政府隱性擔保

鑒於由政府隱性擔保所導致的隱性或有債務對整個經濟的正常運行造成的危害愈演愈烈，如果不能有效約束政府隱性擔保的規模、結構、形式，建立相關的約束機制，就會危及財政運行，對整個宏觀經濟產生影響，甚至會帶來社會和政治風險。所以，要繼續發揮政府隱性擔保的積極作用，就必須進行財政創新並對傳統的政府隱性擔保機制進行規範。

1．國有產權的市場化重組與政府及市場關係的重構。

政府對國有企業、金融部門提供的隱性擔保究其原因都是由受保經濟主體向政府轉移外部成本的行為導致的。在我國現階段國有部門的公有產權是不可分割的，要打破“財政—— 國企——銀行”的預算軟約束結構就要對國有產權進行市場化重組。其中主要包括三點：一是國有資產管理體制的市場化；二是國有企業、商業銀行產權的多元化；三是國有企業、商業銀行行為的市場化。另外，要調整政府與市場的關係，合理劃分政府的事權範圍，解決政府“缺位”、“越位”和“錯位”等不合理現象，實現政府從“保姆”到“慈母”角色的轉變。

2．實現預算管理制度向權責發生制的轉變。

新中國成立以來，我國財政收支管理主要採用的是收付實現制。其弊端是政府負債核算不能完整真實地反映，使得政府債務被“隱藏”，誇大了政府可支配的財政資源，造成虛假平衡現象，不利於財政風險的有效監控、財政狀況的科學判斷以及政府的債務狀況和償債能力的準確評估。而權責發生制是以權利的取得和責任的承擔作為確定收益和費用的基本標準，政府必須從自身所擁有財政資源總量的角度去權衡承擔所有負債的最優數量，對從事的任何一項導致或有負債產生的活動負責並做出解釋，從而使政府的或有負債也被納入管理範圍，它較之收付實現制更能反映實際財務狀況。實行權責發生制就能夠在源頭上加強對或有負債風險進行預測、監督和控制，降低了財政風險。

3．隱性擔保顯性化，建立科學的風險分擔制度。

隱性擔保合同要顯性化，合同內容要明確化，包括：被擔保的債權資產的種類、數額，擔保的方式、比例，債務人履行債務的期限，反擔保措施等，以及被擔保者需要按照估算的未來損失額繳納擔保費用和相應的管理費用。要充分體現權責統一，對擔保雙方責任規定得越明確、越正式，就越能夠減少和防止道德風險的出現。要明確一旦發生違約，被擔保者應該承擔的經濟成本和法律成本。世行專家HanaPolackova也指出：如果擔保合同不指明風險由政府和其他各方根據財務擔保比率和風險擔保比率分擔的話，違約的可能性也許會很高。政府的擔保通常承擔了所有風險。政府要向市場發出明確的信號，即什麼樣的市場行為是不能指望在其經營失敗時獲得政府援助的，以減少經營者對政府的依賴心理，從而減少市場中的道德風險以及可能出現的財政風險。

4．完善地方政府融資渠道。

在政府對股市和房地產市場的隱性擔保中，地方政府的身影時常隱現其中，起到推波助瀾的作用，這主要和地方政府的資金短缺有關係，特別是分稅制改革后地方政府的財政收入占GDP的比重迅速下降，收支缺口迅速擴大。在當今經濟危機背景下，地方政府的可支配財力受到很大的影響。面對如此困難的處境，2009年1月我國首次發行2000億元地方政府債券，各省的債券於同年4、5月份募集上市。這在一定程度上能彌補地方政府收入的虧空，但還是杯水車薪。據國務院發展研究中心粗略統計，整個地方政府債務至少已在1萬億元以上，而且絕大多數都屬於隱性債務，存在著雜、亂等現象。因此，拓寬其融資渠道、多元化籌資、加強市場化的方式不可避免地提上日程，建議可以參考發達國家的一些融資方式如在一些有條件的地方發行城市建設彩票，也不失為一種選擇。

1．政府對國有企業的隱性擔保。

1984年之前，財政在中國的投融資體系中居於絕對主導的地位，基礎設施投資、國有企業流動資金和固定資產投資大都是通過財政撥款的方式進行，國有企業的虧損也是由財政提供全額的補貼。1984年“撥改貸”改革后，原來的撥款變成了通過銀行向國有企業放貸來彌補資金的不足。政府財政為國有企業支付的虧損補貼總體上呈現下降的趨勢，而國有虧損企業的虧損額卻逐年上升。這個棘手的難題，國家採取過一些措施但對國企的虧損掛賬一直沒拿出完善的解決辦法。與此同時，虧損卻一直在侵蝕著國有資產，中央企業2004年共申報核銷資產損失3178億元，加上財政部已核准的近1000億元損失，央企核銷損失共計4000億元，這就相當於9．2萬億元資產總額的4．3%左右，3．02萬億元凈資產的13．2%。可見，我國財政在處理國有企業虧損掛賬上所做出的巨大犧牲，但這也從一個側面反映了政府對國企的過分扶持，這實際上是政府對國企虧損的一種隱性擔保。

政府對國有企業的隱性擔保同時也表現在化解“三角債”和“債轉股”改革上。上世紀90年代，“三角債”的存在嚴重製約了國民經濟的正常發展，國家以通過銀行貸款520億元，地方和企業自籌35億元的方式，共清理“三角債”1 838億元，加上352億元的流動資金清欠，共清理拖欠款2190億元。1999年國家啟動了減輕國有企業債務的“債轉股”改革。“債轉股”是指以組建的金融資產管理公司為投資主體，將商業銀行原有的不良貸款資產轉為金融資產管理公司對企業的股權。“債轉股”事實上就是由商業銀行對企業的債權關係轉化為國有資產管理公司對企業的股權關係。“債轉股”迅速降低了國有企業的負債率，並且還給國有企業留下了一種債務豁免的預期。國有企業和國有商業銀行同為公有產權，作為它們的實際支配者的政府不會對它們的虧損和債務無動於衷，這種政銀企一家的關係決定了政府會通過隱性擔保的方式來加以化解。國有企業的技改貸款貼息和封閉性貸款本質上也是如此。

2．政府對金融部門的隱性擔保。

隱性擔保的形式，主要包括以下幾種方式：

(1)30提高巴塞爾協議和我國商業銀行法所規定的8%的資本充足率水平，國家通過債券或直接注入財政資金的方式予以補充。1998年為增強國有銀行防範金融風險的能力，財政部就通過發行2700億元特別國債募集專項資金來充實國有銀行的資本金。

(2)為剝離國有銀行的不良貸款，國家專門設立了四家資產管理公司來收購處置，金融資產管理公司由於承接的不良債務而造成的最終損失不可避免地由中央財政承擔。

(3)為完成銀行的股份制改造，動用國家外匯儲備向四大國有銀行注資。至2009年初，四大國有銀行均完成或通過了注資方案，四大國有銀行共獲得900億美元的資金。政府同時還對地方金融機構包括信用社、政府投融資公司提供著隱性擔保。各地的政府投融資公司和信用社由於種種的原因倒閉，最後的兜底者自然是相關地方政府，當低一級政府不堪重負，上級政府便會及時伸出援手，這樣就形成了以中央政府為核心的隱性擔保體系。證券市場作為市場經濟體系中優化資源配置的方式在各國的金融體系中的地位舉足輕重，而我國證券市場建立的初衷是為了中國經濟快速發展尋求持續資本供給，在這樣的初始條件下，政府對證券市場的制度安排起著舉足輕重的作用。

以我國證券市場的主體股票市場為例，中國的股票市場不是純粹地以市場經濟為導向而是以政府這個隱性籌資保險公司為依託的為國企融資服務的市場，不可避免地被貼上“政策市”的標籤。其主要表現有以下幾點：

(1)每逢股市持續暴跌，政府相關金融管理部門就會發表言論或出台措施來救市，市場上紛紛預測所謂的“政策底”，這使得普通投資者相信政府不會棄他們的損失而不管，呆在股市裡總會掙錢。

(2)我國公開發行股票的公司是由地方政府或中央有關企業主管部門在國家給定的額度或指標內遴選后推薦，由國務院證券管理部門批准，而公司上市后的業績會給相關政府和部門帶來經濟和政治利益的同時又在一定程度上會影響到今後該上市公司推薦上市的相關部門獲得的配額多少，因此這種配額制使它們儘可能地選擇良好的公司上市。

(3)由於上市公司資格的行政審批性質，僧多粥少自是常事，殼資源相當稀缺，一旦上市公司因發生虧損或其他情況而面臨暫停上市或退市危機時，有關部門總會積極介入，通過股權轉讓、資產重組等手段挽救企業。這實際上就是間接向投資者發出了上市公司不會退市的信號，從而增強了投資者入市持股的信心。

(4)公司能否發行股票與發行股票多少，都是由政府監管機構嚴格控制，企業上市后的監督自然也要由政府負責，這就會導致投資者不積極監督上市公司和上市公司不關注自己的信譽，這樣就會存在道德風險，當這些道德風險轉化為經濟風險后，政府就不得不出面承擔了。

3．政府對房地產業的隱性擔保。

由於房地產業的關聯度強、影響力係數高、波及效應大，成為了國家宏觀調控的風向標，縱觀我國近些年來房地產業的發展歷程，可以明顯地看出國家對它也提供著隱性擔保，主要表現在：

(1)為促進國民經濟的迅速發展，2003年將房地產業定位為拉動國家經濟發展的支柱產業之一，明確提出要保持房地產業的持續健康發展，這就需要國家對房地產業投入更多的政策和流動性支持，很大程度上造成了房地產的泡沫，在當今我國的房地產價格理性回歸的過程中，這些措施給了房地產商政府會支持它們的預期，使他們堅挺房價，而公眾的有效需求又不能滿足，這樣的供求矛盾不僅影響了社會經濟的健康發展，也違背了政府的初衷。

(2)這兩年在我國房地產價格的調整期間，各級政府紛紛出台救樓市措施，包括降產業交易稅率、購房者補貼優惠、房貸打折等，以此維持房價體系，挽救房地產市場。

(3)為增加財政收入、彰顯政績等目的，地方政府往往在土地使用權出讓、政策監管、疏通銀行關係等方面做文章為房地產業提供便利，在吹大我國房地產市場泡沫的同時也給了房地產經營者錯誤的觀念：太重要不能倒(Too Important To Fau)。