行省制

行省制是蒙古族統治者在中原地區行政區劃和政治制度方面留給後世的一份重要遺產。自元行省始，行省三司督撫的高層督政區體制較穩定地確立了下來。然而，元代行省制的特點與歷史作用究竟如何？人們的看法不盡相同。筆者認為，元行省制是古代多民族統一國家發展壯大過程中中央與地方權力結構不斷調整、完善的產物。它並非單純的中央集權或地方分權。元行省制的歷史價值在於：它創立了一種以行省為樞紐，以中央集權為主，輔以部分地方分權的新體制。該體制有三個特點：行省性質具有兩重性又長期代表中央分馭各地，主要為中央收權兼替地方分留部分權力，所握權力大而不專。元行省制引起了13、14世紀中央與地方權力結構的較大變動，對元代社會和後來的明清、近代影響至深。

元代行省的性質與使命，需要從行省的設置、演化過程談起。

元代行省是行中書省的簡稱，其淵源可追溯到魏晉隋唐的行台和金代行尚書省。只不過此類兩重性僅表現在雲南等少數行省範圍內，多數行省的性質仍然是朝廷的臨時派出機構。

大約在世祖末成宗初，隨著江浙、湖廣、江西、陝西、四川、甘肅、遼陽、河南等行省的改置或增設，行省逐漸演化為常設的、固定的地方最高官府。幾乎與此同時，元廷又對行省的名稱、品秩、事權作了重要調整：其一，“嫌於外重”，一律取消中書省宰執“系銜” ；其二，降行省品秩為從一品，通常以平章政事二名為長官、少數行省特許增置左丞相一員，但品秩仍比都省低一級；其三，江南等處行樞密院併入行省，實行“絜兵民二枋而臨制於閫外”的體制。這三項舉措大體奠定了行省作為地方常設機構的規模和權力框架。

需要特別指出的是，行省演化為固定的地方官府，是指其主要性質而言。即使上述演化完成以後，行省仍長期保留著朝廷派出機構的某些原有性質。許有壬云：“都省握天下之十省分天下之治”。虞集說：“國家置中書省以治內，分行省以治外” 。《元史·百官志七》也說：“行中書省……掌國庶務．統郡縣，鎮邊鄙，與都省為表裡。”以上三處明言行省“分天下之治”，“掌國庶務”，且與朝廷都省互為“表裡”，密切相連。另，終元一代，行省官一直屬於“內任”官。元未柳貫、孫作、虞集稱行省為“外廷”、“政府”和“外宰相” 。這些都顯示：世祖、成宗朝以後行省仍具有地方最高官府和朝廷派出機構的兩重性質，其代表中央分馭各地的使命依然如故。與世祖前期行省的兩重性質不同的是，其地方最高官府的性質已佔主導，朝廷派出機構的舊有性質則退居次要地位。徐元瑞《吏學指南·府號》說：“分鎮方面，故為行省。”《元史》《明宗紀》和《達識帖睦邇傳》也說，行省官掌“方面之權”，充“方面之寄”。此“分鎮方面”和“方面之權”，對理解行省的兩重性和代表中央分馭各地的使命，很有幫助。“分鎮方面”、“方面之權”和“方面之寄”，顯然不是一般地方官府在某地域範圍內“畫地統民”，而蘊含著由中央派出，代表中央統轄“方面”的意思。另外，從滅南宋之後湖廣、江西、江淮、陝西數省的轄區均與中書省直轄區“腹里’接壤，其治所均在與京師最近的水陸交通線上，也不難窺見行省代中央“分鎮方面”之職能是相當突出的。當然，我們還需要正視和承認世祖朝以後行省性質的主要方面演化為常設地方最高官府的事實。元行省的這一半性質，也可在元人筆下窺其端倪：如大德五年（1301年）成書的徐元瑞《吏學指南》稱行省為“分鎮方面”；但時至元末，柳貫則雲“行省得畫地統民” ，與柳貫同仕於順帝朝的湖廣行省平章星吉也自稱：“吾受天子命為藩大臣” 。既然元後期文人中不乏行省“畫地統民”和“藩大臣”等說，元世祖朝以後行省新增的地方最高官府的性質也就十分清楚了。

總之，具有兩重性質和代表中央分馭各地的使命，是元行省制的一個基本特徵。

朱元璋在起義過程中，凡略定的地方，都沿襲元朝行中書省的制度，設置行中書省，或中書分省。行中書省的負責人叫參知政事和平章政事，省內設置的機構和官吏，大體上和中書省相同。明朝建立後為加強中央集權，改元朝之行省為承宣布政使司，布政使司僅主管民政，又設提刑按察使司掌刑獄、都指揮使司掌軍政，合稱都、布、按三司，遇大事由三司會商。為防止布政使司長官專權，每一布政使司又設左、右布政使各一人，明布政使司的職掌雖與元行省有差異，但作為行政區劃並無本質上的不同，所以，習慣上仍稱布政使司為省。俗稱為藩司，代稱為薇垣；布政使則俗稱為方伯。有明一代，除京師、南京(見明都城)外，計有山東、山西、河南、陝西、四川、江西、湖廣、浙江、福建、廣東、廣西、雲南、貴州十三個布政使司，京師又稱北直隸，南京又稱南直隸，此即兩京(直隸)十三布政使司，俗稱為十五省，為明直轄地區的行政區劃。

明代在改元行省為布政使司的過程中，除元嶺北行省大部分不在境內、遼陽行省分屬奴兒干都司及山東布政使司境的遼東都司外，京師和山東、山西二布政使司析自元中書省，南京為元河南行省(今皖北、蘇北)與江浙行省(今皖南、蘇南及上海市)，廣東布政使司為元江西行省(今廣東大部)與湖廣行省(今廣西欽州、合浦地區及廣東留州半島和海南島)，陝西布政使司為元陝西、甘肅(今甘肅嘉峪關以東部分)兩行省地；四川布政使司併入部分元雲南行省(今四川大涼山以西及金沙江以西、以北地)，湖廣布政使司併入了元河南行省(今桐柏山以南、長江以北湖北大部)，兩广部分已析出，但仍習稱湖廣；浙江布政使司大部為元江浙行省；貴州布政使司則為析雲南、四川、湖廣三布政使司鄰境地置。其他各布政使司的名稱、轄境與元行省大致相同(見行中書省)。明代的布政使司是元代行省制的進一步發展，設置較元朝合理，它奠定了清代以來內地省級行政區劃的基礎。

明代布政使司與都指揮使司轄境大致相同，但略有參差，有相互約制之意。如潁州(今安徽阜陽)隸南京鳳陽府，而潁州衛屬河南都司；夔州府(今四川奉節)隸四川，而瞿塘衛(治今奉節)屬湖廣都司；磁州(今河北磁縣)隸京師，而磁州千戶所屬山西部司等皆是。布政使司下轄府、州、縣和土府州縣及部分土司，據《大明會典》記載，萬曆初有一百三十七府、十三軍民府、一百九十九州、一千一百四十九縣、八土府、四十六土州、七土縣及八宣慰司、五宣撫司、七安撫司、一百一十六長官司、一衛軍民指揮使。另有布政使司佐理官參政、參議分守各道，派管糧儲、屯田、清軍、驛傳、水利、撫民等事，或節制一或數府州，稱分守道。各布政使司參政、參議均因事而設，員額不等，京師、南京不設布政使司，無參政、參議，境內各道由鄰省布政使司帶管。

明布政使司雖為地方的最高行政機構，但自中葉以後，各地遍設總督、巡撫，布政使司需受其節制，地位下降。

清朝省一級的地方行政制度，是採取對明中葉以後由總督、巡撫統領省政予以事實上的承認的做法，並明確規定立為正式制度。總督是兼管兩省或三省事務的高級地方官，“掌厘治軍民，綜制文武，察舉官吏，修飭封疆”、巡撫是負責一省全面領導工作的首長，“掌宣布德意，撫安齊民，修明政刑，興革利弊，考核群吏，會總督以詔廢置”，是名正言順的地方大吏。清代的督、撫沿襲明代舊制，都帶有右都御史或右副都御史的兼銜，在軍務地區，有時還帶兵部尚書、右侍郎的兼銜，在水利重要地區，也有加工部銜的，這些都說明督撫們在一定限度內可以行使監察官吏和指揮軍務的職權。總督和巡撫之下都有一定數量的直轄軍隊，總督管的叫督標，設有副將、參將等官；巡撫管的叫撫標，設有參將、游擊等官。此外，還設有跨省的專職領導某項事務的總督，如河道總督、漕運總督等。清代在省一級雖然確定了以總督和巡撫為軍政首長的制度，但中央朝廷對督撫們在工作活動中的控制卻極嚴。一切較為重大的政務都必須奏報皇帝，等候批示。清代的康熙、雍正、乾隆、嘉慶等皇帝通過批示（雍正以後經過軍機處），對各省地方政務，能夠做到具體安排和指示。如果督撫們偶有越軌行為和不順意之處，立予法辦。故清代督撫們雖被授予一省甚至兩三省的軍政權力，但並沒有發生有能力恃勢自重、對抗朝廷的情況，加以初期對於山西、陝西、東北各地區的督撫專用滿員，駐防各省的八旗軍隊又全由滿員擔任都統、將軍等官，因此清代省一級地方行政制度曾有過約200年的相對穩定。由於清代特殊的軍制，滿洲、蒙古、漢軍等八旗官員難有統轄系統，故在各省不再設都指揮使司，將三司改為二司，一省之內，在督撫之下只設布政使司和按察使司，主官為布政使和按察使。但清代的兩司，己不再是一省的主要負責人，而下降為督撫的屬官了。

元廷設置十行省的目的和作用，各有側重，並不完全一致。如“生齒繁夥，物產富穰，水浮陸行，紛輪雜集”，“土賦居天下十六七”的江浙、湖廣、江西三省，大抵以鎮壓新征服區域和搜刮財賦為基本宗旨，其治所相應地均設在行省北端的水陸交通要衝，而不置於該行省的中心地帶，以便朝廷的聯絡和指揮。位於中原、關中及西南邊徼襟要，駐有許多蒙古軍團的陝西、四川、雲南、河南四行省，又以軍事襟要的鎮遏控制為重心。“太祖肇基之地”，“諸王星布棋列”的嶺北行省及遼陽、甘肅等行省，則以廩養或防範蒙古諸王，控制蒙古部眾及供給軍需作為主要使命。從以上設置目的和作用看，元行省主要著眼於政治上的統治和軍事上的控制，酷似十個大軍區。無論是作為朝廷的臨時派出機構，抑或作為常設的地方最高官府，其代表中央進行政治控馭和軍節鎮遏的色彩，一直非常濃厚。

另外，朝廷為部分行省提供經費，也有助於理解行省的性質。如世祖至元七年（1270年）閏十一月元廷“給河西行省鈔萬錠，以充歲費”；至元八年（1271年）四月“給河南行中中書省歲用銀五十萬兩” ；大德元年（1297年）正月“以鈔十二萬錠、鹽引三萬給甘肅行省” ；延祐四年（1297年）六月“給嶺北行省經費鈔九十萬錠、雜彩五萬匹” 。

至元十年（1273年）閏六月賽典赤·贍思丁赴任前所賜白銀二萬五千兩、鈔五百錠，也屬於雲南行省設立之經費。以上朝廷撥給經費雖限於甘肅、河南、嶺北、雲南等部分行省，時間上卻囊括行省演化嬗變的前後兩個階段。這既可以看做是朝廷對部分行省的財政支援，也是行省作為朝廷派出機構在財政方門面的證據。設置目的各有側重和半數左右行省經費由中央提供，也可以從側面印證元行省並非純粹的地方官府。

洪紱說，元行省是“中古殖民地制度之遺物”，“省區即軍區”，“皆為軍事控制區域，各擁相當軍需資源；藉以供養駐軍，鎮壓地方，其目的乃以武力維持專制統治與剝削” 。錢穆說，元行省是“一個極不合理的制度”，“行中書省就是一個行動的中央政府，宰相府的派出所。分駐在這個地方來管事。如是則地方絕無權，權只在中央”；“這種行省設施，實際上並不是為了行政方便，而是為了軍事控制” 。顯而易見，前人對元行省制多有微詞和針砭。

需要指出，洪紱把元行省制視為“中古殖民地制度之遺物”的看法是荒謬的。元行省只是蒙古貴族進入中原后所建立的地方軍政制度，屬於多民族統一國家內部的產物，與入侵外國的殖民活動無涉。況且，元代蒙古本土也設置了嶺北行省。倘若按照洪紱的說法，蒙古本土豈不也成了成吉思汗子孫的“殖民地”了嗎？！

毋庸諱言，元朝統治者設置行省的初衷和直接目的，確實是“以武力維持專制統治與剝削”。確實是“為了軍事控制”。但是誰曾料到，元統治者出於軍事控制目的而創設的行省，卻引出綿延至明清及近代的中央集權新模式。所以，我們對元行省制歷史作用的評價，就不應拘泥或局限於“軍事控制”、“軍事鎮壓”的初衷，而應從更大的時空範圍去探索分析其歷史根源和複雜背景。

我們認為，評價元行省制的歷史作用，必須著眼於古代中央與地方權力結構的螺旋式發展過程。從形式上看，行省制及其帶來的中央集權模式來自蒙元統治者對帝國疆域軍事控制的偶然行為，實際上其背後又隱藏著古代中央與地方權力結構發展歷程的必然抉擇。

迄兩宋，古代中央與地方的權力結構，主要採用地方分權和郡縣制中央集權兩種模式。這兩種模式“以一個否定另一個”，螺旋式發展。如果說夏商西周所建立的王（天子）為天下共主與諸侯藩屏四方，是一個鬆散的封建大一統，那麼，春秋戰國諸侯爭霸及兼并就是對夏商西周體制的否定。秦統一后，實行極端中央集權，以郡縣統制各地，嬴姓皇族無尺寸之封，“一尊京師而威服天下” ，又是對春秋戰國諸侯紛爭的否定。此前後聯繫的三形態，恰形成第一個“正一反一合”階段。

兩漢郡國并行，對秦極端中央集權既有繼承，又有變通。但魏晉南北朝以豪族大土地佔有為基礎的方鎮都督分權或區域性割據，又是對秦漢郡縣制中央集權的否定。隋和唐前期，重建中央集權的州縣、府兵、科舉等體制，又是對魏晉南北朝地方分權割據的否定。自秦漢始前後聯繫的三形態及遞次否定，又構成第二個“正一反一合”階段。

唐後期藩鎮割據或半割據，是郡縣制地方權力結構的某些部分不甚完善造成的。安史之亂后，藩鎮節度使軍事、財政、行政、監察諸權在握，可以自募軍士，可以佔有“送使”等賦稅，也可以節制“支郡”，自辟官吏。河朔等鎮還能自行擁立主帥。藩鎮割據或半割據所造成的內輕外重，顯然是對隋及唐前期中央集權體制的否定。兩宋一反唐後期藩鎮割據之道而行之，立足於收權，而且頗為徹底。既“收其精兵”、‘制其錢穀”、削其支郡、“稍奪其權”，又以路轉運、提刑、常平、安撫四監司為工具收奪州縣諸權和監察地方官吏。元及明清統治者承襲兩宋制度，繼續實行收奪州縣官府事權和儘可能集中各項權力於中央的政策，只是在中央集權過程中運用了行省的特殊工具，創立了以行省為樞紐的中央集權，故應是兩宋否定唐後期藩鎮割據的繼續與發展。於是，自隋朝始前後聯繫的三形態及遞次否定，又形成了第三個“正一反一合”的階段。

誠然，就中國的歷史環境、具體條件而言，中央集權比地方分權的合理性與進步性明顯多一些。隋唐以降，中央集權逐漸取代地方分權割據，也表明了這種優勝劣汰的歷史選擇。但極端的中央集權很大程度上又是以中央對地方政府“無所分畫”和“無所寄任”為基礎，是與皇帝專制制度相適應的歷史產物，主要是為家天下的王朝大一統服務的。從這種特定性質、目標及消極後果來看，兩宋式的極端中央集權並不是古代中央與地方權力結構的最佳模式。最理想的中央與地方權力結構應該是，既能保證中央政府有足夠的力量統治好全國，又能保障地方有適度的權力建設好地方。從中國的國情出發，以中央集權為主體，適當添入地方分權的若干內容，應是比較合理和有益的。

關於這個問題，明末顧炎武、王夫之及南宋葉適曾作過有益的探索和論述。顧炎武認為：“知封建之所以變而為郡縣，則知郡縣之敝而將復變。然則將復變而為封建乎？曰：不能。有聖人起，寓封建之意於郡縣之中，而天下治矣……封建之失，其專在下；郡縣之失，其專在上。”顧炎武以進化論的觀點看待封建制地方分權與郡縣制中央集權的遞次興替變更，還揭示封建制地方分權的缺陷和過失是“其專在下”，多數權益為地方封君佔據；郡縣制中央集權的缺陷和過失又是“其專在上”，多數權益為朝廷所壟斷。這是獨具慧眼的。他還提出：“寓封建之意於郡縣之中”，是達到天下大治的良策。即在郡縣制中央集權的現有體制內，部分地吸收封建制地方分權的因素。這就是中央集權與地方分權主輔結合的意思。王夫之也說：“封建之天下分而簡，簡可治之以密；郡縣之天下合而繁，繁必御之以簡。”顯然也是強調郡縣制中央集權應在統治方法上與封建制地方分權取長補短，“簡”“密”相輔。南宋葉適亦主張，在郡縣制體系內應參酌古制，實行“以一郡行其一郡，以一縣行其一縣，賞罰自用，予奪自專”的“伯政” 。此處的“伯政”，乃殷商之類的方伯之政。葉適的意圖也是要重新賦予郡縣官吏一些類似於諸侯方伯的治事權。顧炎武、王夫之、葉適三位有影響的政論家，對上述問題的見解大同小異，不謀而合，表明兩宋式極端中央集權的弊病已相當突出，亟待改進和變通，創立中央集權與地方分權主輔結合的新模式。元行省制就在相當程度上體現了這類新模式。揭傒斯說：“鎮以磐石宗，重以分省寄” ，《元史·明宗紀》也稱行省為“方面之寄”。合而論之，即在傳統的郡縣制基礎上另加行省之類的高層督政組織於中央與路府州縣之間，把行省當做分寄與集權的樞紐，既有所分寄，又立足於集權。從法理上說，中央政府以命令授權形式將部分權力交與行省行使，一切治權皆屬中央政府，行省只是中央的代理而已。無論行政、財政、軍事、司法諸事權，朝廷總是在直接掌握某些基本權力（如主要軍隊、官吏任用等）的同時，把相當一部分權力分寄於行省，然後借行省集權於中央。顯而易見，元行省制中央集權是秦漢以來郡縣制中央集權模式的較高級演化形態，也是兩宋否定唐後期藩鎮分權的繼續，相當於自隋朝始第三個“正一反一合”階段的“合”。元行省制所體現的中央集權與地方分權的主輔結合，明顯優於單純的中央集權或單純的地方分權。

特別引人注意的是，在古代中央與地方權力結構的螺旋式發展三階段中，地方高層督政區的相應演進是至關重要的。元行省又是這類高層督政區較成熟、較完善的形態之一。這類高層督政區往往具有監察、軍事、財賦三大權力，以達到督責郡縣，使之完全聽命於中央的目標。然而，西漢州刺史和唐前期十道巡察使或按察使，因其臨時和單純的監察職司而成效有限。東漢魏晉的州牧都督和唐後期的方鎮節度使則因監察、軍事、財賦三大權集於一身而轉化為地方割據勢力。兩宋轉運、常平、提刑、安撫四監司並存的體制，又導致極端的中央集權和地方無權。元帝國建立前後，隨著黃河、長江流域的開發及其向邊疆地區經濟文化的輻射，可供中央政府直接而深入治理的區域越來越擴大。尤其是成吉思汗的後繼者將阿爾泰山以東、喜馬拉雅山以北的牧業區、農業區首次正式納入統一的多民族國家版圖之後，設置適當的高層督政區，以利中央對地方的直接控制，就成為一種不可逆轉的歷史趨勢和要求。元行省制就是在這種形勢下應運而生的。元行省本身既是大軍區，又是財賦徵集區。另外，遼陽、陝西、甘肅、四川、雲南五行省又與五道肅政廉訪司的監察區完全重合，其它五省內廉訪司監察區又分別與行省直轄區、宣慰司轄區相對應。就是說，行省區劃多半構成了相應的監察區。與前述軍區、財賦區略有區別的是，軍區和財賦區的兩大權力統一由行省實施，而監察區的監察權則由廉訪司及行御史台獨立行使。總之，元行省及其內部特有機制的問世，使軍事、財賦、監察三位一體的行省高層督政區成為比較穩定、成熟的建置，而且長期發揮了主要為中央集權服務的作用。明清的三司督撫就是在元行省高層督政區的基礎上進一步演化而成的。

然而，元行省制中央集權也發生了一些負面效應。如行省將路府州縣各項權力削奪大半，使其處理庶務的正常功能顯著降低；行省區劃面積過大，對區域經濟文化的發展弊多利少等。這些也是不容忽視的。

由於行省性質的嬗變和代中央分馭各地使命的穩定性，行省在職能和權力行使方面也表現為主嬗要為中央收權，同時兼替地方分留部分權力。

以上兩處都涉及了行省的財政、軍事、行政等事權，柳貫還談到行省作為中央派出機構“外廷”的“謀議”職司，與路州等“庶府”及“兵民”的關係。以下從財政、行政、軍事、司法等領域逐項考察行省的權力與職能。對轄區財賦的綜領督辦和以行省為單位的上供留用，最能體現行省為中央搜刮各地財賦又兼替地方分留部分財權的功能。

行省雖然得以在中央對地方的行政統屬中發揮承上啟下和代朝廷統攝節制的作用，但是在行政的另一關鍵—一命官權或人事權方面，又表現得無甚作為。元代地方官吏的選用主要由中書省和吏部負責。通常，從七品至從九品的地方官吏由吏部“擬注”，中書省參知政事等審核，每月舉行一次。正三品至正七品，由中書省“自除” 。二品以上官(如行省長貳)則“選自特旨”，由皇帝根據需要選拔，中書省宰相入宮“取進止”。

關於行省的權力和職能，《元史·百官志七》云：“凡錢糧、兵甲、屯種、漕運、軍國重事，無不領之。”柳貫也講，行省的職司包括“外廷之謀議，庶府之稟承，兵民之號令，財賦之簡稽” 。以上兩處都涉及了行省的財政、軍事、行政等事權，柳貫還談到行省作為中央派出機構“外廷”的“謀議”職司，與路州等“庶府”及“兵民”的關係。以下從財政、行政、軍事、司法等領域逐項考察行省的權力與職能。

對轄區財賦的綜領督辦和以行省為單位的上供留用，最能體現行省為中央搜刮各地財賦又兼替地方分留部分財權的功能。

元代各地的租稅徵收，主要採取路府總領，“府科於州，州科於縣，縣科於民” ，逐級科級的方式。但是，在“腹里”以外的行省轄區內，路府州縣的賦稅徵收，又需要受行省的綜領和監督。首先，行省有權參與議定路府州縣所掌的賦稅數額、徵收方式，也擁有對路府州縣賦稅額高低上下、此增彼減的調整權。對轄區鹽、酒、金銀、市舶等課稅，行省也有節制、掌管、監督等權力。其次，行省還代表中書省接受所屬路及直隸州的“上計”，上計稽考完畢，又需要“總其概，咨都省、台憲官閱實之” 。歲終上計之外，路及直隸州有責任隨時向行省報告財賦收入情況。發現累年“未申除錢糧，虛作實在，為數巨萬”，也申報行省“銷破” 。上計和稽考財賦時，行省官員有權適當懲罰路州官吏。這就是柳貫所言行省“財賦之簡稽”職能的基本內容。再次，大約在世祖末成宗初，各行省督辦的錢糧賦稅已有了數額方面的規定。此類規定，即所謂“合辦額”，是以年份為單位計算的。“合辦額”直接向朝廷負責，或增余，或足額，成虧欠，由朝廷逐年檢核，並實行獎勵增羨和處分虧空的政策。如“河南行省虧兩淮歲辦鹽十萬引、鈔五干錠，遣札刺而帶等往鞫實，命隨其罪之輕重治之。陝西行省增羨鹽鈔一萬二千五百餘錠……各賜衣以旌其能” 。通過掌管稅額、上計稽考和以行省為單位的定額辦集，行省充當了元廷搜刮各地財賦的重要工具。有的學者稱江浙等行省相當於向中央轉送財賦的“中轉站” ，不是沒有道理的。

元人黃溍說：“……昔之有國家者，藏富之所，散於列州。而今也，藏富之所，聚於諸省”。路及直隸州（府）必須把所征賦稅先送往行省。各行省直屬的倉庫．“所統郡邑歲入上供及經費之出納，無所不掌”。特別是江浙等江南三行省“歲所入泉幣、金玉、織文、它良貨賄待用之物，以鉅萬計。所儲為甚厚，所係為甚大” 。由於行省始終負有代表中央分馭各地的使命，行省代朝廷集中各路州的財賦於行省治所，已是基本將各地財賦集中於朝廷了。於此，行省主要為中央搜刮、集中財賦的職能，可謂洞若觀火了。

各地財賦集中於行省后，自然出現了解運京師、上供朝廷與各省留用的問題。《元史》卷二二《武宗本紀一》大德十一年九月已丑條云：

晉王也孫鐵木兒以詔賜鈔萬錠，止給八千為言，中書省臣言：“帑藏空竭，常賦歲

鈔四百萬錠，各省備用之外，入京師者二百八十萬錠……臣等慮財用不給，敢以上聞”。

帝曰：“……可給晉王鈔干錠，余移陝西省給之。”

這段奏言及武宗諭旨，是迄今所見反映行省徵集財賦後上供與留用關係的重要資料。其中“常賦歲鈔四百萬錠”，與成宗初中書右丞相完澤所言“歲入之數，金一萬九千兩，銀六萬兩，鈔三百六十萬錠”比較，似不包括金、銀及稅糧石數收入，而中統鈔四十萬錠的差額，估計是大德二年至十一年間所增加的。即便四百萬錠只限於武宗初全國歲鈔收入，它與“各省備用之外，入京師者二百八十萬錠”句前後連綴，也能說明如下幾點：

第一，全國歲鈔收入四百萬錠中，二百八十萬錠統統解運、上供京師。上供京師的歲鈔數佔全國歲鈔收入總額的70%。各省留用僅佔30%。

第二，上供京師者二百八十萬錠以外，明確講是由“各省備用”，而未提路府州縣。或者可以說，由於“藏富之所，聚於諸省”和行省演化為地方最高官府，元中後期中央與地方的財賦分配已是在朝廷與行省之間進行（腹里地區除外），地方留用財賦的支配權由行省掌握，主要用途是“以給軍響、百官之祿秩” 。

第三，唐後期兩稅三分制下各州上供數額只是留州、送使之後的自然餘數，通常明顯低於全國兩稅收入總額的一半。元代由歲鈔所反映的中央與地方財賦分割比例，竟達到7：3。顯然，元朝廷所佔7╱10的比重高於唐代，某種程度上又是兩宋盡收州縣財賦於中央政策的繼續。附帶說一句，明代中央與地方鹽稅等分割比例是八分起運，二分存留，而且也是在中央與各省之間分割的。這種分配辦法與元歲鈔七三開模式，不可能沒有因襲關係。

第四，由於世祖末以後行省兼有朝廷派出機構和地方最高官府的兩重性，行省在中央與地方財賦分配過程中的角色和作用也是一分為二的。一方面，行省仍然主要充當朝廷集中財賦的工具，行省除了執行上供中央與地方留用七三分成的懸殊比例和嚴格控制路府州縣的財賦支用，還有義務遵照朝廷的命令，額外提供錢穀，以彌補中央財賦支出的不足。武宗海山命令陝西行省在上供之外，代朝廷向晉王支付一千錠賜鈔，即屬此類。另一方面，行省又成為唯一有權較機動地支配地方留用財賦的機構。按照朝廷的規定，行省可便宜支用一千錠以下的財賦。但是正額以外的羨餘，行省官往往可以“百端侵隱，如同己物” 。有的行省所掌握的“歲課羨餘鈔”竟多達四十七萬緡，甚至可以不上繳朝廷，卻貢獻食邑在本省的皇太子，以取悅權貴。從這種意義上說，行省替地方分留財賦的作用似乎並不算小。

與財政方面的作用略有不同的是，元行省在行政、軍事。司法三領域內代中央行事或收權更為突出，替地方分留部分權力則相對弱化。這或許是元廷在行政、軍事、司法等方面的特殊需要和特意安排所致。

行省對所屬路府州縣能夠實施有效的行政節制和統屬，而這種節制和統屬又大抵是代中央行事的。首先，腹里以外路府州縣的重要政務必須申稟行省。第二，行省有權臨時差遣所屬路府州縣官員辦理某些政事。第三，行省有權號令指揮路府州縣的各項政務。

行省雖然得以在中央對地方的行政統屬中發揮承上啟下和代朝廷統攝節制的作用，但是在行政的另一關鍵—一命官權或人事權方面，又表現得無甚作為。元代地方官吏的選用主要由中書省和吏部負責。通常，從七品至從九品的地方官吏由吏部“擬注”，中書省參知政事等審核，每月舉行一次。正三品至正七品，由中書省“自除” 。二品以上官（如行省長貳）則“選自特旨”，由皇帝根據需要選拔，中書省宰相入宮“取進止”。即使是未入流的吏員，其選格一律由中書省吏部確定，每月由吏部銓注一次。平宋以後，兩廣、福建、陝西等地區五品以下官，元廷一度允許“從行省就便銓注” 。至元二十八年（1291年）始，針對湖廣、雲南、福建、四川等處“要荒州縣赴京師動沙萬里”的情況，元廷又模仿唐制，每隔三年由中書省委派使者會同行省官及行台監察御史，遷調所在官吏，“課吏殿最而上下其秩” 。由於這項制度，元廷基本解決了行省所轄邊遠地區官吏銓調遲緩，或大量缺官等弊病，又始終將包括邊遠地區在內的各級地方官吏的銓調權緊緊地掌握在中央。總之，元代各級地方官吏必須“受命於朝而後仕” 。行省雖可會同朝廷使者銓官及自行委任部分省椽、宣使、路府州縣低級吏員，但對絕大多數地方官的任用和控調，是無法問津的。這比起漢代郡守自辟六百石以下屬吏和唐節度使辟官之權，實在是難望其項背。行省幾無任官和銓調權，表明它未能像漢唐地方大吏那樣從中央分割出一部分重要的行政權。在行政方面，行省代中央收權、代中央節制路府州縣的作用相當顯赫，其替地方分留的人事權、任官權則微乎其微。

元代，鎮戍中原和漠北等地的蒙古軍和探馬赤軍，直屬於朝廷樞密院。路總管府等管民官只掌民事財政，軍事上“無寸尺之柄”。鎮戍於淮河以南的漢軍諸萬戶及新附軍等，則直接由行省管轄。行省即成為元代地方諸官府中唯一握有較大軍權的機構。由於計省所握軍權比較大，其軍事方面的地方分權傾向似乎不言而喻。然而，元代軍隊屬性比較特殊，由於行省制的兩重性及其在提調軍馬中的若干具體規則或情況，行省在軍寧L的功用顯得比較複雜。以行省為代表的軍事方面的“地方分權”，並不十分典型，通常表現出為中央集權服務和地方分權的雙重效應。因而，需要認真辨析。

先來看元代軍隊尤其是行省所屬的漢軍及新附軍的屬性。元代軍隊只有職能分工，似無中央軍隊與地方軍隊的明確區別。《元史·兵志》和《經世大典·序錄·軍制》把元代軍隊分為宿衛軍和鎮戍軍兩大類，顯然是依據職能而作的劃分。如果單從《元史·兵志·宿衛》中“元制，宿衛諸軍在內，而鎮戍諸軍在外，內外相維，以制輕重之勢”等文字記載

看，由怯薛、侍衛親軍組成的宿衛軍，似可視為“在內”的中央軍隊；而在各地執行鎮戍任務的蒙古軍、探馬赤軍、漢軍及新附軍，似可視為“在外”的地方軍隊。實際上，這是只注重兩類軍隊的駐屯地點及職能，而未考慮其統屬關係的較膚淺看法。區別中央軍隊或地方軍隊的屬性，主要應看其統屬關係，而不應只看其駐屯地點及職能。因此，依照元代軍隊中怯薛直屬皇帝，侍衛親軍和分成各地的蒙古軍、探馬赤軍隸屬於樞密院，漢軍及新附軍隸屬於各行省等情況，宿衛軍和鎮戍軍中的蒙古軍、探馬赤軍當屬於中央軍隊。鎮戍軍中的漢軍及新附軍，因行省具有的朝廷派出機構和地方最高官府的兩重性以及管轄方面的某些規則，也很難說是完全意義上的地方軍隊。

再來看行省掌管軍事時與朝廷的關係。元廷將漢軍及新附軍的統屬權委付於行省后，並沒有讓行省獨立行使其軍權，而是通過授受牌符，禁止擅調軍隊，限制懲辦軍將之權，直接布置調換戍兵和整點軍隊等環節，加強了對行省的控制。元制，除雲南行省外，各省提調軍馬的只限於兩名長官，其餘佐貳等官不得參與。各行省“提調軍馬官員”的具體人選始終由朝廷確定。朝廷對各行省提調軍馬官員的金虎符給賜，十分慎重。當行省丞相一度廢罷，平章政事二員並為行省長官時，朝廷又特地給行省平章政事頒賜金虎符，確認其“提調軍馬”的資格和權力。說明行省長官提調軍馬的權力來自朝廷，其給與、轉移取決於朝廷，並以朝廷頒賜的金虎符作為憑藉和象徵。同時，元廷對此類調軍權也有較嚴格的規定。早在成宗元貞二年（1296年）五月，即行省兼領軍事定製后一年余，元廷下令：“諸行省非奉旨毋擅調軍” 。調動行省所屬軍隊的批准權，集中於皇帝一人。行省只能遵照朝廷的號令行事。就是說，大多數情況下行省調動軍隊是奉朝廷的敕、命行事的。此項規定過分刻板，各行省距京師數千里之遙，奏報后待命而行，多半會貽誤軍機。或許是考慮到此種偏向，文宗至順元年（1330年）十二月，朝廷又改而允許行省在緊急情況下便宜發兵。行省官經常親自統率軍隊征戰。但率軍征戰的，不僅必須是佩有朝廷所賜金虎符的平章等官，而且每次是否由“行省宰臣親率諸道兵往討之”，也須依朝廷命令而定。行省官對所屬軍隊將領的懲辦治罪，也是其提調軍馬權力的一個方面。迄仁宗朝，元廷對行省處理軍將的限制頗嚴，“軍官犯罪，行省咨樞密院議擬，毋擅決遣” 。元朝後期，上述規則逐漸放寬，行省始被允許便宜處理副下千戶（受敕官〕等下級軍官的一般犯罪和戰時貽誤軍情者。朝廷還根據政治、軍事形勢的需要，負責變更各行省轄區鎮戍軍隊的分合聚散等。對轄區鎮成軍隊的分佈，行省也可以提出增減調整等意見，稟報樞密院，轉奏朝廷。但批准與否，權在朝廷。各行省所屬鎮成軍隊的換防調動，對行省所掌軍事權力，對行省長官與鎮戍軍隊的統屬關係等，部會產生微妙影響。朝廷實施此類換防和調動時，行省官往往不很情願。如平宋后阿裏海牙官至湖廣行省左丞相，恃寵倨傲，舊屬部將盤根錯節。世祖以詔旨命所屬二萬戶與江淮行省四萬戶換防。阿裏海牙遲遲不肯遵旨發兵，最後畏於抗旨“不敬”的罪名被迫執行。由是觀之，定期不定期地調換各地戍兵，似乎又是朝廷防止行省掌兵官員與所屬戍軍間統屬關係的固定化、私人化的一項有效舉措。有元一代，“整點”閱實各地軍隊數目，也是皇帝和樞密院始終掌握的重要事權。“整點”’一般在皇帝即位及征伐之前舉行。無論何種“整點”，“非得旨，皆不敢行” 。

總之，在行省受朝廷委付提調軍馬的體制下，行省長期坐鎮藩服，統轄戍軍，成為地方諸官府中少數握有較大軍權的機構之一。從形式上看，在中央與地方軍事權力分配中，行省似乎應該是地方軍事勢力的代表，行省掌握較多軍事權，也應是意味著軍事方面的地方分權了。然而，由於行省所具有的朝廷派出機構的性質，由於行省掌軍時與朝廷的上述特殊關係，在實際效果上行省並未能構成名副其實的地方軍事機關和獨立的地方軍事勢力。行省所掌軍事，既體現軍事權力分配給地方的部分，又在很大程度上代表朝廷控制地方軍事。其為元廷中央集權服務和傾向於地方分權的雙重效應，是顯而易見的。從總體上看，行省受委付提調軍馬，並沒有對中央集權帶來多少危害，反而主要發揮了某些有利於中央集權的作用。

與自身雙重性質及代中央分馭各地的使命相適應，行省在地方司法中發揮了承上啟下的作用。首先，行省有義務過問和審理朝廷交辦的某些獄案。其次，負責轄區內官民疑難獄案的審讞及部分刑獄的斷遣。此外，還鞫問行省屬官犯罪案件。

行省在審理以上獄案時，需要較嚴格地執行朝廷的相應規則典制。世祖至元五年（1268年）的一段公文說：“四川行中書省移准中書省咨，‘來咨：但有罪名，除欽依聖旨體例中書省明文檢擬外，有該載不盡罪名，不知憑何例定斷[奪」，請定度事。’本省相度，遇有刑名公事，先送檢法擬定，再行參詳有無情法相應，更為酌古准今，擬定明白罪名。除重刑結案咨來外，輕囚就便量請[情」斷遣，請依上施行” 。公文前半是行省就“該載不盡罪名”，“憑何例定奪”事，請示中書省的咨文；後半“本省相度”而下，是中書省的批複。應該說，此批複對元行省處理刑獄具有普遍指導意義。它規定：行省處理“刑名公事”，檢核法令格例擬定罪名時，較輕的罪犯可以自行斷遣，“重刑”則要結案咨請朝廷審查批准。關於“重刑”咨請，《元史·刑法志三》“大惡”條進一步明確說：“諸謀反事覺……行省不得擅行誅殺，結案待報。”這也是朝廷屢屢以敕令等形式告諭有關行省的。各行省除少數誅殺盜賊的特殊情況外，大體也遵此而行。如大德初江浙行省平章博羅歡欲治杭州十家豪民死罪，中書省刑部改斷杖罪，遂依中書省所斷實施。行省稟報請示朝廷的，還包括部分疑難或與通例不合的案件。如仁宗年間，江浙行省擬斷鎮撫劉世英抑良為驅，割去其囊腎之案，因“未見所守通例”，移咨中書省請示。

在地方司法系統中，行省屬於縣錄事司、散府散州、路（直隸府、州）及廉訪司以上的第五級兼治刑獄的官署。其級別高，權力較大，上可奉朝廷旨意處理某些獄案，下可對轄區疑難等獄案及行省屬官詞訟履行推鞫、審核等職能。然而，在司法許可權方面，行省又須“遵成憲以治所屬，決大獄質疑事，皆中書報可而後行” 。就是說，即便是中央派出的地方最高官署行省，也沒有專地方刑獄的權力。行省上述司法權，大體是代朝廷而行的。其司法職能承上啟下的性質比較顯著。在某種意義上，行省又是元代地方多級司法、朝廷執柄體制中聯繫地方與朝廷兩部分的關鍵環節，同時也充當了該體制運作的重要工具。

從以上對財政、行政、軍事、司法諸領域的具體考察中，不難看到，在財政方面行省為中央收權和替地方分留權力的功能，基本分離，最為典型。在行政、軍事、司法方面，行省服務於中央集權和代表地方官府的雙重職能，錯綜地混合在一起，很難截然分開，而且主要表現為代朝廷行事和為中央集權服務，其兼替地方官府分割權力的功用相對比較淡薄。行省在上述四領域的功用及差異，反映了元行省制下中央與地方諸項權力的分配模式基本上屬於中央集權型的，除了適應軍事鎮壓和軍費開支等需要不得不將部分財權、軍權委付給行省等官府外，其它主要權力統統收歸中央。

元末孫作在談到行省及掾史時說：“昔之號令出於州司，今之庶務決於政府。掾非其人，則百司無以仰承” 。孫氏之語，有助於我們理解、認識行省在中央與地方權力結構中的作用。耐人尋味的是，孫作筆下的“政府”雖實指行省，卻不明言行省。其中似有兩層寓意：一是行省代表朝廷行事，二是行省是中央政府的分支或組成部分，並不是完全意義上的地方官府。鑒於此，孫氏稱“政府”而不徑言行省，還是比較妥當的。可以窺見：借行省之設置，元廷是將昔日“州司”的發號施令和庶務決策等主要權力，統統收歸中央了。

主張行省是地方分權和主張行省是中央集權的人，雖然對行省功用的認識相左，但對行省所握權柄頗重，二者的看法又如出一轍。

關於元行省權重的最有代表性的史料依據，莫過於程鉅夫《論行省》及明人批註。先來看程鉅夫的說法：

……今天下疏遠去處，亦列置行省……名稱太過，威權太重。凡去行省者，皆

以宰相自負，驕倨縱橫，無敢誰何。所以容易生諸奸弊。錢糧羨溢，則百端欺隱，

如同己物。盜賊生髮，則各保界分，不相接應。甚而把握兵權，伸縮由己。

明人批註又曰：“元末各省專恣不相救，以底於亡。大明革省立市政司，與相公言合雲” 。

程鉅夫言行省官恃宰相名分，兼握財賦、兵甲諸權，當是元行省權重的形象寫照。但也應看到，他所言行省官“驕倨縱橫，無敢誰何”，“伸縮由己”的情形，僅適合於某段時期。若以此概言有元一代的行省，未免失於偏頗。從程文“今江南平定已十五餘年”句，可以窺知，該文撰於至元二十八年左右。在元二十八年以前，忙古台、阿裏海牙分別專權於江浙、湖廣二行省，程文所述大抵符實。至元二十八年以後，忙古台移任江西行省，權勢大減，阿裏海牙受鉤考自殺身亡，情況就與前有所不同，行省官也不復是“無敢准何”，“伸縮由己”了。至於明人批註，只反映元未行省被允許便宜行事以後的情況，並非元代通制．不足為訓。這一點，後面還將詳細闡述。

需要引起注意的是，至元二十八年前後，元廷制訂了一整套比較嚴密的政策，將行省權力規範在大而不專的模式內。這種政策和規則對行省制的性質及功用，都是至關重要的。

這套政策的內容大致有四項：

一、行省內部

以成互相牽制、分權制衡之勢。正如趙天麟所說：“今立行省於外，維持錯綜，眾建其官，有諸侯之鎮而無諸侯之權，可謂於審力之形矣” 。與元代其它官府類似，行省也實行群官負責和圓署會議制，行省官員通常由左丞相、平章、右丞、左丞、參知政事等六、七人組成。所掌行政、財賦、軍事、刑名等庶政，採用圓署會議和專官提調相結合的方式處理。圓署會議即行省官員集體參與的會議，圓議結果要以與議者押署的形式成為某種定議。史稱：行省所掌重要政務，“事從公議” ，

而且常有“大事集議，眾論不齊”及某些與議官員“嘗有違言”等情況。據說，行省長官具有一定的“畫一之權” 。但行省官員內部的互相牽制掣肘，又隨處可見。行省的軍事權，專門由佩金虎符的丞相、平章等官提調。錢穀財賦，也由朝廷指定的一二名官員掌管。其他官員一般不得隨意干預。有的甚至“出入不復關聞”長官。另外，行省多名官員中，常常是蒙古人、色目人、漢人交參任用。其長官又大抵是怯薛宿衛出身的蒙古人或色目人。就是說，行省機構的總體權力頗大，但由於群官議政和軍事、財賦等專官提調，其處理各項庶政又是有所分工，互相配合、互相牽制的。每名行省官都不可能獨立行使權力，而要受到其他同僚的協助或制約。即使是提調軍事和掌管財賦者，也需要與其他官員一起同署議政，更不能將軍事、財賦二柄集於一身。官員的種族交參和怯薛出身等，又是元廷對行省長馭遠控的特殊而有效的辦法。

二、行省轄區內管理

行省轄區內宣慰司、路府州縣、漢軍萬戶府等仍然接受朝廷（吏部、樞密院）的任用、遷調、考課等管理。如前所述，即使是湖廣、四川、雲南、福建等邊遠行省路以下官吏的銓調升用，也由朝廷三年一次遣使舉行。這就保證了行省轄區的地方官吏受轄於國家、效忠於朝廷的職業官僚的基本屬性。他們雖然在日常政務方面與行省發生著這樣那樣的節制與被節制的關係，但因其任用管理之權操於中央，故與行省的上述節制或統轄關係多半是公務性的，而非私人領屬性的。此外，成宗朝前後，行省官朝覲述職和不定期遷調，朝廷遣官鉤考、巡察等，或經常舉行，或成為定製。這些均是行省難以自成體系和坐大稱雄的重要原因。

三、行省監察

構成了監察行省、防範其擅權坐大的特殊機制。江南、陝西行御史台的設置及其與二十二道廉訪使司所構成的地方監察網路，是元代地方監察的創舉。世祖末成宗初，行台監察御史和與行省同處一城的廉訪司，相繼取得了對行省官吏的奏劾、按問、刷卷等權力，而且有所成效。換言之，元代行御史台及廉訪司既注意了對一般地方官府的普遍監察，又把行省當做地方監察的重點對象。其結果，地方監察不僅發揮了整飭吏治，減輕官吏腐敗的作用，而且充當了監督行省的有力工具。終元一代，行省與行御史台及廉訪司大多處於某種程度的彼此對立、相互攻擊的狀態，正是上述機制的一種曲折反映。

四、行省的格局

秦漢以來，地力行政區劃大抵依山川地形的自然界限或歷史傳統等因素來確定。這種安排無疑是自古以來區域性管理中“山河形便”慣例的體現。然而，客觀上又容易被地方長官當做割據稱雄的地理條件。自元代始，行省區劃主要以中央軍事控制為目的，不惜打破自然地理界限，不顧區域經濟聯繫，人為地造成犬牙交錯和以北制南的局面。如河南行省統轄黃河以南和長江以北的廣大地區，但在黃河下游則以沂蒙山南麓為界與中書省直轄區“腹里”相鄰，無險可守。又如，五嶺地區被縱向切開，以江西、廣東合為江西行省，湘、鄂、桂併入湖廣行省，分設治所於南昌、武昌。於是，五嶺不復為憑險割據的條件，又呈以北制南之勢。秦嶺以南的漢中地區被劃歸陝西行省，使四川盆地的北向門戶洞開，無險可守。這種以北制南，各省北向門戶洞開和人為實行形格勢禁的政策，在漢地諸行省表現最為突出，從而使行省官失去了扼險而守、割據稱雄的地理條件，朝廷就比較容易控制了。

總之，通過以上四項措施和政策，元廷實現了對行省的嚴格控馭和有效監督，使其諸權力基本保持在大而不專的範圍或限度內。保持這樣的限度，朝廷對行省就能始終處於以重馭輕、以內馭外的有利地位。行省則始終從屬於中央，稟命和效忠於朝廷。正因為如此，在中央與地方的權力結構和權力分配中，行省大體站在中央一邊，主要發揮代表中央控制地方，為中央集權服務的作用，就不足為奇了。

上述政策的直接效果也是比較顯著的。仕於仁宗至文宗朝的曹元用說：“方伯不敢專決大政，咨中書而後行” 。換言之，時至元朝中後期，行省已不敢擅自裁決大政，必須咨請朝廷都省批文而行事。終元一代，行省官還有兩個動向頗值得注意：一是很少叛亂，二是生殺予奪悉聽朝廷。元代行省官發動叛亂或自行舉兵，約有三次：（）仁宗延祐三年（1316 年）陝西行省丞相阿思罕、平章政事塔察兒等發關中兵助周王和世琜奪皇位；（2）泰定末，河南行省平章伯顏舉兵護送懷王圖帖睦爾北上即皇位；天歷年間，四川行省平章囊加台及陝西行省官黨附上都泰定帝後裔，舉兵進攻文宗政權。此三次反叛或舉兵，均是以皇位爭奪為中心的朝廷政治鬥爭的組成部分，而且多半是在皇位空虛之際，行省官各保其主所致，所以並不屬於行省官坐大叛亂的性質。另外，行省大臣“不聽沼”或“慢易中使”，皇帝往往會“遣官責之”或“命鎖系問故” 。順帝至正五年，河南行省掾范孟等冒充朝廷使者，假傳聖旨，公然在行省官署殺害行省平章月魯不花、左丞劫烈等，被殺行省大臣竟俯首領死，未敢作任何反抗。這出令人啼笑皆非的鬧劇向人們昭示：行省官的生殺予奪大權始終操於朝廷之手，行省對聖旨上命只能無條件服從，不得有任何懷疑或違抗之舉。這與蒙古國時期大汗派一介使者赴千里之外處置將帥那顏的舊俗，是一脈相承的。

還需要補充說明元行省官的便宜行事問題。在元代文獻典籍中，不乏行省官“便宜行事”的記載。如廉希憲以中書右丞行省江陵，持有“承製授三品以下官”的特詔；仁宗朝，康里脫脫任江浙行省左丞相，自稱：“吾陛辭之日，密旨許以便宜行事” 。然而，迄順帝至正十一年（ 1351年），這種情況只是極少數。正如許有壬所云：“世皇宏規遠模，立中書省總於中，分省厘於外。行省遵成憲以治所屬，決大獄質疑事皆中書報可而後行” 。許有壬從順帝元統二年到至正三年擔任中書省參知政事、左丞長達八年，對元朝制度應該說是了如指掌。他所說的“遵成憲以治所屬”及“報可而後行”，顯然與“便宜行事”相左。而且，基本反映了迄許氏任宰執時朝廷對行省的職權規定。換言之，迄許有壬擔任宰執的順帝朝前期，大多數行省官並不能“便宜行事”，只能“遵成憲以治所屬”，“中書報可而後行”。

至正十一年，情況發生了根本性變化。這一年，韓山童等領導的紅巾軍起義爆發，元統治者不得不對行省官的權力作出重要的調整。王褘《送申巡檢之官序》臼：“至正十一年，海內多故，天子命勛舊大臣行中書省以鎮外服，且以為去朝廷遠，事有機速，不可律於常制，稟命而行。凡軍旅、錢糧、銓選之事，一聽其便宜行之。蓋今行中書，其位尊任重，視古方岳” 。據此，“稟命而行”是至正十一年以前行省官的“常制”；“凡軍旅、錢糧、銓選之事，一聽其便宜行之”，乃是至正十一年後為鎮壓紅巾軍起義的非常之制。當時，擁有便宜行事權的行省長官，可以“承製”自行委任行省參知政事、都轉運使等三品以上要職。明初人所云元行省權重之弊，很可能是針對至正十一年行省官普遍擁有的便宜行事權而言的。據《元史·順帝本紀》，至正十一年以後獲得便宜行事之權的行省官有：江西行省左丞相亦鄰直班、淮南行省平章政事晃火兒不花、江浙行省左丞左答納失里、湖廣行省平章政事也先帖木兒、四川行省平章政事八失忽都、四川行省平章玉樞虎兒吐華、江浙行省左丞相達識帖睦爾、江西行省平章火你赤等。於此，人們很容易聯想起世祖至元十七年江淮行省平章阿里別、左丞崔斌因專擅被誅的情形。這與順帝至正十一年後的行省官“便宜行事”，恰形成鮮明對照。而且還能幫助我們洞察“稟命而行”的常制與“便宜行事”的非常之制的興替、嬗變關係。

綜觀上述情況，行省之權大而不專，確實反映了元代行省官在權力結構上的基本屬性。

權大而不專，還防止了元行省代表中央分馭各地使命的減弱和向地方割據勢力的轉化。這對元行省的政治作用也是極有意義的。漢唐以來，中央政府派出控馭各地或監察都縣的刺史、都督、節度使等，均因朝廷政策失誤，逐漸走向反面，最終轉化為地方分權割據勢力。元行省制、土司制卻沒有重蹈兩漢刺史、魏晉都督、唐節度使的覆轍。這無疑應主要歸功於行省本身權大而不專的機制。