民事執行權

中國在改革中引入新的運行模式，所以，理性分析、借鑒國外的運行模式，審慎對待某些較為流行的改革主張就顯得十分重要。自改革開放以來，民事執行權是中國司法改革和實踐中的一個熱點和難點問題，理論界和實務界都進行了大量有益的探索和實踐，取得了一定的成效，但卻無法扭轉“執行難”的被動局面。

古代中國長期實行的是由行政長官掌握司法，兼管裁判和執行的制度。由於行政和司法不分，在整個封建社會時期，民事裁判的執行機構是負責裁判的行政長官。清末以後，建立了獨立於行政機關的法院，民事執行權由負責民事裁判的法院行使。

在新民主主義革命時期，革命根據地對執行機關的規定不一，分別存在裁判機關執行型、基層政府（行政機關）執行型和裁判機關（法院）和行政機關共同執行型三種類型。

中華人民共和國成立后，國家將民事執行權配置在人民法院，人民法院成為民事執行機關。1951年《人民法院暫行組織條例》、1954年和1979年《人民法院組織法》都規定民事執行工作由人民法院負責。1982年《民事訴訟法（試行）》和1991年《民事訴訟法》都專篇規定了執行程序，民事執行權仍配置在人民法院。1991年的《民事訴訟法》規定：“基層人民法院、中級人民法院根據需要，可以設立執行機構”。之後，全國各地方法院逐步實現審執分立，建立了專門的執行機構，配備了執行員。最高人民法院於20世紀90年代初在經濟審判庭設立執行組后，於1995年3月設立執行工作辦公室。

縱觀中國執行機關的歷史沿革，可以看出其基本傳統是由審判機關兼作執行機關。不管是封建社會時期，還是中華民國時期，抑或是現在，都是由裁判機關為執行機關；只是新民主主義革命時期，有的根據地規定由行政機關為執行機關，而這又與當時的特殊歷史條件有關。

世界各國、各地區對民事執行權採取何種配置模式，主要取決於該國或該地區對民事執行權性質的認識，取決於該國或該地區的實際及法律制度。域外主要國家或地區法律對民事執行權的配置包括執行機關的構成及設置不盡相同，主要有以下幾種類型：

配置在專門執行法院

唯有冰島實行這種體制。執行由一個稱為執行法院中的一名法官負責，適當時也由拍賣法院負責。執行法院的角色是處理和執行提交給它的執行依據。

配置在普通法院

此模式可分為三種類型：（1）法官執行型，即執行事務由執行法官負責，執達員沒有獨立的執行地位，僅根據執行法官的指令行事。義大利、西班牙、秘魯、奧地利及台灣、澳門地區屬此類型。（2）法院執行官執行型。澳大利亞聯邦是其代表，聯邦法院設執行官，負責司法程序中法律文書的送達和執行；州法院設執行官辦公室，負責執行刑事、民事、海事等案件的判決。（3）法院執行與執行官結合執行型，即執行法院（通過具體負責的法官）與執行官各自行使執行許可權。執行官（德國稱執行員）有相對獨立的地位，專事執行，但並非是惟一的執行機關，法院也是重要的執行機關。德國、法國、日本等大陸法系國家屬此類型。

裁判權配置在法院

執行實施權配置在行政機關。具體又分為以下類型：（1）司法行政官執行型。在此體制下，一般設有司法行政官性質的官員，負責文書送達、判決執行、傳喚當事人、管理監所、保護法院及司法人員安全、維持地方治安等。英國、美國、加拿大等普通法國家和俄羅斯即屬此類型。原蘇聯1965年12月18日通過的《民事訴訟法》將民事執行權賦予法院。蘇聯解體后，1997年6月4日俄羅斯國家杜馬通過了《俄羅斯聯邦執行程序法》，對原蘇聯《民事訴訟法》中關於執行程序的規定作了比較大的修改，將執行機關設置在俄羅斯聯邦司法行政部門。（2）專門機構執行型。此類型的代表為瑞典和瑞士。瑞典、瑞士分別設立執行局、執行事務局、破產事務局，專門負責民事執行工作。

一元制和二元制

所謂一元制，即民事執行權統一由一個執行機構行使。在采一元制的國家，也是有區別的，如以義大利和台灣地區為代表，執行機構設在法院內部，民事執行權統一由執行法官行使；以瑞典為代表，執行機構設在法院之外，民事執行實施權不是由法院來行使。所謂二元制，即民事執行權由兩個不同的機關（或組織）行使。二元制一般是法院與其他機構或組織分別行使民事執行權，法院在其中處於監督、指導的地位。采二元制在大陸法系主要有德國、日本、法國等；英美法系主要有美國、英國、澳大利亞、加拿大等。

法院制約和主導

有的國家雖然有法院以外的執行機構，但除冰島外，都不是一種專門負責執行的法院。而且，國外法院以外的執行機構，在執行中並不完全能行使我國理解的全部的執行職能，其執行權力始終離不開法院的制約，執行行為受法院的主導，法院是執行的權力機關。因此，國外法院外的執行機構並不是我們國家意義上的執行機關。相對於我們所理解的執行概念來說，他們的判決執行工作是法院、法官、執行官、書記官共同的任務。

不同的機構承擔

無論是大陸法系國家，還是英美法系國家，在設置執行機構時都充分考慮到了執行行為的兩種不同性質，即執行行為既包括實施單純的事實行為或交付行為，也包括執行中的救濟行為。而且都比較注重執行救濟程序。即使在執行機構徹底獨立的情況下，也要考慮執行救濟行為同單純的執行行為的分工。而且執行救濟行為始終是由法官或相當於法官身份的人員來實施。

對中國民事執行權的配置，理論界和實務界主要有如下幾種觀點：

有學者主張，在現有的法院體系之外設立專門的區域性執行法院，實行縱向垂直領導體制，其機構設置以及人、財、物的管理徹底與地方政府脫離。而現在的法院則作為專司審判工作的普通審判法院。建議在全國設立基層、中級和高級三級執行法院。基層和中級執行法院也可分別按二至三個基層和中級審判法院的管轄範圍設立。在執行法院中一般按執行案件類型，分別設刑、民、經、行政執行庭。除建立執行庭以外，還應建立執行事務審判庭，由法官組成，主要負責對執行案件進行司法審查裁判。

具體又可有以下兩種不同的主張：

1.交由司法行政機關。有一種觀點認為，執行工作應從法院分離出來，交司法行政部門負責。（註：李明霞、萬學忠：“建議執行工作交司法行政部門負責”，載《法制日報》2003年3月16日。）由於我國的刑罰執行機構設在行政系統，相應地，我國的民事、行政判決和裁定的執行機關亦應設在行政系統。

2.交由公安機關。有學者認為，司法應僅管裁判，而不能管執行，執行屬於行政權的範圍，應由公安機關等部門負責。將執行工作交給法院以外的專門機構，是實行徹底的審執分立的需要。就公安機關的性質、條件，把執行工作交給公安機關負責較為適宜，並建立垂直領導的執行工作體制，以防地方保護主義的干擾。

另有學者認為，把執行實施權從地方法院分離出去，執行裁判權仍留在法院：（1）執行機構脫離地方法院專司執行實施權，但不脫離最高人民法院。最高人民法院設立執行總局，地方逐級設立執行局、執行分局、執行支局。（2）經費上整個執行系統獨立，單獨預決算，由上級執行局統一管理。（3）執行人員垂直統一領導。（4）執行中的裁判事項仍由法院辦理。

民事執行權仍應由人民法院行使。主張司法僅管裁判，不管執行，執行由公安機關等部門行使。此種觀點不無道理，但從中國的情況來看，裁判和執行聯繫密切。在執行過程中會遇到各種各樣的爭紛，如執行債務人對執行提出異議，則需要由法官裁決。若將民事執行配置在行政部門，如將執行異議的裁決也交由行政部門，這就與行政部門的職責不相符合。如將其提交給法院裁決，就會影響效率。所以，法院仍應負責執行。不過，執行庭的工作人員與業務庭的審判員在業務方面的要求應有所區別。

設置專門執行法院的主張可以說是一種富有創意的設想，有助於提高執行機構以及執行工作的社會地位，增強執行工作的獨立性；便於在進行充分理性設計的基礎上，革除現有體制的積弊。但是建立執行法院是一項帶根本性的重大變革，其可行性受到更多條件的制約，觸動司法體制太深、落實難度很大。國外只是極個別國家在普通法院系統之外設立執行法院，在中國尚缺乏設立專門的執行法院的可行性。將民事執行實施權交由行政機關行使固然可以減輕人民法院負擔，但將屬於司法權定位及司法強制權性質的民事執行權交由行政機關行使，缺乏理論上的支撐。從實踐看其弊端是難以克服“執行難”中的癥結，即地方保護主義和部門保護主義。法院作為司法機關，在我國憲法制度下，獨立於政府，其在行使民事執行權時，也有一定的超脫性，對於地方保護主義具有一定的抗衡力。如將民事執行權交由行政機關行使，由於行政機關對政府的法定和天然的依附性，抗衡地方保護主義的能力可能會大大降低，更不利於執行難的解決。

民事執行權

任何制度的創設都應從國情出發，“必須牢記法律是特定民族的歷史、文化、社會的價值與一般意識形態與觀念的集中體現。任何兩個國家的法律制度都不可能完全一樣。法律是一種文化的表現形式，如果不經過某種本土化的過程，它便不可能輕易地從一種文化移植到另一種文化”。從國情出發，中國的執行機構設在人民法院更具合理性。人民法院行使審判權的同時，也應當行使執行權。主要理由：

民事執行權是司法權下與審判權並列的國家權力，民事執行權定位於司法權。法院作為司法機關行使屬於司法權的民事執行權，是應有之義；再從民事執行權的性質看，民事執行權的強制權性質決定該權力由法院行使具有合理性，法院是國家的司法機關，司法必須具有強制力。這一強制力源於國家的強制力。將民事執行權配置在法院適應了其具有強制性的本質屬性。因為這種特性所反映的執行行為，就是在強制性和司法權的指導下進行。因此，法院行使民事執行權不僅與民事執行權定位一脈相承，也與民事執行權性質一以貫通，在理論上並無障礙。

一種性質的權力和行使權力的主體要形成一一對應的關係。對此，美國最高法院曾有這樣的陳述：所有託付給無論州或全國政府的權力，均被分為三大部分：行政、立法和司法。與每一個這些政府部門相當的職能應授予一個分立的公僕機關，而這一制度的完善要求分開和劃分這些部門的界限應廣泛和明確地界定。對這一制度順利運行也屬必要的是，被託付以任何這些部門之一的權力的人不應被容許侵犯託付給其他人的權力，而是每個人應由設立它的法律限於行使與其本部門相當的權力而不是其他權力。但是，在現實中，權力與行使權力的主體是歷史形成的結果，往往不是一一對應的。更多的情況是混合的主體行使混合的權力。歷史的過程和結果不全是邏輯的。即便是分權，當今世界上也並不存在絕對嚴格的分權。純粹法學派的首創人凱爾森在給“分權”下定義時曾指出，“‘分權’概念確定了一個政治組織的原則。它預定三種所謂權力可以被決定為三個不同的、對等的國家職能，並且有可能確定將這三個職能相互分開的界線。但是這種預定是不符合事實的。……確定將它們相互分開的界線也是不可能的，因為法律的創造和適用之分，作為基礎的立法權和（最廣義的）執行權的二元論，只有一種相對的性質，國家的大多數行為都同時既是創造法律又是適用法律的行為。將法律的創造分給一個機關而法律的適用（執行）又分給另一機關，分到如此專門的地步以致不會有一個機關同時履行這兩種職能，這是不可能的”。在現實的法律秩序中，法院行使司法以外的職能和法院以外的其他機關行使司法職能的現象大量存在，許多國家都允許和承認司法機關和行政機關具有某種程度上的立法權。在立法權、行政權、司法權等各種不同的權力之間，並不存在截然的劃分，權力以複合存在為常態；法院、政府、立法機關等儘管以執掌某類權力做標識，但都是擁有複合權力的集合主體。近代以來的法院就是一個由歷史與邏輯共同演繹的集合概念。在西方法治國家中，司法審判離不開國家正式設立的法院，法院不僅是司法審判的載體，而且是法律世界和法律生活的中心，法律圍繞著法院旋轉。法院除從事審判、執行事務外，還履行以下職能：非訴訟事務（不動產登記、檢驗遺囑、處理無主財產、主持公司清算、商事拍賣、監督公司整頓）、司法解釋、違憲審查、公證、發放身份證、法院內部司法行政管理，等等。因此，即使繞開民事執行權的定位不談，由法院行使民事執行權，也與現代國家分權學說和法院複合性功能並不矛盾。

從中國執行工作的歷史發展來看，法院行使民事執行權已基本成為傳統。清末以後，民事裁判的司法機關為執行機關。尤其是新中國成立以來，人民法院負責執行工作積累了豐富的執行經驗。我們不能為傳統而遷就傳統，但歷史往往就是國情。關於法與國情的關係問題，瞿同祖先生曾指出：“法律是社會產物，是社會制度之一，是社會規範之一。它與風俗習慣有密切的關係，它維護現存的制度和道德、倫理等價值觀念，它反映某一時期、某一社會的社會結構，法律與社會的關係極為密切。因此，我們不能像分析學派那樣將法律看成一種孤立的存在，而忽略其與社會的關係。任何社會的法律都是為了維護並鞏固其社會制度和社會秩序而制定的，只有充分了解產生某一種法律的社會背景，才能了解這些法律的意義和作用。中國還處在社會主義初級階段，生產力發展水平還不高，有序的市場經濟秩序尚未完全形成，依法治國方略正在實施過程中，人們的法制意識還不強，由在社會政治、經濟、生活中地位逐漸提高的人民法院行使民事執行權，只會有利於“執行難”的解決。那種好象不由人民法院行使民事執行權，“執行難”問題就能得到解決的看法是偏頗的，也是缺乏依據的。

民事執行權配置在法院，執行機構設在法院既有利於提高執行工作的效率，也可以達到審判與執行相互制約、相互監督的目的，實現公正與效率的協調統一。考察民事執行行為，可以發現民事執行行為並不是單純地實現民事權利義務的過程。首先，在民事執行活動中，往往還伴隨著各種“子爭議”的發生，如果不能正確解決這些“子爭議”就不能順利地完成民事執行的任務。例如，執行依據的合法性、執行對象的合法性、執行手段的合法性、執行中止、執行終結、執行和解、被執行主體的變更等等問題。這些問題的解決不同於行政權行使過程中行政權主體對問題的解決。行政過程中的問題是行政相對人與行政機關之間的問題，該問題的解決在沒有納入司法程序之前，是通過行政機關的單方行為來加以解決的。而民事執行中的問題有所不同，許多問題在實體上關涉到平等民事當事人雙方的實際利益。更有一些直接就是當事人雙方之間的爭議，例如關於執行和解協議的爭議問題。這些爭議的解決需要審判機構對之作出裁判。這樣，由負責審判工作的人民法院同時負責執行工作，就可以大大減少審判與執行兩者銜接過程中造成的不必要拖延，提高執行的效率。而且根據審執分立的原則，執行機構與審判機構是人民法院內部彼此相互獨立的業務部門，因此將執行機構設在人民法院同樣可以實現審判與執行兩者的相互監督與制約，達到司法的公正。