政府管理機制

其主要形式有：宏觀經濟政策、微觀經濟政策和收入政策。

建立運行一套行之有效的適合中國實際的政府管理機制，對於確保政府管理職能的發揮、行政管理體系的建立、乃至整個國家經濟、社會和文化的全面、協調可持續發展都具有十分重要的意義。政府是複雜的社會系統中的一個組織，在設計政府的行政模式時，應該把管理機制的構建作為重點來把握，這有助於政府提高行政效率，降低行政成本，為構建服務型政府創造機制基礎。20世紀七八十年代西方國家經歷“新公共管理運動”后，普遍對各自國家進行了改革，從政府行政理念、管理機制、行政方式方法上進行了創新，形成了各有特色的“政府再造”模式。我國政府管理機制的構建，與西方發達國家“政府再造”模式有所不同。西方發達國家的“政府再造”模式注重的是從精神和行政倫理方面來重塑政府，而從突破了之前的專註機構人事改革而帶來的膨脹等諸多困境。我國政府從成立之日起，就堅持著一個原則，就是自始至終為人民服務。政府的精神和價值取向一直沒有改變，歷次行政改革都從職能、機構和人事入手，這是中國政府承擔的使命使然。

(一)機制和管理機制的內涵

設計政府管理機制，先要明確機制和管理機制的內涵。機制這個概念最初是19世紀率先運用於生物學的，現已被廣泛地運用於社會學、經濟學和管理學等研究領域。辭海對機制的解釋是：原指機器的構造和工作原理，或有機體的內在工作方式，包括其構造、功能和相互關係。社會科學中的機制泛指事物的各個組成部分之間的相互聯繫、互為因果的聯結關係及運轉方式。機制涉及對象的靜態結構和動態運行兩個方面，把這兩個方面結合起來，研究結構與運行、內部與外部之間的相互關聯以及從中體現出的一般規律。管理機制是指管理系統的結構及其運行機理。管理機制本質上是管理系統的內在聯繫、功能及運行原理，是決定管理功效的核心問題。當這一概念應用於政府時，就形成了政府管理機制。

(二)機制和管理機制的研究方法

研究基於機制理論下的政府管理機制，就是要把政府管理系統作為一個有機整體進行動態考察，既要考察政府管理系統的靜態的組成結構，又要考察多個階段和環節構成的動態行為過程，並在此基礎上考察研究政府管理系統與環境之間的交互作用。政府管理機制是政府管理系統的內在結構與機理，其形成與作用是完全由自身決定的，是一種內運動過程。只要其客觀存在，其內部結構、功能既定，必然要產生與之相應的管理機制。這種機制的類型與功能是一種客觀存在，是不以任何人的意志為轉移的。同時，管理機制是由組織的基本結構決定的，只要改變組織的基本構成方式或結構，就會相應改變管理機制的類型和作用效果。因此，研究和構建政府管理機制，可以從三個層次來分析，第一是要素與結構方面的政府管理機制，第二是運行功能和運行機制方面的政府管理機制，第三是外延的也就是行政生態環境方面的政府管理機制。三個層面共同組成了我國政府管理機制完整的內涵，其中第一層面是政府組織的內核和構成要素，是物質和非物質的承擔體，第二層面是政府組織的運行原則和機理，是第一層面得以存在和發展的保障，第三層面是政府組織的影響要素。不同的行政生態環境影響著一個國家的政府組織的構建和運行。

1.基於要素結構層面的政府管理機制設計

研究政府管理機制首先研究政府組織的構成要素，以及要素之間所確定的關係模式，即結構。組織是人類社會發展到一定階段的產物，政府組織也是社會發展的必然產物。組織結構是組織構成要素以及要素之間所確定的關係模式，是指組織要素的排列組合方式，是由法律確定的各種正式關係的模式。組織不僅取決於其構成要素，而且取決於其構成方式。政府管理機制第一個層面就是政府組織的要素和結構。很多研究組織基本要素的學者，根據亞里士多德的“四因說”，把組織的基本要素分為四類：物質要素、形式要素、動力要素和目的要素。“四因說”從四個方面對組織要素進行了組合。政府組織作為特殊的組織形式之一，也由這四個方面組成。具體而言，政府管理機制的第一層面，即內核要素和結構，由行政倫理、行政職能、行政機構、行政人員、管理制度5個要素以及之間的排列構成。

(一)行政倫理

又稱行政道德，它是以“責、權、利”的統一為基礎，以協調個人、組織與社會的關係為核心的行政行為準則和規範系統。行政倫理是行政管理領域中的角色倫理，是針對行政行為和政治活動的社會化角色的倫理原則和規範。行政倫理是政府組織要素之一，其對於公共管理的開展，對於逐步實現制定和執行政策的合法化和規劃化具有舉足輕重的作用。行政倫理體現社會對公共行政倫理不同層次的要求，並上升為公共行政組織和廣大公務人員普遍追求的信念，而對公共行政行為發揮重要影響和制約作用的倫理內容。行政倫理的範疇主要包括公務員的個人品德、行政職業道德、行政組織倫理以及公共政策倫理等四個方面。

(二)行政職能

也稱政府職能，是指政府為實現國家利益和滿足社會發展需要而負有的職責和所應發揮的功能。它既包括政府的行政職責，也包括政府的行政職能。行政職能是國家職能的具體執行和體現，行政職能的行使受立法機關的監督；反之，行政職能發揮的程度又制約和影響其他國家職能的實現程度。

國內外形成了眾多關於政府職能的理論，1997年世界銀行在其世界發展報告中將政府的核心功能概括為五項最基本的責任：第一，確定法律基礎；第二，保持一個未被破壞的政策環境，包括保持宏觀經濟的穩定；第三，投資於基本的社會服務和社會基礎設施；第四，保護弱勢群體；第五，保護環境。而在政府職能極大拓寬的當代社會，政府職能進一步分化為相對獨立的不同領域，政府的基本職能可概括為政治職能、經濟職能、文化職能和一般社會職能。我國經過多次政府職能改革，形成了現在的四大職能。即經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。

(三)行政機構

亦稱政府機構，是政府組織的外在表現形式，是行政管理活動的重要主體，是行政權力、政府職能的物質載體。政府有廣義和狹義之分，政府機構也有廣義和狹義之分。廣義上的政府機構指國家政權機構的總稱，而狹義上的政府機構指依法建立、享有行政權力、擔負行政職能的那一部分國家機構。

政府機構包含三層意思：第一層是政府機構是國家機構的重要組成部分；第二層是政府機構依法享有行政權力並管理國家行政事務；第三層是各級各類政府機構是整個國家行政機關係統的組成部分。在我國，是指中央和地方各級人民政府及其所屬工作部門。根據同級行政部門內部各機構之間的分工和不同的職能配置，可以將行政機構分為領導機構、辦公機構、諮詢機構、信息機構、職能機構、派出機構、監督機構和行政機關等八種類型(孫關紅、胡雨春、任軍鋒，2004)。

(四)行政人員

亦稱公務員和參公管理人員。一般是指國家行政機關中作為行政主體、代表國家運用行政權力、從事行政活動的人員。行政人員是行政過程的第一要素，他們肩負著實現行政目標的任務和使命。西方國家公務員分為政務和業務兩類。政務類公務員，必須嚴格依照憲法和組織法進行管理，實行任期制，並接受社會的公開監督。業務類公務員按照國公務員法進行管理，實行常任制，國家公務員履行憲法、組織法、國家公務員法以及國家公務員條例規定的職責。

我國公務員正規統一都叫國家公務員，是指在中華人民共和國政府中行使國家行政權利、執行國家公務的人員，不管是中央還是地方都是國家公務員。在實際工作中，具體才分為中央國家機關公務員和地方國家公務員。

(五)管理制度

管理制度是一個泛指的概念，是指的組織形成所必須的物質要素之外的一些非物質要素，主要有權責體系、工作程序和工作流程、規章制度以及信息溝通等。這些是一個組織形成不可或缺的軟要素，有別於物質要素。具體而言，權責體系是政府各個部門、各個層次、各個成員之間相互從屬和並列的關係，是政府能不能高效運轉的關鍵；規章制度、工作程序和工作流程是政府各項工作順利進行的保障；對於信息的充分整理加工和利用，是政府有效實現其目標的重要手段，也是政府存在和發展的必要條件(張成福、黨秀雲，2006)。

由行政倫理、行政職能、行政機構、行政人員、管理制度5個要素組成了政府管理機制的內核。從要素結構層面來理解政府管理機制，五個要素和由此確定的結構在一定時期內相對穩定，形成了政府管理機制的微觀層次。當然，隨著行政環境的不斷變化，政府管理機制內核的五個要素也要不斷地進行優化組合，形成特有的政府組織結構，建立適合行政環境需要的政府組織結構的層級化和部門化秩序。

2.基於功能機理層面的政府管理機制設計

第一個層面研究的是政府管理機制設計下要素和結構，這個層面研究的是政府管理機制設計下的功能和機理。政府管理機制是以客觀規律為依據，以政府組織的結構為基礎，由若干個子機制有機組合而成的。這些子機制主要表現為三大機制：政府運行機制、政府發展機制和政府約束機制。

(一)政府運行機制

政府運行機制是指在人類社會有規律的運動中，影響政府運行的各因素的結構、功能、相互關係，以及這些因素產生影響、發揮功能的作用過程和作用原理及其運行方式。各種因素相互聯繫，相互作用，要保證社會各項工作的目標和任務真正實現，必須建立～套協調、靈活、高效的運行機制。我國政府運行機制就是政府以現代治理理念為指導，適應社會主義市場經濟發展的要求，有效融合政府戰略機制、信息機制、動力機制、約束機制，並輔之於政府整合機制、危機處理機制、溝通機制、社會動員和控制機制的一種運行過程和運行原理。政府運行機制主要包含了信息機制、戰略和戰術決策機制、執行機制、溝通機制、反饋機制、以及政府整合機制等。

(二)政府發展機制

政府發展機制也叫政府動力機制，是指政府管理系統動力的產生與運作的機理。政府發展機制主要由以下三個方面構成。第一是利益驅動。其是政府組織動力機制中最基本的力量，是由經濟規律決定的；第二是政令推動。其是由社會規律決定的；第三是社會心理推動。其是由社會與心理規律決定的。

一般而言，政府發展機制包括競爭機制、激勵機制、人才開發和管理機制、積累機制、投入機制和創新機制等。競爭和激勵機制是發展機制中最重要的組成部分，競爭自身也是一種激勵，在一定程度上甚至是一種生存意義上的激勵。人才開發和管理機制也是重要的組成部分，其功能是不斷為政府系統更新人才資源，應著重抓好適合政府發展需要與崗位要求的繼續教育、技術培訓。創新機制是政府永葆生機活力的保證，它的主要功能是使政府保持旺盛的創新活動，保證政府在不斷創新中獲得更大的發展，為社會創造更多的價值和財富。

(三)政府約束機制

政府約束機制是指對政府管理系統行為進行限定與修正的功能與機理。政府約束機制主要包括四個方面的約束因素：權力約束，對系統運行和權力的擁有者與運用者進行約束；利益約束，對運行過程和對運行過程中的利益因素加以約束；責任約束，就是明確相關係統及人員的責任並限定和修正系統的行為；社會心理約束，。通過運用教育、激勵和社會輿論、道德與價值觀等手段，對管理者及有關人員的行為進行約束。政府約束機制包括控制機制、制約機制、監督機制、預警機制以及應急處理機制等。其中控制機制和監督機制是政府約束機制中的主要內容，財務監管、成本核算、以及審計等方面的制度建設和責權配置是其工作的重點。預警機制以及應急處理機制是對政府處理潛在的或既發的社會突發性公共事件而進行限定的功能和機理，並不必然發生。

3.基於行政環境層面的政府管理機制設計

在政府管理系統中，管理機制都起基礎性和根本性的作用。在理想狀態下，良好的機制可以使一個政府系統接近於一個自適應系統，即在外部條件發生變化時，系統能自動地迅速做出反應，調整原定的策略和措施，實現優化目標。所以政府管理系統是一個開放的系統，會受到多方面因素的影響。政府管理機制除了要素功能及關係等方面構成之外，還有諸多方面的要素影響和制約著，這些影響和制約因素就是行政環境。

從里格斯的行政生態學思想提出來后，行政環境就越來越多的受到行政學界的關注和研究。一般來講，行政環境是指圍繞政府系統的、能直接或問接影響和作用於行政管理活動的各種因素或條件的總和(歐文·E、休斯，2001)。這裡的行政環境是指影響行政系統運行的行政系統之外的環境，如政治，經濟，社會，法律，文化，教育，科技，自然環境以及國際環境等。而作為政府管理機制的環境層面組成要素主要有政治環境、經濟環境、社會環境、文化環境以及國際環境。

(一)政治環境

政治環境由一個國家的政治制度、政黨制度、階級狀況、政治文化、法律制度等構成。政治環境決定並制約公共行政。政治體制決定行政體制，決定政治與行政兩者的關係，決定權力的制衡關係，決定行政權力的劃分與運行方式。

(二)經濟環境

經濟環境是由社會生產力和生產關係的狀況構成的，具體包括社會生產力的性質、發展水平，生產資料的所有制形式、性質和成熟程度。經濟基礎決定上層建築，作為上層建築重要組成部分的政府必然由經濟基礎決定，所以經濟環境對公共行政有決定性的影響。經濟環境影響和制約了政府管理機制中的諸多要素如性質、目標、原則、行為和方法。

(三)社會環境

社會環境是與自然環境相對的概念。社會環境是指人類生存及活動範圍內的社會物質、精神條件的總和，一方面是人類精神文明和物質文明發展的標誌，另一方面又隨著人類文明的演進而不斷地豐富和發展，所以也稱文化一社會環境。社會環境有廣義和狹義之分，廣義上的社會環境包括整個社會經濟文化體系，如生產力、生產關係、政治制度、社會意識和社會文化等，這裡的社會環境是狹義的，僅指人類生活的直接環境，如勞動組織、家庭、弱勢群體、犯罪等。

(四)文化環境

文化環境由意識形態、道德倫理、社會心理、價值觀念、教育、文學藝術、科學技術等要素的總和構成。文化因素滲透到政府管理系統的各個領域，對行政體制、政府職能、行政行為、行政心理等方面產生了積極地影響。它包含人們行政行為的態度、信仰、感情和價值觀，以及人們所遵循的行政方式和行政習慣等，具體來說包括人們的行政觀念、行政意識、行政思想、行政理想、行政道德、行政心理、行政原則、行政價值等。文化環境為公共行政提供智力支持和精神動力，提供行政價值觀和行為規範。文化環境影響和制約著政府管理機制的構成要素，從而影響了政府管理機制的構建。

(五)國際環境

在管理學中，國際環境一般指包括國外產生的各種影響組織生存和發展的事件或者是機遇，也可以是一個國家同世界其他國家和地區之間的政治、經濟、文化和自然地理等方面的關係。隨著經濟全球化的進程越來越明顯，各個國家的經濟政府文化的依存度越來越高。公共行政也向地區化和全球化方向發展，政府的運行模式也不斷借鑒和融合，所以國際環境對政府管理系統的構成和公共行政的發展就顯得更為重要

從總體上看，我國的政府管理機制基本適應經濟社會發展的要求，有力保障了改革開放和社會主義現代化建設事業的發展。但是，我們也必須清醒地看到，由於利益驅動形成的阻力、傳統的計劃經濟管理模式的慣性、行政法規和市場組織不健全的影響，一些深層次的問題雖經多次改革仍未能得到根本解決。目前政府管理機制存在的主要問題有以下幾個方面：

(一)政府管理理念陳舊。不適應經濟社會發展。

如何更好地為社會、為公民提供公共服務，是現代政府最基本的價值理念。但在現實中，不少陳舊的行政管理理念，還影響和束縛著政府機關及其工作人員的行為。(1)管制行政理念。由於中國有著幾千年封建專制的傳統，因此，統治行政的國家管理方式已成了一種根深蒂固的觀念。建國后，中國仍沿用了管制行政的方式，實行高度集中的計劃經濟管理體制，致使現在政府公務人員還沒有完全從管制行政的理念中真正的轉變過來。(2)人治行政理念。由於受傳統文化，以及現存的政治經濟體制等方面弊端的影響，中國的政府管理帶有濃厚的“人治色彩”。至今，按領導意志辦事、人大於法、權大於法的現象仍然存在；視法律為兒戲、有法不依、執法不嚴、踐踏法律的行為時有發生；法制意識淡薄、隨意行政的習慣沒有根本的改變。

(二)政府職能尚未轉變到位，職責許可權不清。

由於我國原有的職能體系，是參照前蘇聯高度集中統一的計劃經濟模式建立起來的，是全能型的政府職能模式。在這種模式下，政府管了許多不該管、管不好也管不了的事情，政府“越位”、“缺位”、“錯位”現象並存。“越位”表現在有些政府部門沒有擺正政府在發展、建設中的位置，超越了市場經濟條件下政府與企業、與市場、與社會之間應有的邊界，承擔了一些管不了和管不好的職能：“錯位”表現在政府還沿襲著計劃經濟體制下政府行為的慣性，管理方式落後，市場意識淡薄，不同層級和同一層級的政府部門之間存在著職能交叉重疊、財權與事權不統一的問題：“缺位”表現在政府尚不能完全駕馭市場經濟，在應該承擔的市場監管、社會管理和公共服務等領域沒能盡到責任。因此，政府部門需要按照科學發展觀的要求，切實轉變職能，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，集中精力把該管的事情管好。

(三)政府管理運行機制不健全，存在著決策不科學、執行不規範、監督不到位的問題。

在政府決策機制方面。由於決策缺乏有效監督，特別是監督缺乏“剛性”，決策者基本不承擔決策風險，致使政府決策隨意性較大。同時，政府決策的信息和諮詢組織還不健全，尤其是民間諮詢組織參與政府決策的機制還不完善，公民參與政府決策的渠道還不暢通，決策失誤的情況經常發生。在政府執行機制方面。(1)依法執行自覺性差。我國是一個有著幾千年封建專制和“人治”傳統的國家，舊的觀念和習慣積澱太深，政府一些工作人員仍然很難將依法執行的必要性和重要性貫徹到具體的執行中去。(2)執行人員自由裁量權缺乏約束。政府執行人員在具體執行公務時，擁有較大的自由裁量權，極易造成自由裁量權的濫用，甚至會導致政府權力的異化和行政腐敗的產生。在政府監督機制方面。從目前政府監督主體的實際情況來看，他們大多處於附屬地位而缺乏必要的獨立性，監督缺乏力度。各民主黨派的監督由於不具有國家權力的性質，因而還只是流於形式。由於政府與公民之間的信息不對稱，公民難以對政府實施有效的監督。輿論監督的獨立性不強，對重大監督案件只能避重就輕地作滯后報道，都造成了對政府的監督不力。

(四)政府自身建設不完善。缺乏科學的政績考核機制和責任機制。

首先，政府的政績考核機制不科學。主要表現在：缺乏科學的考核指標。現行政府績效評估指標過分強調GDP增長率，不能全面考核政府的績效。致使各級政府領導只顧抓經濟發展，在一定程度上阻礙了政府職能轉變：考核評價主體單一。現行政府績效評估多是政府內部評估，大多只是上級對下級的評估，缺乏公民和第三方的有效參與，致使政府行使權力失去外部監督，權力尋租和腐敗在所難免。其次，政府的責任機制不健全。(1)政府管理中存在權責脫節、職責交叉問題。政府職能配置時往往“定權”明確而“定責”不清，從而造成了有權無責或責任不清的狀況。此外，政府部門之間沒有理順關係，政府職能相互交叉。(2)政府的行政問責制還未制度化、規範化。問責往往取決於行政首長的意願和意志，主觀隨意性大。還存在上級追究下級責任，而上級責任無人追究的問題，從而在最關鍵的地方造成無人負責的局面。

現行行政管理體制存在的弊端直接影響政府全面正確履行職能，在一定程度上制約經濟社會發展。所以，在市場經濟體制已經建立並逐步完善的條件下，必須繼續深化行政管理體制和政府機構改革，加快經濟主導型政府向公共服務型政府的轉變步伐，不斷提高政府管理能力，提高行政效率，促進經濟社會的全面發展。

(一)更新政府管理理念，重塑行政文化。

(1)以人為本理念。政府公務人員必須摒棄“官本位”的陳舊觀念，牢固樹立全心全意為人民服務的思想。在政府管理活動中，要消除一些政府部門“門難進、臉難看、事難辦”的現象，簡化辦事程序，優化辦事態度，提高辦事效率。要將為民服務，為民執政作為政府管理的本質要求，把著力解決關係人民群眾切身利益的問題、改善和提高人民群眾生活水平作為政府工作的出發點與落腳點，努力建設服務型政府。(2)法治理念。行政公務人員必須由“人情”行政理念轉變為法治行政理念。政府管理要強化依法辦事。實踐中，政府一方面要根據有關法規設定相應的具體行政程序，規範各種行政行為和經濟行為，確保政治經濟良性運行：另一方面要強化執法監察，加大執法力度，真正做到令行禁止，政令暢通，以適應現代社會發展的需要。

(二)轉變政府職能，明晰政府職責許可權。

(1)正確處理好政府與市場、企業、社會的關係。政府職能轉變是政府管理機制改革的核心內容。要明確政府的“角色”定位，按照強化、弱化、轉化的要求實行職能轉變。“強化”，就是要強化政府宏觀調控職能。要將抓經濟的重點轉到制定經濟社會發展規劃，創造各類市場活動主體公平競爭的環境上來；要強化監管、服務的職能，規範各種市場行為。“弱化”，就是要弱化政府微觀管理職能。應有效發揮市場對資源配置的基礎性作用，使企業成為參與市場競爭的主體。“轉化”，就是要轉化政府的社會職能。將政府的部分工作交給社會中介組織，加速政府部分職能向社會的轉化。(2)由以經濟管理為主向社會管理和公共服務為主轉變。在現代市場經濟條件下，政府在繼續完善經濟調節，加強市場監管的同時，應更加註重加強社會管理和公共服務，把更多的精力放在促進社會事業發展上。只有科學地界定好政府的職能，才能更好地促進經濟社會的發展和人民生活水平的提高。

(三)完善政府管理運行機制，規範政府運作。

在政府決策機制方面。應當通過限制決策者的權力，強化決策者的責任，使決策者充分考慮各方面的因素，盡量避免決策失誤。政府要注重培育和發展民間參謀諮詢組織，建立健全專家諮詢機制。在重大決策前，要廣泛聽取專家、學者和社會團體的意見。要不斷完善人民群眾利益表達和利益綜合的機制。以此來提高政府決策的科學性、前瞻性和創造性。在政府執行機制方面。應建立起有效保障經濟和社會持續、穩定、協調發展的法規框架體系，使政府執行人員在執行公務時做到有法可依，切實維護社會公正和正義。同時，實行行政執法責任制。在執行時堅決克服多頭執法、執法不公的現象，一切依照法律法規辦事，盡量避免侵害行政相對人的合法權益。一旦造成了侵害，應當承擔起相應的法律責任。在政府監督機制方面。(1)強化人大監督制約機制。要加強人大自身建設，健全組織機構，不斷提高人大代表自身素質和監督能力。(2)完善行政監察部門監控機制。為了保證監察部門有效行使監察權，需變雙重領導為垂直領導體制，監察部門自成系統，由上級監察部門垂直領導。(3)健全群眾與輿論監督制約機制。建立健全群眾監督與舉報的體系。同時，要強化新聞輿論的獨立性來加大監督的力度。這樣構築起多主體、全方位的監督機制，切實保證政府公共行政權力的規範運作。

(四)加強政府自身建設，科學考核政績，落實責任機制。

首先，設定科學的政績考核機制。一方面，政府應建立一套科學、可行的評價指標體系。考核政績時，應突破傳統的做法，不只強調經濟指標，確實形成一個良好的績效考核機制，全面考核政府的績效。另一方面，建構多元化績效評價主體。應從局限於上級對下級的評估中轉變過來，進一步加大政務公開的力度，以便於加強公民對政府的評估，強化第三方參與評估政府績效。其次，健全政府的責任機制。一要明確權責關係。在政府職能配置時，明確權責關係，克服有權無責、權責不清的情況。同時，要理清部門之間的關係，避免權責交叉。二要完善政府的行政問責制度。當前政府中的行政問責制還僅僅限於行政首長對下級的問責。因此就應完善社會問責制，就是完善來自社會、媒體、利益群體與公民對政府的“自下而上”的問責。應當明確，責任機制的完善不僅需要政府不斷強化自身的政治、法律、行政、道德等責任，還需要動員全社會的力量，形成有效的權力監督和運行機制。