城鄉二元結構體制

“城鄉二元結構”已經成為目前中國經濟和社會發展的一個嚴重障礙，這似乎已經成為一種共識。因為“城鄉二元結構”的問題不解決，不但會造成一個城鄉斷裂的社會，甚至連城市本身的發展也會失去支撐和依託。

“城鄉二元結構”是什麼？

1．城鄉之間的戶籍壁壘。1958年1月全國人大常委會第九十一次會議討論通過《中華人民共和國戶口登記條例》。這標誌著中國以嚴格限制農村人口向城市流動為核心的戶口遷移制度的形成。在改革以後，暫住證制度既可以看做是這種城鄉壁壘存在的標誌，也可以看做是弱化這種壁壘的一種措施。

2．兩種不同的資源配置制度。改革前中國社會中的資源是由行政性的再分配，而不是由市場來進行配置的。比如，教育和公共設施的投入。城市中的教育和基礎設施，幾乎完全是由國家財政投入的，而農村中的教育和設施，國家的投入則相當有限，有相當一部分要由農村自己來負擔。

3．以戶籍制度為基礎的城鄉壁壘，事實上是將城鄉兩部分居民分成了兩種不同的社會身份。這兩種社會身份在地位上的差別，從城鄉之間存在的事實上的不通婚上就可以看得出來。目前國家每年為城鎮居民提供上千億元的各類社會保障（養老、醫療、失業、救濟、補助等），而農民生老病死傷殘幾乎沒有任何保障，農民還要上交鄉村統籌為五保戶、烈軍屬提供補助救濟。

改革開放以來，我國實行了一系列旨在促進城鄉經濟協調發展的改革舉措和政策措施，如全面推行家庭聯產承包經營責任制，實行農民土地承包權的長期穩定；調整優先發展重工業的工業化戰略，支持農業和輕工業的發展；支持發展鄉鎮企業，促進農業剩餘勞動力就地轉移；逐步放開農產品流通和價格，培育農村商品市場；實施城鎮化戰略，積極發展小城鎮等。

但是，不可諱言的是，我國城鄉差距擴大的趨勢在繼續發展，城鄉二元經濟結構的矛盾在趨於強化。城鄉差距擴大表現在城鄉居民的收入差距上，近年來農民人均純收入增長遠遠落後於城市人均可支配收入增長，城鄉收入之比由1978年的2．57，1983年一度縮小為1．82，此後就不斷擴大，2003年擴大為3．231；已超過改革開放初期。假如考慮到城市居民享有的各種福利和補貼，而農民收入中包括生產經營支出等因素，實際收入差距可能要達到6：1。

在我國經濟社會面貌已經發生巨大變化，社會生產力和綜合國力已經有了明顯提高的情況下，城鄉二元經濟結構依然十分突出，除了受工業化階段和生產力發展水平制約外，關鍵還是制約城鄉二元經濟結構的諸多體制性問題尚未得到根本解決，主要表現為：

城鄉有別的治理體制

計劃經濟時期，為了加快工業化建設，國家一方面運用行政手段，如通過強制性糧食統購統銷和工農產品剪刀差，將農業剩餘轉化工業積累；另一方面限制農村人口向城市遷移，以維持資本密集型城市大工業的發展。改革開放以來，在計劃經濟時期形成的城鄉有別的戶籍治理、勞動用工和社會福利制度在相當程度上被沿襲下來，儘管一些地方進行了戶籍制度改革，但這些改革因為隱藏在背後的社會福利等諸多因素，需要支付的社會成本較高，進展還不大，因而城鄉居民在就業機會和社會福利水平事實上的不平等還未根本改變。

城鄉分割的市場體系

從商品市場看，農民由於組織化程度低，一般只能進入城市集貿市場進行零星的、小規模的現貨交易，基本上沒有進入批發市場，更難以參與大宗遠期合約和期貨交易，糧棉油糖等大宗農產品批發貿易基本仍由國有流通企業壟斷經營。從要素市場看，貨幣市場和資本市場因農業平均利潤率偏低和受利益驅動，主要面向城市經濟，城市相對充裕的資金沒有進入農村，農民參與進入市場和資本市場的條件和渠道都十分有限；農村土地轉化為工業和城市建設用地還不能直接市場化，必須通過國家徵用轉化為國有土地后才能進入市場，一級市場由國家控制，二級市場農民很難進入，農民在土地交易中處於弱勢地位，難以分享農地向非農地轉化過程中形成的巨額增值收益。

城鄉分離的工業化模式

計劃經濟時期集中農村資源推進城市工業化，在很大程度上阻隔了我國城鄉經濟一體化進程。改革開放后，實行城鄉分離的工業化模式，農產品生產、流通和加工沒有形成有機聯繫，農民難以分享農產品的加工增值收益；鄉鎮企業在治理體制上獨立於行業治理之外，既無所不包，又自成體系；農村“離土不離鄉”的工業化和城市工業化并行發展和過度競爭，使得農村工業在市場供求格局發生變化和國內市場與國際市場對接后，發展空間受到明顯制約，吸納農村剩餘勞動力的能力減弱，直接和間接地影響到農民分享工業化的成果。

實行有別的投入機制

計劃經濟時期，為了維持資本密集型城市大工業的發展，國家將資金、技術、人才等生產要素集中投向城市，同時依靠農業積累支持城市工業發展。改革開放后，一方面，農村的資本、勞動力和土地等生產要素在經濟效益驅動下，向城市轉移和集聚；另一方面，國家在基礎設施和科教文衛等公共服務設施投入上，繼續向城市傾斜，農村卻在一定程度上依靠自我積累，如“三統籌、五提留”，進行相應的基礎設施和公共服務設施建設，由此帶來城鄉在基礎設施和公共服務設施等各方面的差距不斷擴大。

綜上所述，體制性因素事實上形成了農業和農村發展與工業化和城市發展的相互隔離，是城鄉二元經濟結構的關鍵。

充分熟悉改革的長期性、艱巨性和複雜性

建立有利於改變城鄉二元經濟結構的新體制，促進城鄉二元經濟結構向現代一元經濟社會結構的轉變，是一場深刻的社會變革。不僅包括用城市生產方式和生活方式改造農村生產和生活方式、生產要素重組和農村人口向城市的流動和遷移、城鄉產業有機整合和組織方式的變化等，還包括整個社會結構、組織、文化等的變遷。這個過程是一個伴隨我國社會主義初級階段很長的歷史過程，不可能一蹴而就。但是，在城鄉二元經濟結構矛盾日趨突出的情況下，我們必須充分熟悉加快推進改革的必要性和迫切性，不失時機地在重要、關鍵環節推進改革。

實現城鄉經濟一體化是伴隨我國現代化進程的長期歷史過程，也是一個不斷適應經濟社會發展進程要求的複雜的社會經濟過程，必須充分熟悉到這個過程的長期性、艱巨性和複雜性，熟悉到面臨的矛盾和困難。要肯定，我國傳統的城鄉二元經濟格局已經發生了明顯變化，城鄉市場分割的局面已經有較大改善。但是，也應該看到，城鄉二元經濟結構的關鍵性體制因素，如城鄉生產要素市場的統一、農村土地徵佔用制度的改革、社會保障制度的建設依然滯后，有些深層次問題還沒有取得突破性進展，還有很長的路要走。對此，要有充分的估計。要循序漸進和重點突破相結合，根據條件成熟程度，不失時機地在重要環節取得突破；根據各地區經濟發展水平，在局部地區先行突破，帶動整體推進。

深化改革，統籌城鄉發展

建立和完善有利於城鄉一體化的體制和機制，就是要以體制和政策創新為突破口，改革不適應社會主義市場經濟體制要求、不利於城鄉經濟一體化的各項制度，從根本上消除阻礙城鄉一體化的體制和政策障礙，促使城鄉經濟體制向不斷適應完善社會主義市場經濟體制內在要求的方向轉變，為促進城鄉二元經濟結構向現代一元經濟社會結構轉變創造良好的體制條件。

深化戶籍改革

深化戶籍制度改革，逐步統一城鄉勞動力市場。在有條件的地區取消城鄉戶籍差別，取消農業戶口，以合法固定住所或穩定職業為依據，實行新戶籍治理制度。農民取得城市戶口以後，與原城市居民一樣，盡同等義務，享受同等權利。逐步取消城市各種消費補貼和城市特有的社會福利，同時逐步加大對農村的公共設施和公共服務的投入，較大幅度的提高農村居民的福利水平。

“土地換社保”

推進農村土地徵佔用制度改革，實行“土地換社保”的政策。改革土地徵佔用制度，要嚴格區分公益性用地和經營性用地，公益性用地要提高補償標準，合理調整土地增值收益在國家和農民間的分配關係；經營性土地要真正引入市場機制，開展集體用地交易試點，由市場機制決定土地佔用價格。探討建立中心政府、省級政府與省以下政府的土地出讓金的分成制度，並將土地出讓金納入國家及地方預算，以體現國家對土地的所有者權利，抑制地方政府的擴張衝動和對土地資源的粗放性使用。探索土地出讓金按年徵收的可能性，以避免地方政府的急功近利，促進地方土地資源的可持續開發和利用。農業用地非農化實現“土地換社保”的政策，農業用地轉為非農用地形成的批租收益的一定比例，建立專戶定向用於失去土地農民的社會保障。

稅費制度改革

加快農村稅費制度改革，逐步統一城鄉稅制。統一城鄉稅制的主要對策，一是逐步減征直至最終取消農業稅，農民和城市居民一樣繳納個人所得稅、增值稅，由此形成的地方財政缺口由中心和省級財政轉移支付解決。二是逐步建立和完善農村公共財政體制，過渡期內可加大中心和省、地三級對農村財政轉移支付的同時，逐步減免和取消鄉鎮統籌等收費，將農村公益性支出和鄉鎮行政治理支出列入政府預算，並逐步增加農村基礎設施和公共服務設施建設投入。三是鞏固和完善縣統籌為主的農村義務教育，有條件的地方逐步實行省和縣統籌，區別情況實行不同的統籌比例，中心逐步加大對農村義務教育的投入。

第四，促進最低生活保障向農村延伸，逐步擴大社會保障在農村的覆蓋面。在有條件的地區，促進最低生活保障體系向農村延伸和覆蓋進入城市的農民，逐步實現最低生活保障城鄉一體化。有條件的地區逐步擴大社會保障體系的覆蓋面，首先覆蓋農業用地非農化過程中失去土地的農民，再覆蓋進入城市就業並願意退出承包地的農村轉移人口，進而逐步覆蓋到農村地區。

提高農民福利

加大農村基礎設施和公共設施投入，提高農民福利水平。加強交通、通訊、電力等基礎設施的城鄉統籌規劃。規範對農村公共品投入並使其制度化，國家新增財政收入和股權收益，用於投資和社會福利支出的，大幅度增加農村的分配比例。

第六，提高農民生產經營的組織化程度，增強參與市場競爭的能力。鼓勵農民建立新型的經濟合作組織，增強農民獲取市場信息和參與市場競爭的能力。

發展農村金融

積極發展農村金融，活躍農村金融市場。按照市場化原則，適當放寬對農村中小企業和農戶貸款利率的浮動範圍。促進農村信用社的股權多元化，股權形成和流動的開放化，努力消除資金流動的城鄉封鎖和分割。在加強監管、防範風險的前提下，謹慎積極地促進民間金融發展和改革創新，有條件地放寬對民間金融發展的限制和約束，促進農村金融市場發展。

第八，深化鄉鎮行政治理體制改革，切實精簡鄉鎮機構和人員。穩妥地推進撤鄉並鎮，適當擴大鄉鎮政府服務半徑，不斷提高辦事效率。有條件的地方可試點推行鄉鎮政府改為縣政府派出機構的改革，減少行政治理層次，大幅度減少行政治理人員，降低行政治理成本。

城鄉二元結構實際上是一個非常重大的問題。城鄉二元結構全世界都存在，因為城市和農村、工業和農業，無論從形態上還是運行機制上，都是不一樣的。所以有二元的表現。美國有二元結構問題，日本也有二元結構問題，值得重視的是二元結構下的體制機制問題。

比如改革開放前的工農產品不平等交換，剪刀差是體制機制問題。改革開放后，工農產品不平等交換，剪刀差問題得到了消除。但要素流動中的體制機制問題仍然存在，比如前幾年農民工進城務工，在某些崗位不能獲得同工同酬，就是體制問題。又比如，農村土地徵佔用過程中，農民利益流失、地方政府和用地企業獲利的現象也是體制機制問題，這種體制機制問題應該引起足夠的重視。

解決這種體制機制問題，根本的辦法是要按十七大精神，用城鄉統籌的方式予以解決。當前，要努力在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務以及勞動就業等方面實現城鄉工農平等發展。當然，城鄉二元結構造成的深層次矛盾不是一天兩天能夠解決的，需要花大工夫，經過長期努力予以解決，要從城鄉二元結構的薄弱環節入手，比如說先解決勞動力的平等就業問題，進而解決城鄉公共產品平等供給問題，再解決土地資本等要素在城鄉間配置的公平問題。

從根本上講，化解城鄉結構的深層次矛盾，既需要按市場化取向深化改革，也需要政府不懈的努力。這裡邊有大量的制度安排，也有大量的政策導向，需要逐步的建立健全和完善。

城鄉接合部是一個極具中國特色的地域概念，它因中國特色的政治屬性——城鄉“二元”管理體制而存在，所涉及的問題遠比一般的純城區或純農區複雜得多。因此，以破解城鄉“二元結構”為突破口，深入研究這一地區的“致病”根源，以城鄉協調發展的改革思路，探尋解決本地區社會問題的有效途徑，不僅有助於提升北京城市的現代化管理水平，而且對未來實現城市化的地區也具有重要的借鑒作用。

城鄉接合部

一個問題久治不愈的“痛感”地帶

（一）北京市城鄉接合部區位概念

北京的城鄉接合部有廣義和狹義之分：相對於東城、西城、崇文、宣武四個純城區而言，朝陽、海淀、丰台、石景山四區為廣義的城鄉接合部地區。但事實上，具有典型城鄉人口混居特徵的地區是在街道辦事處、鄉（鎮）行政管轄區界限不明的四環路附近的環狀地帶，即我們重點關注的狹義城鄉接合部地區，它是一個隨著城市產業和住宅區不斷向近郊擴散，從而使原來以農村為主的市郊地帶較快演變為兼有城鄉特色的特殊空間。

（二）區域社會問題久治不愈，成為社會轉型時期各種矛盾衝突的交會地

如果人們驅車沿四環路一帶的某些城鄉接合部地區轉轉，不難發現一個與城市高樓大廈和鄉村田園風光截然不同的景象：設施簡陋、空間狹小、私搭亂建的房屋破壞了原有村鎮規劃的格局；垃圾渣土隨處可見；街巷路面狹窄不平；風天塵土飛揚，雨天泥濘難行，旱廁氣味難聞。生活環境的惡化使地區社會治安環境“雪上加霜”：全市33個實行掛牌督戰的高發案地區幾乎全部集中在城鄉接合部地區，吸毒、販毒、惡性案件屢禁（打）不止；區內的出租房，尤其是非法出租房成為藏污納垢的場所……難怪有記者用“城市爛邊”來形容城鄉交界的環形地帶。

作為城區向外擴張的伴生物，城鄉接合部問題由來已久，大體要追溯到20世紀70年代中期，只不過當時國家徵用農地數量有限，問題發生的地域範圍和對社會的影響程度較小而已。改革開放后，北京城市建設速度日新月異，國家在城郊征地數量成倍增長。據統計，截至2002 年底，朝、海、豐、石四區的耕地面積僅存1.28萬公頃，與改革開放初期的1978年的5.23萬公頃相比，減少了3/4。而政治體制改革落後經濟發展速度的局面，使得“二元”社會管理體制根本無法應對這一地區人口快速流動引發的諸多社會問題。經濟、社會矛盾的疊加與累積，使許多問題積重難返。城鄉接合部已成為政府頭疼、百姓不滿的“痛感”地帶。

“二元社會結構”是障礙

“二元社會結構”是學術界對中國城鄉關係和城鄉格局的概括性表述。它指的是在整個社會結構體系中，城市社會為一元、農村社會為另一元的城鄉分離狀態。“二元社會結構”在發達國家也存在，但範圍很小。在發展中國家，“二元社會結構”不僅存在於經濟方面，而且也滲透到社會政治、社會生活和思想文化等方面，我國的情況就是如此。（一）我國“二元社會結構”的表現形式

我國的“二元社會結構”包括按照農業和非農業戶口分類，實施城鄉分治的戶籍制度在內的14種具體表現形式，其核心內容是以農業和非農業人口作為身份標記，在公共管理與社會保障方面實行區別對待政策，即非農業人口享有高於農業人口的社會待遇。城鄉社會分治的結果，不僅形成了重城輕鄉、重工輕農的社會發展格局，而且形成了利益不等條件下的工農兩大利益集團。城鄉接合部的問題即由此而生。

（二）城鄉“二元”社會管理體制對城鄉接合部管理產生的桎梏影響

城鄉接合部的區域特徵是“三交叉”，即城鄉地域交叉、農（民）居（民）生活交叉、街鄉行政管理交叉。這種“交叉”，對我國現行基層城鄉分治的社會管理模式提出了嚴峻挑戰。

北京市的基層社會管理模式與全國其他地區一樣，依據的是1958年1月頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，這是一種以固定性、限制性和城鄉分割為特徵，以社會控制性管理為手段，依據戶籍歸屬原則實行的“戶籍屬地管理”模式。其內涵是：在嚴格限制農業人口轉為非農業人口的條件下，以街道辦事處為代表的城市政權組織負責管理和服務於北京非農業戶籍的居民，而以鄉鎮政府為代表的農村政權組織負責管理和服務於北京農業戶籍的村民。在城鄉各自封閉的管理系統中，街、鄉政府履行著對自管人口的社會管理職能，內容包括：計劃生育、勞動就業、低保申領、優撫照顧、醫療衛生、黨員和轉退人員的管理、社會治安管理，等等。

現行戶籍屬地管理模式作為計劃經濟的產物，所對應的本是相對靜止不動的人口狀況，當大規模的人口流動打破了這種平衡狀態之後，接踵而至的便是舊體制與新情況之間摩擦產生的管理衝撞，它突出表現在三個方面：

1城鄉管理區域交叉、職責不明，行政管理難以到位

改革開放前的北京市，除了4個中心城區外，朝、海、豐、石4個近郊區的版圖上城鄉管界清晰，即按照區劃設定，城鄉行政管片很少交叉或重合。但改革開放以來，隨著城區的不斷外展，國家星羅棋布般的非連片建設征地，使得城鄉地域界限逐漸變得十分模糊。鄉界被多個因非農業人口增加而新建的街道辦事處分解得支離破碎，街道辦事處管界內有多個派出所或 鄉鎮越過幾個街道去管理“飛地”上的農民的情況屢見不鮮。街鄉之間行政管理區域的界線不清以及治安管界與街鄉行政管界的交叉重合，給街鄉行政管理工作造成很多困難，相互扯皮、相互推諉、相互爭利的現象時有發生，重複管理和無人管理現象並存。於是，在一些街道、鄉鎮和單位“三不管”地區，市容環境衛生差、違章建築多、垃圾渣土成堆、刑事案件 發案率高，成為久治不愈的“老大難”問題，而北京戶籍人口和外來流動人口混居產生的社會摩擦與衝突也在日趨增多。

2對外來流動人口管理，因體制不順，定位不準，結果事倍功半

城鄉接合部外來流動人口規模大、密度高、管理虛位，一直是困擾各級政府的一大難題。出於現階段北京人口規模壓力過大的考慮，藉助現有戶籍屬地管理政策的保護，政府長期將外來流動人口的管理定位在控制性、防範性管理上，以治安管理和整治打擊為工作重點，將外來人口管理辦公室設在公安局就是這一思想的體現。由於未將外來流動人口納入常住人口的管理範疇，其管理組織作為“常設臨時機構”，始終遊離於現有城市管理體系之外，獨立運作。一方面，受職業局限和協調工作方式影響，外來人口管理辦公室的工作更多地表現為職能局辦的獨立運作，工作效率減半；另一方面，經費短缺，人員不足，使得管理者們深感力不從心。其結果，城鄉接合部的外來流動人口總量並未因嚴格的行政控制而減少，而防範性管理或侵權行為得不到及時糾正，又使外來流動人口對社會產生抵觸情緒，甚至抵抗行動，反而增加了政府的管理難度。

3村委會組織處於離散狀態，農村基層社會管理薄弱

村民委員會作為農村基層社會組織是我國政治體制的重要組成部分，在組織村民開展自我管理、自我教育、自我服務過程中發揮著重要的核心作用。但隨著城鄉接合部耕地面積的日益縮減以及行政村內農轉非人口的與日俱增，等待撤村民委員會、建居民委員會的現有村民委員會早已人心渙散。一方面，許多行政村的村委會委員大多是已經身份轉變的農轉非人員，他們本身已經不再熱心村內的公共事務；另一方面，撤村意味著他們將面臨新的職業選擇（在北京的城鄉接合部，村委會委員是一種職業，其收入水平一般高於普通村民3—5倍），心猿意馬已使他們很難集中精力從事村委會工作。此外，一些行政村因集體資產處置上的利益失衡，干群之間衝突不斷，也使村委會的威信掃地。於是，農村社會組織渙散與政府行政管理缺位的疊加，使得城鄉接合部部分地區的社會問題日趨加重。

“病因”剖析

既然城鄉接合部問題的癥結在於“二元社會結構”，那麼，通過人口的農轉非途徑，將鄉鎮政府轉製為街道辦事處，撤銷村委會建制，組建新的居委會，將農村管理體制轉變為城市管理體制，問題不就迎刃而解了嗎？顯然，問題沒有那樣簡單。

1農村城市化政策不配套，使街鄉、村居體制轉換進程遲緩

眾所周知，農村基層管理體制與城市基層管理體制的本質區別在於前者具有經濟管理職能，而後者沒有。由於農村基層社會是生產與生活的統一體，因此，鄉村組織除了做好轄區範圍的社會管理與公共服務工作之外，還承擔著組織地區財政收入，管理區域經濟組織的職能，且前者圍繞後者開展工作，是一種典型的行政、社會、經濟“三位一體”的管理模式。而城市基層社會，在經過“政企、政社、政事”三分離的管理體制改革之後，自20世紀末期起，街道辦事處和社區居委會不再從事經營活動，工作重心已經轉移到城市公共管理和社區服務上來，是一種政企、社企分離的工作思路。因此，街鄉、村居體制轉換的前提是清產核資，做好農村集體資產的處置，實現政企、社企分離，而這項工作進展並不順利。

從理論上講，農村管理體制是與農業生產活動相對應的管理模式，而城鄉接合部地區的許多村、隊，甚至鄉，多年前就不再從事農業生產經營活動，早已具備了撤鄉政府，建街道辦事處；撤村委會，建居委會的條件，但或因政策原因，對歷史遺留的，撤村、撤隊時上繳的固定資產，尚未找到一個令人滿意的處置方案；或因沒有政策依據，農村集體資產中數額巨大的賬外資產無法進入評估，可能使資產處置的效果大打折扣；當然，也不排除一些鄉、村集體資產經營者出於個人利益考慮，人為拖延資產處置時間……總之，種種因素導致了這些等待轉制的農村基層組織關於集體資產處置的方案久議未決。

問題還不止於此，以往對農轉非人員在就業和社會保障政策方面的制度缺陷，不僅使已經農轉非的人員，在遇到自身無法解決的生產和生活困難時，以不斷到市、區甚至中央上訪、告狀的方式，要求對原有集體資產享有分配權的事件屢屢發生，嚴重影響著社會穩定，而且給下一步農轉非工作造成很大的負面影響：許多農民明確表示不願意農轉非，擔心個人的生活水平會因為農轉居而下降，而這種擔心已為先行者所證實。農轉居前，這一地區的農民收入水平普遍較高，除了在鄉鎮企業工作的工資性收入外，還有一定的家庭經營性收入，有些鄉村的農民年收入甚至超出了城鎮職工。而農轉居后，且不說再就業風險導致的工資性收入下降，僅從生活消費結構變化看，新增的消費支出就足以使他們的實際生活水平下降一個台階，這些支出包括水電費支出（京郊許多條件好的村隊，免費為村民提供生活用水、用電），舊村改造后的購房支出、附加支出或補充性支出（如物業管理費和取暖費等），等等，而這些消費性支出的增加，並不能明顯改善他們現有的生活條件。於是，在外來流動人口的聚集地，越來越多的農民選擇私搭亂建、出租違章房屋方式作為彌補城市化造成的利益損失。雖然這種結果客觀上導致了住地生活環境的惡化和治安秩序的混亂，但其動機卻是無可非議的。

由於農村集體資產處置、農轉非人員再就業和社會保障方面的制度缺陷所造成的種種問題始終得不到根本解決，沒有耕地甚至沒有農民的鄉、村不得不保留原有的行政建制以解決遺留問題，從而影響了街鄉體制轉換的進程，朝陽區大屯、太陽宮等5個具有街鄉雙重管理職能的地區辦事處，10年不能撤鄉、建街就是例證。

2城鄉“二元”財政體制下，街居、鄉村行政組織都無法接受額外增加公共管理支出的制度安排

我國公共管理資金安排一直實行的是與城鄉“二元社會結構”相配套的“雙軌制”。就基層財政體制而言，城鄉公共管理經費來源於不同渠道：街道辦事處、社區居民委員會用於公共管理的所有開支都有公共財政做後盾，公共物品支付實行專款專用；鄉鎮政府、村民委員會的公共管理費用除了鄉村企業上繳稅收的部分返還之外，主要取自農民本身，大部分屬於他們剩餘勞動的積累。據調查，北京城鄉接合部地區一個鄉的財政年度支出大約有2/3出自於鄉村集體經濟組織，但這部分公共管理，尤其是公共設施建設支出並非完全用於服務當地村民，居住在此地的城市搬遷居民和外來流動人口也同時享用。按照我國財政制度規定，城市化管理所需資金理應由政府公共財政根據預算給予撥付。對於這些公共管理費用“自給”，但要按照城市標準進行管理的鄉村，公共服務支出的“外溢”化，無疑等同於對農村集體資產的剝奪。此外，城鄉行政管理機構的設置、編製及經費不是以居住人口的多少而定，而是以其轄區的戶籍登記戶數、人數的比例安排確定的。因此，在城鄉分治的“二元管理”框架 下，無論是由街居、還是鄉村組織來承擔城鄉接合部農民與居民、北京戶籍人口和外來流動人口混居地區的社會管理責任和提供公共服務，都意味著需要額外支付管理成本，而這正是在地域界限不清、權利義務不等情況下，街鄉行政組織相互推諉管理責任的真實原因。

3城市規模控制與對流動人口實施人性化管理成為一對難以化解的矛盾

城鄉接合部是北京市外來流動人口的集聚地是一個不爭的事實。2000年“五普”統計數據表明，佔全市外來流動人口總量62.4%的153.8萬非北京戶籍人口居住在朝陽、海淀、丰台和石景山4區，占轄區638.9萬常住人口的24.1%，而這個群體通常被認為是“城市爛邊”的製造者。我們暫且不論他們究竟應對城鄉接合部問題的產生負有多少責任，而關心是什麼原因使得他們背負這樣的“罪名”！誰都承認，外來流動人口在北京的城市建設中是一支不可或缺的力量，但同時也是北京城市的弱勢群體。客觀評價，他們在城鄉接合部的生存環境令人同情，其所作所為也有許多不得而為之的理由。倘若我們的政府和市民多一份對他們的人文關懷和實質性幫助，相信絕大多數的外來流動人口不會故意去破壞美好的城市環境。但令政府為難的是：北京城市人口規模已經超出了現有水資源的承載能力，在北京戶籍仍呈剛性管理的狀態下，人口控制的對象只能是外來流動人口。在現有政策環境下，外來流動人口每年還呈數十萬的極數增長，如果強化服務意識，人口規模的增速將使政府苦不堪言。於是，兩難境地導致的決策舉棋不定，治標不治本的管理方式，是城鄉接合部社會環境治理難見成效的重要原因。

正是中國“二元社會結構”的通病與北京人口規模限制因素的特性交織在一起，構成了北京市城鄉接合部問題久治不愈的難局。

城鄉接合部管理體制改革是一項複雜的系統工程。既然其問題的解決，僅憑政府以“一鄉兩制”的地區辦事處組織模式作為街鄉城市管理職能銜接的“體制內”創新難以奏效，那麼，選擇一條符合北京市情，具有標本兼治效用的改革路徑就顯得格外重要。

“兩改革、一調整”

城鄉接合部管理體制必須走“兩改革、一調整”的改革之路

城鄉接合部管理體制改革是一項具有中國特色的實踐性改革命題，其涉及面之複雜，遠已超出政府行政管理體制改革的範疇，確有牽一線而動全身之勢。我們認為城鄉接合部管理體制改革至少牽涉八方面的內容，並將其概括為“兩改革、一調整”，即以鄉鎮體制向街道體制並軌、村委會向居委會轉制、戶籍屬地管理向居住地治理模式轉換為中心的政治體制改革；以農村集體資產處置、農村集體經濟組織改制、國家征地制度變革、農村公共物品供給制度改革為核心的經濟體制改革；以農轉非人員再就業和社會保障為內容的社會政策調整。其中，政治體制改革是目標，經濟體制改革是基礎，社會政策調整是保證。

我們之所以將政治體制改革確定為城鄉接合部管理體制改革的終極目標，一是因為目前中國社會發展和體制改革已經進入一個無法迴避利益調整和利益切割的階段，許多經濟和社會問題最終都歸結到政治體制。而政治上的城鄉“二元社會結構”正是城鄉接合部頑症難醫的根源；二是城鄉接合部管理體制改革本身是一場政治革命，是要通過城鄉行政管理組織的制度變革，實現政治層面的“二元管理”向“一元管理”的轉化，最終完成由農村管理向城市管理的社會變遷。

經濟基礎決定上層建築。農村經濟體制改革對城鄉接合部問題的解決具有基礎性作用，是由農村具有經濟管理功能的特性決定的。其中，農村集體資產的處置是完成農村社區向城市社區轉化的前提；農村集體經濟組織的改制，不僅是政治層面的政企、社企分家的需要，同時還直接關係著農轉非人員未來的生存與發展；將鄉村公共管理支出納入城市公共財政範疇，是城鄉接合部管理體制改革不可缺少的經濟配套制度。社會政策是通過國家立法和行政干預，解決社會問題，促進社會安全，改善社會環境，增進社會福利的一系列行動準則和規定的總稱，它包括國民福利、就業等多項內容。就“二元社 會結構”下的城鄉接合部而言，改變城鄉人口在就業與社會保障等方面社會權益不對等的局面，確保農村人口向城市人口的平穩過渡，是農村社區向城市社區轉化的關鍵所在，其保證作用顯而易見。

提高政治資源整合效果

城鄉接合部政治管理體制改革應致力於提高政治資源的整合效果

城鄉接合部政治體制改革是包括政府組織、社區組織和社會組織在內的一組社會管理組織的互動式改革，它以“戶籍屬地”管理向“居住地”治理模式轉換作為政治組織資源整合的突破口，通過提高政府與社會組織在社會管理中的互動作用，實現較高層次的社會整合。

“治理”是當前國際社會所推崇的，政府與社會中各種公共的或私人的個人和機構共同管理社會公共事務的一種理念，體現了政府由“統治”社會向“治理”社會的治道變革。“戶籍屬地管理”模式是傳統政府“統治”社會的表現形式，而“居住地治理”模式則是現代政府“治理”社會的必然選擇。居住地人口互動治理模式的核心思想是：打破戶籍屬地界限，將“人戶分離、農居混居”人口全部納入常住社區的日常管理和服務範疇，通過制度創新，變人口的控制性管理為合作式治理，在社區範圍內，建立一種全新的，沒有戶籍身份限制的，以政府依法行政、公民依法自治、其他社會組織參與公共管理和服務的互動型人口治理模式。

村居體制轉換是城鄉接合部政治體制改革的重要內容，但不應是形式上的“翻牌”。城鄉接合部的村居體制轉換重在建立多元化同質社區。所謂多元化同質社區是指以相似的文化背景或修養，相近的收入水平為核心要素的成員組成的多類型社區，它因社會的自然分層而客觀存在，是城鄉接合部社區與現代城市異質化社區或傳統農村單一形態的同質化社區的區別所在。以相對較高的同質性人口作為城鄉接合部社區劃分的依據，可以克服城市社區成員因異質性較強，彼此不易溝通的障礙，使社區成員在共同意識、利益和願望支配下，積極主動參與社區建設。同質社區的另一好處是便於社區服務的分區定位。它既有利於根據社區成員的不同構成，有針對性地選擇更符合自身特點和需求的，諸如市場化、准市場化和福利化的服務模式；同時便於對資源配置欠缺，尤其是農村轉制后的新建社區給予財政傾斜，以改善低收入群體的生活質量。

國家征地制度變革

城鄉接合部經濟管理體制改革應以國家征地制度變革為突破口

國家征地制度變革從某種意義上說，是城鄉接合部管理體制改革的起點，因為傳統征地制度剝奪了失地農民經濟上的合法權益，已經成為制約農村城市化的瓶頸因素。

國家征地制度改革的著眼點應立足切實維護被征地農民的合法權益。其改革的重點：一是農民有權對城市經營性建設用地，自主選擇其“出讓”辦法；二是徵佔城鄉接合部農民集體所有土地補償標準的確定，應以保證城鄉接合部農民在轉為城市居民後生活水平不降低，並能與原有城鎮居民同步持續提高為原則；三是設立旨在平衡公共設施征地補償與經營性用途征地補償差異的不動產流轉收益調節稅，用來平衡公共設施征地補償低、經營性用途征地補償高之間的失衡關係。

市區政府作用

市區政府應當成為城鄉接合部管理體制改革的領導者和組織者

城鄉接合部管理體制改革是一個涉及利益調整和權力再分配的具有全局性和戰略性的改革，必須由市區政府組成相關領導和工作機構，集中攻關。

市區政府在城鄉接合部管理體制改革中的角色應主要體現在三個方面：一是運用政府力量，組織系統研究；二是以政府體制創新，引領改革向縱深發展；三是政府應當成為社會公正的維護者。