地票交易

改革開放之前，中國農村集體土地一直是沿續“集體所有、集體經營”的模式，直到1978年，農村實行土地家庭聯產承包責任制以後，變為“集體所有、農戶經營”。家庭承包責任制實行后，土地所有權和經營權實現了分離，這種模式自上世紀七十年代末開始至今已經有三十餘年的歷史，這是農民自發選擇的結果。實踐證明，這種模式是符合當時的農村基本情況的。因而，也取得了巨大的成就，在很大程度上推動了農業生產力的發展。但是，農村土地承包制是一項沒有完成的制度改革，沒有解決農村土地所有權問題。“農村土地無論是流轉的方式、流轉的範圍、還是流轉中的價值體現和價格發現，都處於一種初級的水平，對土地的合理利用，對提高農村居民的生活水平，貢獻較小”。加之農業基礎薄弱，農村的發展嚴重滯后，城鄉貧富差距不但沒有緩解，還有拉大的趨勢。消滅貧困，實現全面小康和社會和諧目標成了我們當今的首要任務，也是社會公平正義的基本要求。為此，2007年，國務院批准重慶為統籌城鄉綜合配套改革試驗區。試驗區的設立，為重慶的發展提供了前所未有的發展機遇。重慶開始了自己的探索。2008年2月出台的《國務院關於推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》正式批准重慶建立統籌城鄉的土地利用制度，在確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高基礎上，穩步開展城鄉建設用地增減掛鉤試點。以2008年6月27日國土資源部《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》為基礎，2008年11月17日，重慶市人民政府第22次常務會議通過了《重慶市農村土地交易所管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》，2008年12月4日，重慶農村土地交易所掛牌，該交易所以“地票”作為主要交易標的，中國的地票交易制度就此誕生，它是在國家城鄉統籌戰略下，成為率先探索完善農村土地管理制度的改革工具。

重慶農村土地交易所成立后，主要開展農村土地實物、指標交易。實物交易主要是指耕地、林地等農用地使用權或承包經營權交易，指標交易，重慶政府創意為“地票”交易，地票，是指將閑置的農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地進行復墾，變成符合栽種農作物要求的耕地，經由土地管理部門嚴格驗收后騰出的建設用地指標，由市國土房管部門發給等量面積建設用地指標憑證。這個憑證就稱為“地票”。農村土地交易所的創新性，主要體現在地票交易上。其創新意義主要體現在：

（一）是農村土地使用權流轉的一次新探索。我國土地所有權不能流轉，因而農村土地流轉僅指使用權的流轉，包括土地承包經營權的流轉，農村建設用地使用權的流轉（按照用地目的分為宅基地使用權、鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設用地使用權、鄉（鎮）村企業建設用地使用權）,我國法律法規在農村建設用地使用權是否允許流轉的規定上採取了有限制的流轉。一方面規定，農村建設用地使用權可以作為交易客體流轉，另一方面又作了相應的限制，表現在：《土地管理法》第63條規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設。但是，符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”，同時，第43條規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，但是興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批准使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批准使用農民集體所有的土地的除外”。第60條規定“農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的，應當持有關批准文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批准許可權，由縣級以上地方人民政府批准；其中涉及佔用農用地的，依照本法第44條的規定辦理審批手續”。由此可見，上述立法在規定農村建設用地使用權可以依法轉讓的同時，又規定了實施流轉的前置條件，實際上禁止了農村建設用地使用權的流轉。形成了國有建設用地與農村集體建設用地在權利上的不平等，也就是建設用地的城鄉二元分治，這種不平等體現在諸多方面，最直接的體現在農村建設用地的大部分增值收益被政府拿走，農村建設用地的發展權收益（也即土地增值的預期間接收益）並不能由農村建設用地的集體所有權人所享有。大量農業勞動力轉移到城市，這就使得農村，尤其是偏遠農村當中，出現了大量的“空心村”。農村建設用地的大量閑置造成資源浪費。在經濟發展較快、土地增值潛力較大的農村地區，農民、鄉鎮政府、村組幹部以追求農村土地的短期利益最大化為首要目標，置土地利用總體規劃、農村發展總體規劃、耕地保護與環境保護於不顧。出現了農民違法佔用土地興建房屋，鄉鎮政府、村組違規佔用農村土地進行建設（大量的小產權房出現）的失控局面。

重慶地票的創設，可以使農村多餘的建設用地，通過復墾形成指標，進入土地交易中心進行交易，為土地流轉，土地集約，高效使用土地提供了制度平台。並巧妙地繞開了農村宅基地不能用於非農建設的法律問題，通過激勵相容的市場機制．實現了遠郊農村建設用地與城鎮建設用地之間潛在的供需關係，對於解決我國農村宅基地空置等低效率使用問題、打破城鎮發展普遍遭遇的土地資源瓶頸，具有較強的現實意義。同時，我國正在探討農村金融的新思路，地票的出現，為權利證券化也提供了一個新的制度進路。

（二）有利於建立城鄉統一的土地市場。黨的十七屆三中全會顯示，我國土地制度改革將以“農村集體土地享有國有土地平等權益”破題，將逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場，以公開規範的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。這意味著農村和城市土地擁有者的權利一致，集體土地與城市(國有)土地同地、同價、同權。重慶“地票”借鑒了“城鄉建設用地增減掛鉤”政策。其目的是帶動農村要素市場的發育，促進農村資本、技術等其他要素市場建設。

（三）有利於耕地保護。以“先補后占”替代“先佔後補”的用地模式，“先造地後用地”。先把農村建設用地轉化成耕地之後，才在城市新增建設用地，對耕地的保護力度更大、保護效果更好。一方面農村閑置土地資源依法有序退出，解決農村建設用地浪費問題；另一方面，城市建設用地有比例有節奏增加，解決了城市建設用地緊張的矛盾，可以更好地實現耕地保護目標。

（四）有利於城市反哺農村。農村集體建設用地與城市建設用地遠距離、大範圍的轉換，一方面可緩解城市建設用地緊張，帶動城鄉之間土地要素流轉，大幅度提升偏遠地區的農村土地價值，另一方面，實現了城鄉級差地租的價值化，這個價值可以轉化為大城市反哺大農村的資金來源。

（五）有利於增加農民收入。農民通過地票增加收入，促進農村勞動力轉移，增加農業投入的資金，提高進入城鎮后的生活保障水平和發展能力。

（六）極大緩解城市建設用地緊張的局面。我國徵收農村土地進行城鎮建設，只能依靠每年國家下達的有限指標。而地票交易的出現，則讓現實的用地制度多出了一條市場化的渠道。並且產生地票的土地都是通過對閑置農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業用地等農村集體建設用地進行復墾之後形成的。通過復墾整理，置換出相應的城市建設用地指標，這不會減少基本農田的數量。以後，地票將逐漸替代政府征地，成為經營性用地需求的指標來源，參與城鄉統籌市場。

地票運行有四個環節：

（一）復墾。將閑置的農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業用地等農村集體建設用地，進行專業復墾為耕地。凡農戶申請宅基地復墾，必須有其它穩定居所，而且有穩定工作或穩定生活來源。同時規定復墾整理新增的耕地繼續由原宅基地農民承包經營；自己不經營的，可再次流轉，獲得相應收入。

（二）驗收。經土地管理部門嚴格驗收后，騰出的建設用地指標，由市土地行政主管部門向土地使用權人發給相應面積的“地票”。

（三）交易。在重慶市農村土地交易所開展“地票”交易。所有法人和具有獨立民事能力的自然人，均可通過公開競價購買“地票”。“地票”交易總量實行計劃調控，原則上不超過當年國家下達的新增建設用地計劃的10%。價格確定環節上，在綜合考慮開墾費、新增建設用地土地有償使用費等因素的基礎上，制定全市統一的城鄉建設用地掛鉤指標交易基準價格，供交易雙方參考。地票交易收益，除繳納少量稅費外，絕大部分歸農民家庭所有。耕地、林地的承包經營權交易收益，全部歸農民家庭所有。農村集體經濟組織獲得的土地收益，主要用於農民社會保障和新農村建設等。

（四）使用地票。在城鎮使用時，可以納入新增建設用地計劃，增加等量城鎮建設用地，並在落地時沖抵新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費，但要符合土地利用總體規劃和城鄉總體規劃，辦理徵收轉用手續，完成對農民的補償安置。征為國有土地后，通過“招、拍、掛”等法定程序，取得城市土地使用權。

地票交易的這種新的土地整理、利用和流轉模式，其主要法律依據是2004年10月21日國務院發布的《關於深化改革嚴格土地管理的決定》(以下簡稱《決定》)和國土資源部制定的《關於規範城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》(以下簡稱《意見》)，以及國土資源部《關於天津等五省(市)城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤第一批試點的批複》(國土資[2006]269號，以下簡稱《批複》)。2008年6月27日國土資源部《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》2008年11月17日，重慶市人民政府第22次常務會議通過了《重慶市農村土地交易所管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)。

（一）國務院《決定》第2條第10款規定：“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。”“引導新辦鄉村工業向建制鎮和規劃確定的小城鎮集中。”“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。”第5條21款規定：“明確土地管理的權力和責任。調控新增建設用地總量的權力和責任在中央，盤活存量建設用地的權力和利益在地方，保護和合理利用土地的責任在地方各級人民政府，省、自治區、直轄市人民政府應負主要責任。在確保嚴格實施土地利用總體規劃，不突破土地利用年度計劃的前提下，省、自治區、直轄市人民政府可以統籌本行政區域內的用地安排，依照法定許可權對農用地轉用和土地徵收進行審批，按規定用途決定新增建設用地土地有償使用費地方分成部分的分配和使用，組織本行政區域內耕地佔補平衡，並對土地管理法律法規執行情況進行監督檢查”。

（二）國土資源部《意見》第1條第1款規定：“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點(以下簡稱“掛鉤試點”)，是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊(即“拆舊地塊”)和擬用於城鎮建設的地塊(即“建新地塊”)共同組成建新拆舊項目區(即“項目區”)，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”。為有選擇地開展“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點”工作提供了直接的法律依據。

（三）國土資源部的批複確定了天津市等五省(市)的9個項目區，成為第一批“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點”。

（四）國土資源部《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》頒布，對城鄉建設用地增減掛鉤及掛鉤周轉指標的含義，遵循原則，試點的批准及項目區的管理等作了明文規定，雖未對城鄉建設用地增減掛鉤指標交易做出規定，但客觀上給重慶將城鄉建設用地增減掛鉤指標---地票市場保留了實踐探索的制度空間。

（五）重慶市人民政府第22次常務會議通過了《重慶市農村土地交易所管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》重慶借鑒了《試點管理辦法》，在此基礎上作了大膽的創新，《試點管理辦法》的“掛鉤”項目是拆舊區建新區的概念，先“借”指標再補，“先佔後補”。而重慶“地票”的交易制度是“先造地後用地”。先把農村建設用地轉化為耕地之後，才在城市新增建設用地，對耕地的保護力度更大，保護效果更好。

依照《暫行辦法》規定，地票實質上是指的城鄉建設用地增減掛鉤指標，地票交易就是指標交易，指標一般是指反映經濟計劃和統計中社會經濟現象數量方面的概念，包括指標名稱和數值， “從法律上來講就是一種授權性政策規定，即如果擁有某種指標，則有資格有權利做某種行為”，“指標是一種資格，一種權利”，地票這種指標的首要功能依照《暫行辦法》27條的規定就是“可以納入新增建設用地計劃”，“增加等量城鎮建設用地”，也就是說，“地票是產生了增加城鎮建設用地的“資格”、和“權利”。擁有地票並不當然地擁有地票所記載的“城鎮建設用地”，而按照目前我國的法律規定，城鎮建設用地的增加必須國家下達國家計劃指標，將城鎮周邊非建設用地通過“徵用”、“平整”后才能成為可以出讓、開發的建設用地。

(一)地票的主體

依照《暫行辦法》的設計，地票的主體有政府主管部門（專業復墾機構）、農村集體經濟組織、農村建設用地土地使用權人、地票持有人。復墾由區縣政府土地整理機構進行，由他們作為主體來進行登記，負責本行政區域內年度土地開發整理復墾計劃的實施工作，承辦土地開發整理復墾項目的論證、申報、測繪、施工發包、質量監督和項目庫建設、檔案管理等工作；編製城鄉建設用地掛鉤專項規劃，復墾后的申請驗收，驗收確認並核發城鄉建設用地掛鉤指標憑證。農村集體經濟組織是農村土地的所有權人農民集體的代表，農民自願提出宅基地復墾申請的，要經農村集體經濟組織同意。而集體經濟組織、農村建設用地使用權人申請復墾的，要經三分之二以上成員(或成員代表)同意。地票交易只是指標交易，不與具體地塊掛鉤。現階段，還沒有放開讓其他社會主體參與復墾，因為考慮到農民議價能力，開發企業趨利的性質及各方面對資金饑渴程度，這些複雜因素很可能導致分配關係扭曲，會找不到最科學的分配機制。政府對復墾后的土地驗收並核發城鄉建設用地掛鉤指標給農村集體，在上市交易後轉讓給其他市場主體，這個主體就是地票持有人。

(二)地票的權利義務

這裡分兩個階段，第一階段，通過復墾而擁有地票的農村集體(包括建設用地使用權人，農村居民)，權利和收益體現在有權轉讓地票並收取相應的對價，當然對價取決於地票轉讓后的價值。地票“並非進入國有土地出讓市場的資格證明”，也不能享有交易條件相同情況下的“優先權”。《暫行辦法》第27條的規定，地票“在落地時沖抵新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費”這是地票價值的直接體現。由於市場化機制和指標的稀缺性而帶來的溢價，將通過一定比例的返還實現遠距離轉移，反哺到農村。對於地票的持有人來說，拍得地票后可在城市總規劃範圍內有選擇性尋找地塊，幷向政府提出征地建議。政府按程序對該地塊進行徵用，幷作為經營性用地進行招拍掛。地票的持有人和其他企業成為平等的競爭者。其有利條件在於他是該地塊的物色者，已經先期對其做過市場分析、調研，對此有市場信心，較有可能在拍賣中舉牌更高，最終取得該地塊使用權。此時，地票的價格計入到招拍掛價格之中。但也可能別的開發商報價更高，拿下該地塊，此時，政府從拍賣價中扣除地票價格，這部分返給地票擁有者。由於重慶的農村土地交易所已經為地票的交易提供了公開的市場平台，地票是可以轉讓的權利，地票持有人可以用地票抵押融資，並辦理地票的抵押登記。

復墾耕地質量和數量保障問題

地票制度設計目的，是在耕地有限的情況下，既能保障農民的生存，又能解決城市建設用地吃緊的問題。但是不論怎樣創新，都要“堅持最嚴格的耕地保護制度，建立基本農田保護補償機制，確保耕地總量不減少、用途不改變、質量有提高”。因此，如何保證地票所對應的復墾耕地質量過硬，成了地票交易制度設計最值得重視的問題。依照《暫行辦法》的規定，在核發地票前，區縣國土資源部門按規定組織驗收，合格后，按照重慶市土地復墾有關規定，向市國土資源部門申請確認並核發城鄉建設用地掛鉤指標憑證（地票），在驗收復墾數量和質量環節上，設計仍沿用了由行政部門全盤負責驗收確認復墾耕地的做法，既是復墾耕地帶來用地指標的受益者，又是復墾驗收的審批者，同時也是復墾成本的支付者。由於復墾耕地的未來利用與地方政府並沒有直接關係，因此地方政府不會太關心復墾土地質量的好壞，考慮更多的是換建設用地指標的問題。復墾驗收時，如果復墾耕地質量不好，而政府和復墾實施單位形成合謀，會節約雙方的成本，使得復墾耕地質量和數量無法保障，損害未來使用這些復墾耕地的農民。要擺脫這個困境，地票運行設計時應當基於復墾質量建立一個利益衝突者之間的制約關係，也就是將未來使用復墾耕地的主體引入復墾驗收環節，首先在復墾立項實施前，可將未來複墾的耕地標準公布，並確定這些耕地未來的使用者，由農村集體經濟組織重新承包給農民，防止地方政府對復墾耕地使用者施加壓力。在驗收環節，科學設計驗收流程，既要求有技術性的驗收標準，又必須獲得復墾耕地使用者的簽字同意，才能通過驗收。如雙方在驗收標準上有異議時可以請求上級政府土地管理部門進行裁決，對裁決不服向人民法院提起訴訟。

地票的供給困境

1.土地復墾手續的複雜。按照《暫行辦法》規定，農村土地復墾責任主體是擁有該土地所有權的農村集體經濟組織或擁有該土地使用權的自然人，從有關部門要編製城鄉建設用地掛鉤專項規劃，到權利人申請復墾、復墾后的申請驗收，確認並核發城鄉建設用地掛鉤指標憑證，這些審批成本和決策成本及複雜手續，都會影響到土地權利人復墾的積極性。

2.地票交易的利益合理分配機制的缺失。根據《暫行辦法》的規定，復墾后產生的指標價值和農民擁有的土地價值是不同的。地票的產生依賴於土地的復墾，地票的轉讓成交價減去復墾的成本，才是地票給農村集體帶來的凈收益。重慶的操作思路是，地票的轉讓成交價，一部分支付復墾成本，第二部分對建設用地上的房屋，比照征地的標準，給予補償，第三針對農民宅基地復墾的要對其新購房給予補貼。如果還有結餘，就由區縣政府建立耕地保護基金。因此，轉讓地票的收益，對提高農民的生活質量難以產生實質性改變。對於可復墾的建設用地，農民集體或農民可以選擇空置、復墾，出讓、轉讓或者出租於農業建設，只要建設用地的其他任何一種用途的收益能夠超過復墾收益，則農民不會選擇復墾，因此，復墾成本在地票掛牌交易中如何體現？設計對價的大小取決於地票轉讓后的價值實現，決定了農民的收益，但所設立的土地交易市場並不活躍，重慶土地交易所成立至今開場交易四次，賣出14張地票，雖有7張地票落地地塊已經基本確定，但事實上還沒有一張地票落地，還沒有形成地票帶動城鄉發展的明顯效果。如果落地了，政府能拿出多少反哺農村？從而在源頭上直接影響地票的供給。

3.宅基地的保障作用。隨著城鎮化和工業化的發展以及其他替代性收入的增加，耕地對農村居民提高生活水平的重要性日益減弱。一小塊土地的復墾對於農村居民而言並不能對其生活有實質性改觀。但宅基地對於農民的重要意義並未淡化，它幾乎是農民可以直接掌控的財產，其價值和意義也決非將其進行復墾獲得並不豐厚的一次性收入所能比擬。這無疑將影響到土地的復墾和“地票”的供應。

要解決這一困境，有兩種設計思路。一是復墾的權利法定化，並規定可以轉讓，持有復墾權地票的，可以通過交易所公開拍賣轉讓復墾權，復墾權的受讓人，可以通過集約化、專業化的管理組織，來實施對土地的復墾，完成對零散地塊的整合，使資源的配置達到最優。二是增加和提高農村集體建設用地復墾的可沖抵項目及標準，依《暫行辦法》規定，地票“在落地時沖抵新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費”。地票的價格構成，包括可沖抵費用和開發者願意支付的選擇權價格兩部分。根據土地管理法，新增建設用地有償使用費和耕地開墾費均專項用於耕地開發、開墾。重慶設定的可沖抵項目，實際上是復墾成本補償。從已有的復墾項目來看，可沖抵項目高於實際發生的復墾成本。新增建設用地有償使用費標準和耕地開墾費標準，都由政府按照地區經濟發達程度制定，經濟越發達，標準越高。依據土地管理法規定，僅有國有土地才有新增建設用地有償使用費，農村集體建設用地的可沖抵項目僅有耕地開墾費，其標準也低於城鎮建設用地的標準。因此，增加農村集體建設用地的可沖抵項目及提高費用標準，也是解決地票的供給困境的一條出路。當然土地復墾手續的簡單化也是一項重要的任務。

地票持有者的權利問題

地票所帶來的增加等量用地的“權利”屬於地票持有人還是政府？如果屬於政府，則地票持有者的權利將如何體現？從重慶的操作設計來看，此權利屬於政府，《暫行辦法》只賦予了地票持有者人對地塊的選擇權。地票持有者人要在符合城市規劃和土地利用規劃的範圍內，尋找尚未被國家徵收、又符合其市場開發需求的地塊。看準地塊后，向政府提出征地建議。如果該地塊符合兩規，又有市場需求，政府就按程序對該地塊進行徵用，幷作為經營性用地進行招拍掛。地票持有者和其他開發者成為平等的競爭者。地票持有人不能享有同等條件下獲得國有城鎮土地使用權出讓時的優先權，地票持有人拍到該地塊使用權，地票的價格計入到招拍掛價格之中。拍不到地塊，政府從拍賣價中扣除地票價格，這部分返給地票持有人，但只返還本金，利息損失作為投資風險由地票持有人支付。也就是說會出現買到地票卻拿不到地的情況，那麼開發者購買地票的動力來自哪裡？沒有動力，地票的制度設計初衷可能難以達到，地票模式也可能不能持續。截止2009年8月底，重慶已經交易地票4600畝。其中12份共2700畝地票被土地儲備機構所得， 5宗1100畝地票被民營企業所得。顯然，對開發者吸引力不大。對此，筆者認為解決這一困境的最好辦法就是儘快制定地方性法規，規定城市經營性用地，不再下達國家計劃指標，國家下達指標只用於工業、公共設施、公益事業性用地及擴大內需項目。經營性用地，只能使用地票。重慶已經下達相關文件，規定主城區的經營性用地，只能使用地票。但遠郊區縣仍然實行原計劃下達形式。這樣會在用地指標上國家無償指標與地票有償指標的獲取上存在雙軌制，必須達到統一。重慶試驗成功后，可向整個西南推進，乃至全國。

地票模式中的登記問題

地票操作模式的其中一個環節，是將閑置的農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地進行復墾，使之轉變為農用地，用於與城市擴建地塊佔用的農用地進行等量置換。這就產生了建設用地被復耕為農用地的問題。《土地管理法》第12條規定：“依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續。”但是，由於原建設用地復耕后變成的農用地是用於對另一地塊被佔用的農用地的等量補償，通過這種置換，同一地區內的農用地總量最終並沒有發生變化，因此，《暫行辦法》沒有規定再為此辦理建設用地轉為農用地的土地用途變更登記手續，國務院《決定》和國土資源部《意見》中也沒有規定。筆者認為建設用地變為農用地的行為，與另一地塊發生的農用地被佔用並變更為建設用地的行為，分別發生在兩個不同地塊，是兩個相互獨立的法律行為，雖耕地總量上不變，但由於沒有辦理變更登記，會造成耕地的總量難以統計，在地票模式中，“通過置換仍保持不變的只是農用地與建設用地的量，而不是集體所有的土地與國有土地的量。”地票在城鎮使用時，可以納入新增建設用地計劃，增加等量城鎮建設用地。因此，需要補充這方面的規定。

(一)逐步完善地票交易制度設計

制度設計是地票交易制度最重要的一環，只有制度設計、合理，才能保障地票交易的順利進行和健康發展。

（二）協調各種利益分配機制

由於地票交易制度涉及國家、集體和個人的利益分配，協調各種利益分配關係十分重要。

（三）完善地票交易機制

為鼓勵更多的投資者參與地票交易，活躍地票交易，可改變地票交易打包的方式，把最小交易單位設計為1股/畝，降低進入門檻，使參與者不僅限於機構投資者，個人投資者也可以參與。

（四）完善地票交易的監督機制

地票交易制度涉及諸多環節，一旦某一個環節出現問題，將影響到整個交易制度的健康運行，而防範的措施就是完善地票交易的監督機制。