要性及其可能帶來的效果進行過激烈的爭論。對放鬆規制持肯定態度的學者認為，規制不利於發揮市場機制，放鬆規制會促進競爭，推動經濟增長。在產業組織和政府規制方面具有開創性研究而獲得1982年諾貝爾經濟學獎的美國芝加哥大學教授喬治·施蒂格勒(George J.Stigler)，自40年代起就開始研究政府規制的效果，他一貫反對把政府所宣布的規制目標等同於規制的實際效果，認為規制的副作用可能和所期望的作用共生甚至成為主導作用。在他1962年發表的《規制者能規制什麼》一文中，通過對比受規制和不受規制的供電企業，指出規制可能根本沒有收到預期效果。對放鬆規制持否定態度的學者則認為，規制是為彌補“市場的失敗”而制定和存在，一旦放鬆或取消規制，會使社會收入差距擴大等“市場失敗”的沉渣泛起，不利於宏觀經濟的穩定。

應當承認，在世界上尚沒有一個國家和地區的政府完全不介入市場，並且，政府對市場不同程度的規制，在許多國家都一定程度地獲得了成功。但是，政府對市場規制不當或規制過多而達不到真正矯正“市場的失敗”的情況也屢見不鮮，並日益引起人們的關注。因此，“市場的失敗”與“規制的失敗”哪個代價大，換言之，市場機制下的效率與政府對市場實行規制下的效率究竟哪個更高，成了人們探討放鬆規制的基本立足點。

1.“市場的失敗”

經濟學的一個基本問題是在有限的資源下進行合理的選擇，以最大限度地滿足人們的各種需要。要實現上述目標，只有通過市場機制。但是，市場運行機制並非能解決所有的經濟問題，其調節作用在有些情況下是行不通的。西方經濟學家將完全競爭的市場經濟不能發揮調節作用的情況視為“市場的失敗”。

由於存在“市場的失敗”，政府需要運用經濟政策加以解決，即對其進行規制，以確保經濟穩定發展。政府規制的具體意義有如下幾個方面:

(1)保護社會環境和公眾利益。在市場競爭中，企業為實現利潤最大化，往往出現破壞環境和濫用土地資源的現象。要想最大限度地減少這種不利影響，就需要國家出面作出必要的規制，以限制企業的破壞性行為。如在日本，《防止大氣污染法》等有關安全和環境保護的規制，以確保自由競爭下的社會穩定。

(2)向消費者提供生產、服務信息。在自由競爭條件下，生產者與消費者經常存在信息不對等的狀況，生產者就可能利用其在信息方面的優勢，採取提高價格等行為，從而導致不公平交易，使消費者的利益受到損害。因此，政府在提供各種宏觀信息的同時，還有必要對企業進行某種規制，要求企業不得進行內幕交易和不公正交易等。如日本制定了《消費生活製品安全法》等有關商品質量、安全性能的法規，以保護消費者的利益。

(3)防止市場壟斷。自由競爭是市場經濟具有活力的源泉。但是，在電力、通訊、鐵路、煤氣、自來水等一些社會基礎設施和公共部門，普遍存在著自然壟斷的現象。因此，對進入這些領域的企業，政府一方面有必要實行限制，防止過度競爭，在確保特定企業的參入機會，另一方面又必須制定適當的價格水平，以防止少數企業攫取壟斷利潤，如制定公用事業法規、反壟斷政策等。

可見，政府規制在一定程度上可以為有效的經濟活動提供良好的宏觀和微觀環境，從而達到促進長期投資，確保經濟活動所必須的物質基礎設施，保護自然環境，保護消費者利益的目的。

2.規制的失敗

為了防止或矯正“市場的失敗”，政府制定了規制。但是，這並不是說政府規制能夠實現較高的社會總體效率，相反，從西方經濟學理論來看，市場機制下的效率高於政府實行規制下的效率。

市場機制主要是自發調節資源配置，實現最佳的生產和消費選擇，以獲取最大的經濟效益和消費滿足。市場機制的核心是需求、供給和價格問題。如圖1所示，在完全競爭市場的情況下，需求曲線與供給曲線的相交點E為均衡點，與均衡點E相對應的價格P成立時，可能的社會獲利部分為△P1PE(消費者獲利)+△PP2E(生產者獲利)之和。如果在政府對市場實行規制的情況下，假定政府將價格限制為P3，則可能的社會獲利部分將受此制約而變為△P1P3A(消費者獲利)+梯形P3P2BA(生產者獲利)之和。與完全競爭情況下的社會獲利部分相比，明顯損失了△ABE部分，這部分在經濟學中被稱為“凈損失”。這說明，在市場機製得以充分發揮的完全競爭情況下，社會的總體效率高於政府對市場實行規制下的社會總體效率。

另外，從實踐來看，政府規制本身便存在著一些弊端:

(1)有些規制維護的是少數人的利益，犧牲的是大多數普通消費者的利益。任何一個社會都存在著強大的特殊利益集團，這種集團憑藉其勢力總是力圖將政府的政策引導到有利於他們的方向。在日本，農業團體等少數利益相關者聯合向政府施加壓力，迫使政府採取一些農業保護措施就是一個例證。

(2)規制的制定過程往往缺乏透明度。一般情況下，國民對政府的活動和業績進行監督較為困難，這使政府官僚機構可以獲得較大的任意空間。有時規制本身雖然是好的，但它可能會被公共機構及其職員以一種有害的方式來執行，造成不良後果。自1992年以來，特別是1995年底至1996年上半年，日本各界普遍關注的焦點——圍繞處理“住宅金融專業公司”問題的國會辯論，充分暴露了政府決策的制定和實施過程中的暗中操縱和官僚作風等一系列問題。

(3)政府部門特別是行政部門工作效率低。

政府規制本身所存在的上述弊端，決定了市場經濟中不僅會出現“市場的失敗”，同樣也會出現“規制的失敗”。“規制的失敗”也會造成大量危害，阻礙社會財富的創造。70年代以來，人們開始越來越重視“規制失敗”的問題，與此同時，在科技革命取得進展和經濟日益國際化的過程中，放鬆規製成為許多國家重要的政策課題。

美國是世界上放鬆規制進行較早和進展較快的國家之一。1977年，美國政府實行規制的產業在GDP中所佔比重為17%，到1988年，這一比重降至6.6%，平均每年以減少近1個百分點的速度放鬆政府對產業的規制。

70年代初石油危機爆發后，美國經濟狀況不斷惡化，消費物價上漲率一般超過10%，失業率徘徊在5%～10%。當時一些經濟學家對60～70年代初美國生產下降的原因作了分析，結論是1/4～1/2的因素在於政府規制過多。1這一研究結果，在70年代後半期得到美國政界的廣泛認可，並促進美國採取了一系列放鬆規制的措施。

美國放鬆規制是從金融、保險業開始的。70年代上半期，主要實行存款自由化和證券手續費自由化。70年代中期以後，開始在運輸領域放鬆規制，先後放鬆鐵路運費、航空貨物運輸及航空旅客運輸的參入規制和費用規制，1980年實施《汽車運輸事業法》，放鬆卡車運輸規制。

1979年，美國實施《原油、精製油規制排除法》，開始放鬆石油業規制。在此之前，美國對進口原油和國內生產的廉價原油實行雙重價格制，為使這種價格制度與國際價格接軌，政府逐步放鬆這方面的規制，到里根政權時代最終實現了原油價格一元化。

美國電氣通信領域的放鬆規制是在80年代。1982年，美國司法部反托拉斯局作出決定，對一直壟斷美國電氣通信服務供應的美國電話電報公司實行分割，從1984年開始，地區性服務的區域通信由貝爾電話公司經營，區域以外的通信由美國電話電報公司承擔。與此同時，美國還放鬆了航空業規制，1983年廢除航空運費認可制，1985年撤銷航空產業的規制機構——民間航空委員會。

此外，美國還在電力領域放鬆規制。1978年實施《公益事業規製法》，實行發電部門參入自由化，符合條件的企業不斷進入發電市場，促進了部門間的競爭。1992年，美國實施《能源政策法》，開始在批發市場引入競爭機制。

可見，美國在金融、運輸、電氣通信等領域的放鬆規製取得了很大進展。其中，最引人注目的可以說是80年代初共和黨里根上台後的放鬆規制政策。在美國，60年代保護消費者和保護環境的運動，使社會規製得到強化，致使企業成本上升，企業不斷要求政府放鬆規制，以提高經營效益。在這種情況下，1980年，里根政府提出著名的“里根經濟”政策，其重要內容之一就是放鬆規制。這一政策受到產業界的普遍支持，“里根經濟”也由此作為“小政府”、“推進放鬆規制”的代名詞，對許多發達國家政策的制定產生很大影響。

必須指出的是，里根政府放鬆規製取得的進展主要體現在社會規制方面。美國放鬆經濟規制主要是在里根執政之前，特別是卡特政府對加速放鬆經濟規制發揮了很大作用。在1976年選舉中將“糾正無效率的政治和官僚主義”作為競選公約的卡特當選后，從航空業開始，到運輸業、金融業等接連不斷地採取了一系列有關放鬆規制的政策措施，如1978年實施了《航空規制緩和法》，1980年實施了《汽車運輸事業法》和《存款金融機構規制緩和貨幣管理法》等，有力地推動了經濟領域的放鬆規制。此外，尼克松、福特等政府也為推進美國放鬆規制進程作出了很大努力。

在美國放鬆規制的過程中，有以下幾個方面值得借鑒:

(1)在放鬆規制之前，美國實行規制的各行政委員會為充實力量，以便廣泛深入地分析和研究放鬆規制可能帶來的效果，廣招優秀的經濟學家。這些經濟學家對放鬆規制將會帶來的有利和不利影響進行了大量細緻的調查分析，並公開調查結果或著書立說，為政府放鬆規制從政策和輿論上作了宣傳準備。

(2)美國實施規制的機構和日本不同，它是從政府獨立出來的行政委員會，如實行航空規制的是民間航空委員會，實行鐵路、卡車規制的是州際通商委員會，實行電氣通信規制的是聯邦通信委員會。這種相對獨立的委員會及其成員與產業界之間沒有直接的財務聯繫，因而中立性相對較強，有利於確保實施規制的公正性。

(3)里根政府通過人事機關的行政政策來推進放鬆規制，以保證放鬆規制政策的連續性。里根上任時任命放鬆規制專家為規制機構的責任者，這些專家的任期間大多達8～10年之久，超過總統任期，這樣，即使總統出現更換，放鬆規制的體制仍可延續。

(4)美國司法當局有效地運用反托拉斯法來促進放鬆規制，如分割了壟斷美國電信領域的美國電話電報公司。

然而，由於放鬆規制在某種程度上可以說是一種利益再調整，美國在放鬆規制中也出現一些問題，如在取消航空業規制后，在交通不便的偏僻地區，地方航空公司的航線大幅度減少，但成本較低的長期往來於兩地間的定期票使用人數急劇增加，結果運輸部不得不發放補助金來支持地方運輸。這種做法實際上違背了放鬆規制要發揮市場機制、引入競爭原理的初衷。

二戰後，英國工黨執政期間主要實行國有化政策，公益事業一律由國有企業承擔，禁止民間企業參入。此間，英國經濟幾乎處於停滯狀態。英國在國際社會中的地位不斷下降。1979年，保守黨撒切爾取得政權。為改變英國經濟低迷、物價高漲、政府財政赤字大量存在、國營企業經營惡化的狀況，撒切爾希望通過出售國有企業股份，推進民營化，以重建英國財政。英國放鬆規制就是從這時開始的。

1979年至80年代初，英國主要以小型國有企業為中心開始推行民營化政策，使這些企業所屬行業形成一定程度的市場競爭。1979年政府出售了英國石油公司股份，1981年出售英國航空宇航空間、電纜和電線等國有企業的股份。這期間，撒切爾政權的重要政策目標是削減財政赤字，推動國有企業進行結構調整。為此，政府重點採取了削減財政支出特別是降低政府部門借款比率，削減對國有企業的補助金，出售國有企業股份等措施，以平衡財政收支。

1984年以後，英國經濟形勢有所好轉，民營化取得一定成效，如英國鋼鐵、英國航空公司等因政府削減對其補助，生產效率有了提高，這增強了政府對民營化政策的信心。於是，撒切爾政權開始對一些重要國有企業實行民營化，1984年對電氣通信領域的英國電信實行民營化，1986年對英國天然氣實行民營化。同時，為促進競爭，保護消費者利益，英國政府還先後在電氣通信、天然氣、自來水、配電等領域設立規制機構，實行價格規制。

進入90年代，英國逐步推行電力、煤炭等的民營化，將電力業垂直分為發電、送電、配電三個部門，分別促進各部門間的競爭。這一做法與美國有所不同，美國主要是在發電部門促進競爭，而在送電、配電部門准許實行壟斷。從這個角度看，英國在電力領域的放鬆規制比美國徹底。

在英國放鬆規制過程中，有以下幾點值得注意:

(1)英國在對國有企業實行民營化的同時，設立了獨立於政府的規制機構，實行相應的價格規制。為激勵企業改善經營效率，英國政府給予企業以提高價格的決定權。譬如，英國電信的效率性指標最初5年定為3%，假定某一年的消費物價上漲率為5%，則英國電信價格變動不能超過2%。如果實現3%以上的效率性指標，則由此而實現的利潤增加額可由企業自行處置。這種制度在調動企業積極性、促進英國民營化進程中發揮了一定的作用。

(2)英國的規制委員會由政府和有關官廳任命，一旦任命，原則上在一定期間內不得更換。被任命的規制委員會主要負責有關經濟規制和規制改革方面的事宜，擔負促進市場競爭的義務。如果競爭條件不完善，規制當局就需要採取相應措施對其進行糾正，或提出新的規制改革方案。英國產業當局和禁止壟斷當局的檢查和平衡機制也體現在這裡。

(3)由於撒切爾政權最初的政策目標是重建財政，並未就民營化和放鬆規制等問題進行充分討論，致使後來遺留下一些問題。如在英國完成民營化之後，天然氣行業仍存在壟斷企業，英國電信市場支配能力並未弱化等。

與美英等發達國家相比，日本放鬆規制起步較晚。1981年，日本政府成立了臨時行政調查會，開始將放鬆規製作為行政改革的主要領域。1986年4月，中曾根內閣發表了著名的《前川報告》，日本政府首次將放鬆規製作為政策的主題，提出“原則取消、例外規制”。《前川報告》成為日本政府著手進行經濟改革、放鬆規制的重要方針。1988年12月，日本臨時行政改革促進審議會向國會提交了《關於放鬆公方規制的答詢》，指出應重新認識公方規制。1990年，日美髮表了日美構造協議最終報告，根據雙方協議，日本放鬆《大店法》中有關規定，並強化實施《禁止壟斷法》。1993年11月，細川聯合政權時代的首相諮詢機構——平岩研究會，也提出了類似“原則取消、例外規制”的建議。隨後，接替細川政權的羽田內閣通過了《製造物責任法》，該法規的實施，意味著日本在保護消費者利益方面邁出了重要一步。1995年3月，村山內閣決定實施《規制緩和推進計劃》，該計劃涉及住宅、通信、流通、運輸、金融、證券等諸多領域。

可見，自《前川報告》發表以來，日本歷屆內閣都十分重視放鬆規制問題，制定和採取了一系列措施，並取得了一定效果。最典型的是電信業。1985年日本對經營不善的電信電話公社實行民營化，將其更名為日本電信電話股份公司即NTT。1987年以後，新企業進入通信領域，加劇了這一領域的競爭。為在競爭獲得優勢，NTT不斷進行技術革新，降低生產成本，由此一直維持著較佳的經營狀況。90年代其效益又有進一步提高。此外，日本在金融、航空、電力等領域的放鬆規制也在某種程度上取得了效果。

然而，與美國等相比，直至90年代中期，日本在放鬆規制方面可謂進展緩慢。首先，從整體規制狀況看，1990年日本受政府規制的產業在日本經濟總體中所佔比重為41.8%，而美國的這一比重僅為6.6%，2這表明日本尚是一個規制大國。其次，從受規制的行業種類看，日本幾乎沒有不受規制的行業，建築、金融、保險、證券、電力供應、運輸、通信等非製造業受規制的程度尤為突出。第三，從實行規制的部門看，中央各省廳都不同程度地掌握一定的審批權，到1993年3月，日本受審批的項目達11402件，與1987年3月相比，不但沒有減少，反而增加了1233件。到1997年3月，受審批項目仍保持在1萬件以上，3可見，日本在放鬆規制方面的進展與其業已成熟的經濟體制的要求，還有相當大的差距，並且，其在放鬆規制方面行動遲緩，給日本經濟帶來了嚴重後果，如，90年代日本金融危機叢生，不良債權問題遲遲得不到解決，行政保護弊端日益突出；政府對經濟實行干預和保護的各項規制使日本與其他國家經貿摩擦頻繁；政府實行規制的產業較多，國內外價格差較大；國內投資成本較高，許多領域存在諸多限制，行政手續繁雜，信息服務化跟不上等，致使出現產業“空洞化”跡象，就業形勢惡化等。

進入90年代中期，面對日本經濟持續低迷狀態，日本政府越來越意識到問題的嚴重和放鬆規制的緊迫性，由此加快了放鬆規制的步伐。1995年3月，日本決定實施《規制緩和推進計劃》，開始全力推進規制改革。《規制緩和推進計劃》是在聽取各方意見和要求的基礎上，對大部分內容明確規定出實施日程，旨在推進結構改革政策的實施。該計劃已經過兩次修改，1997年3月內閣會議將放鬆規制的數目擴大到2823件。1998年3月，日本政府確定了今後三年的放鬆規制計劃，這項計劃的目的在於進一步減少和放寬對民間經濟活動的限制和干預，促進企業間的競爭。另外，1997年5月，日本政府還通過了經濟結構改革行動計劃，旨在通過放鬆規制，創造新的產業，重點培育醫療福利、生活文化、信息通信、新製造技術、物流、環境、商業支援、海洋、生化技術、城市環境、航空宇宙、新能源、節能、人才、國際化、住宅等領域；促進企業開發新技術，改變國內高成本狀況，縮小國內外價格差；培養人才，完善研究開發的基礎設施，增加國家對研究開發的支出；推進公共領域信息化，健全和完善有利於促進進口和海外來日投資的相關制度法規等，改善投資環境，以創造充滿活力的經濟社會。日本能否在今後規制改革中順利解決上述問題值得關注。

從美英日放鬆規制的經歷中可獲得如下啟示:

1.根據國內外環境的變化不斷重新認識規制

規制並非是一成不變的，它的制定和存在有其時代的局限性。在某一時期對促進一國經濟發展發揮了巨大作用的一些規制，隨著國內外環境的變化以及本國經濟趨於成熟，其帶有的局限性便會日益暴露出來。原有從必要性和合理性出發制定的規制變得不再合理，並越來越成為經濟進一步發展的制約因素。因此，為使政府規制能夠迅速而靈活地適應經濟、社會形勢的變化，就需要不斷地重新認識規制，根據具體情況對規制的內容、形式等進行修改和補充，該放鬆的放鬆，該廢除的廢除，以促進經濟和社會的發展。

2.放鬆規制不是要放鬆所有的規制，也不排除制定新的規制

美國經濟學家A·卡恩在其1979年出版的名著《規制經濟學》一書中指出:“支撐目前私營企業經濟體制的兩個主要制度是競爭性的市場機制和直接規制，將兩者結合起來並不容易。但是，如果做不到這一點，就不能提高效率，也不能在其他方面取得良好的經濟成果”。絕大多數成功的發展範例，不論是近期的還是歷史上的，都是政府與市場形成合作關係從而矯正市場失靈，而不是取代市場。政府與市場的這種關係，表明在一國經濟發展中既不能完全聽任市場，也不能讓政府進行過多干預。

規制可以說是政府與市場形成合作關係的具體表現形式。因此，放鬆規制並不是放鬆所有的規制，完全不要政府的介入，而是根據變化了的情況，調整和改變政府介入的形式。如在技術出現重大進步、消費者意識、消費嗜好發生變化時，政府規制所依據的基礎隨之發生變化，這時，就要取消對經濟和社會發展起消極甚至破壞作用的規制，適度放鬆必要性弱化了的規制，並且“在放鬆規製取得進展后，有必要進行新的制度性補充”，4制定新的對經濟和社會發展起積極促進作用的規制，將競爭與規制協調起來。因此，從這個意義上講，放鬆規制實質上是調整政府與產業的關係，重新進行利益和權力的再分配。

3.適時適度地放鬆規制，促進本國經濟發展

當規制適合時代發展要求時，其積極作用就會得到充分發揮，反之當規制不適合時代發展要求時，其消極作用就會逐漸顯現。如果繼續延用過時的規制，不僅會使既得權益合法化，而且會使政府規制的作用受到削弱，造成不良後果。因此，適時適度地放鬆規制，會促進經濟增長，反之則會在競爭中處於被動局面，從而制約經濟的進一步發展。美、英在世界形勢發生變化了的70年代便著手放鬆規制，取得了一定的經濟效果。而日本在80年代中期以後雖意識到調整政策、放鬆規制的必要性，但由於未能及時採取有效措施，在放鬆規制方面進展緩慢，不僅致使日本在放鬆規制過程中帶有“外壓型”特點，而且給日本經濟帶來嚴重後果。近年來危機叢生的金融業，如不良債權問題等至今仍是影響日本經濟復甦的主要原因之一，這在某種程度上不能不說是日本政府規制帶來的結果。

美、英、日在放鬆規制方面的實踐表明，經濟運行順市場機制則會帶來成效，反之違逆市場機制將會受到懲罰。同時它也向各國政府提出一個值得探討的問題：在經濟活動中如何將對產業的規制保持在必要的最低限度，並且隨著產業的發展、成熟，如何適時適度地放鬆規制，促進國內產業的健康發展。