農業宏觀調控

在市場經濟條件下政府對農業進行宏觀調控的理論依據主要在於，農業本身所具有的特徵導致市場在某方面失靈，依靠市場機制不能有效得解決這些問題，需要政府在市場配置資源的基礎上，採取一定的政策手段加以宏觀調控。導致市場在農業中失靈的主要原因在於農業的外部性、農業的公共產品性、農業的弱質性和農業的不穩定性。

1.農業的外部性

農業的外部性有正有負，涉及許多方面。從農業對生態環境的外部性來看，正的外部性包括形成農業景觀、生物多樣性保持、二氧化碳吸收、控制洪水等；負的外部性包括水土流失、水資源耗竭、地表水和地下水污染、野生動物棲息地喪失、農業化學品污染等。從農業的經濟外部性來看，包括經濟緩衝作用、國土空間上平衡發展、確保農村活力等，從農業的社會外部性看，包括社會的穩定作用、確保農業勞動力就業社會福利替代等。在沒有特定政策干預和特殊制度安排的情況下，經濟活動主體既沒有獲得來自正外部性的經濟補償，也沒有負擔所應承擔的相關費用，即市場及價格機制所沒有反映或沒有全面反映這一經濟活動的全部成本或收益，從整個社會來看，資源配置無法達到最佳狀態，從而引起社會福利的下降。農業外部性的出現取決於多種因素，特別是農業的生態環境外部性取決於農業生產活動的類型、使用的農業技術、作物品種、集約水平、農業資源狀況以及產權制度等的多種因素。農業對於經濟緩衝、扶貧、農業勞動力就業以及社會福利替代所具有的外部性，在很大成度上取決於經濟發展水平。一般而言，發展中國家經濟發展水平較低，農業人口比重大，農村社會保障體系缺乏，農村貧困問題較嚴重，農業對於經濟緩衝、扶貧農業勞動力就業以及社會保障替代具有較大的正的外部效應。

2.農業的公共產品性

農業多功能所提供的許多非商品產出具有不同程度的非排他性和非競爭性，即具有公共產品或准公共產品的部分特性。因為農業的非商品產出不同於商品產出，對其很難進行產權界定，他作為農業的溢出效應對生產者以外的其他人發生影響或使其受益，難以排除特定的人不支付報酬就不讓他消費，因而在其作用範圍內具有非排他性；由於其影響或受益範圍因非商品產出的不同而不同，因而農業非商品產出在不同的範圍內具有不同的具有不同程度的非排他性。農業非商品產出的特點也決定了其具有不同程度的非競爭性，如糧食安全帶來的社會穩定，良好環境所帶來的高生活質量，生物多樣性所帶來的選擇價值和存在價值等，在一定程度上，一個人對這些非商品產出的消費不會影響其他人對他們的消費，即具有不同程度的非競爭性，因而社會不應該排除任何人消費該商品的權利。農業非商品產出的公共產品性，提出了政府對農業進行宏觀調控的必要性。

3.農業的弱質性

在與其他產業的競爭中，農業存於相對不利的地位。隨著經濟的發展，城市和非農業用地的不斷增加，低價不斷上漲，土地用於非農產業的報酬遠遠高於農業，使農地的流失不斷增加；由於農業的比較利益低下，使得農業中的資金和較高素質的勞動力流向非農產業，造成農業的資金短缺和高素質勞動力缺乏，農業發展後勁不足；相對於新興的非農產業來說，農業科研周期較長，技術進步相對較慢，農業剩餘勞動力的轉移又相對滯後於非農產業產值份額的增加，使得農業勞動生產率比較低；農產品的需求彈性比較小，恩格爾定律的作用，農產品不耐儲運等的特點，使得農業的貿易條件不斷地惡化，農民收入增長乏力，農民與非農民就業者的收入差距拉大。這就說明農業具有天生的弱質性，要解決這些問題必須依靠政府的宏觀調控。

4.農業的不穩定性

首先，由於農業的自然再生產與經濟再生產交織在一起，使得農業受自然條件影響很大。而自然條件是變化無常的，因此農業生產相對不穩定。農業生產本身具有周期性，且生產周期長，生產不易調整，也會導致農業的波動。其次，由於宏觀經濟環境的變化或不景氣，對農業造成衝擊。如加入世貿組織以後，農產品貿易趨於自由化，國內農業受到國際市場的衝擊而出現較大的波動；經濟不景氣時，勞動力市場受到衝擊，農業剩餘勞動力轉移困難，農民收入減少；而在經濟景氣時，又出現大量勞動力湧向非農產業，由於比較利益的驅使可能會出現耕地的荒廢。再次，由於土地等自然條件的限制，和動植物本身生物學特性的制約，使得農產品短期供給的彈性比較小。但由於人們對農產品的需求剛性，價格對供給量的反應非常敏感；同時，農產品的需求彈性更小，難以實現農產品的市場供需均衡。當某些因素導致價格和產量一定程度的波動時，會產生蛛網效應。另外，農產品價格與供給間的互動關係還受動植物生理機能的影響，由於農業的生產周期較長，許多農民對價格的反應又具有滯后性，市場的自行調節難以使農產品的供給及時追隨市場價格的變化，會造成農產品的短缺和過剩效應的放大，使農業生產產生較大的波動。最後，農產品大多具有易腐性，不耐儲存，且儲存費用高，所以收穫后應立即出售，即使市場價格低廉也必須出清。反之，產品稀少時，雖然市場價格高，但在短期內無多於的庫存立即供應市場，無法滿足市場需求。因此，農產品一經產出，其供給即已固定。農業的不穩定性要求政府要建立農業保障機制和農業市場調控機制。

（何江，陳磊陽，吳冠華等．農業經濟學[M]．江門：江門人民出版社，2000：99）

1.保護農業，提高農民收入

農業是整個國民經濟的基礎，在工業化初期，農業要為工業的發展提供資本積累，但由此所轉移的農業經濟利益絕不能超過農業剩餘，要保護農業具有進一步擴大在生產、為社會提供更多農業剩餘的能力。隨著經濟不斷發展，產業不斷分化，產業結構不斷升級，但是農業是天生的弱質產業，農產品的需求彈性越來越小，農業技術進步相對較緩慢，資源調整較難，農產品是典型的“均質產品”，不易創新，內部不像二三產業那樣容易分化，造成農業的貿易條件不斷惡化，比較利益下降。因此，在工業化後期，對農業實行真正意以上的保護政策，即使經濟利益向農業凈流入，縮小農業與非農產業就業人員的收入差距，成為政府對農業宏觀調控的重要目標。

市場經濟的運行不斷地追求著效率的最大化，在這一過程中，如果沒有外力在維護收入分配公平的話，那麼，效率與公平的矛盾，以及其外部的表現形態：社會的貧富分化，將會變得嚴重起來直到危及社會的穩定。農民的收入低於非農產業就業人員，這是世界各國農業中的一個普遍性問題。恩格爾定律的存在和農業剩餘勞動力向外轉移速度的緩慢，是造成農民收入低下的經濟原因。市場本身不能夠保證農業與非農產業就業人員之間的收入公平，這一社會問題的解決，必須通過政府行為來加以協調。應該說，農業與非農產業就業者存在一定的收入差距，有利於整個產業結構的調整，有利於農業人口的向外轉移。但即使農民與非農產業就業者存在著收入差距，農民由於素質和機會等方面的原因也無力走出農田，或者非農產業不具有吸納如此眾多農業人口的能力的話，並且雙方的收入差距又較大，如果對這種收入差距置之不顧，就會有悖於社會的基本道德準則，不僅會產生農業與非農業、鄉村與城市不協調發展等經濟問題，而且會產生一系列社會問題。因此，必須把社會的公平分配納入到政府的政策行為中。

2.提高農業生產率，滿足社會對農產品品質與數量的需求

提高農業生產率，是世界各國政府對農業進行宏觀調控的重要目標之一。一方面，農業生產率的提高是其他農業宏觀調控目標得以實現的前提，如在農業人口和耕地面積增長停滯，甚至下降的情況下，要實現農產品市場的穩定和農產品供應的可靠，就必須不斷地提高農業生產率水平；而且也只有當農產品產量的增加建立在農業生產率提高的基礎上，農民收入增加的目標才比較容易實現。另一方面，農業生產率水平的提高也是增強農產品國際競爭力的重要保證和農業現代化的根本標誌。

隨著人口的增加和人們收入水平的提高，社會對農產品的需求也將不斷地增加，但由於耕地減少、土地荒漠化、水資源短缺以及其他水旱病蟲等自然災害，使得中國等發展中國家農產品供給能力面臨挑戰，從數量上滿足社會對農產品的需求，仍然是發展中國家的重要任務。農產品總量平衡的同時，農產品的結構平衡也成為政府必須關注的問題。在農業滿足了社會對農產品量的需求的情況下，農產品的質量問題變得更加重要。這是因為，一方面，農產品事關人們的身體健康，在解決了溫飽問題以後，農產品的質量在市場競爭力中所佔的權重越來越大，甚至成為第一重要的因素，因而提高農產品質量有利於增加農民收入；另一方面，由於農產品市場上生產者與需求者有關產品質量信息的嚴重不對稱，因而農產品的質量安全與衛生問題就成為政府必須承擔的重要任務。政府不僅要制定相關的質量與衛生標準，而且要建立檢驗檢疫隊伍，使農民和加工營銷商所生產的農產品和食品符合安全與衛生標準的要求。

3.培育農業市場機制，穩定農產品市場

政府對農業的宏觀調控，必須建立在市場機制充分發揮作用的基礎之上。如果市場機制不完善，勢必要增加政府對農業宏觀調控的力度、範圍和難度，而政府行為的失靈，又會造成更大的效率損失。因此政府必須首先培育農業市場機制，讓市場充分發揮配置資源的基礎性作用，政府只對農業市場失靈的部分進行宏觀調控。像中國這些原來實行計劃經濟制度的發展中國家，市場機制發育相對不足，表現為市場主體缺乏或錯位，市場體系不健全，市場運作法規不完善。為此政府要讓農戶和企業成為真正的市場主體，改變政企不分和政府行為與企業行為扭曲的現象；政府要培育農產品市場和農業要素市場，以便形成一個完整的農業市場體系；政府要制定完善的農業市場規則，維護市場秩序，使各市場主體能夠按照市場規則合理運作、公平競爭。

培育農業市場機制，有利於農產品的供求平衡，但不能保證農產品市場的穩定。農業生產是自然再生產與經濟再生產交織的過程，並且受自然因素的影響較大。由於受土地等自然條件的限制，和動植物本身生物學特性的制約，使得農產品的短期供給彈性較小，但由於人們對農產品的需求剛性，價格對供給量的反應卻非常敏感；同時，農產品的需求彈性更小，難以實現農產品市場均衡。當某些因素導致價格和產量一定程度波動時，會產生蛛網效應。另外，農產品價格與供給間的互動關係還受動植物的生理機能影響，由於生產周期較長，人們對市場價格的反應又具有滯后性，市場的自行調節難以使農產品的供給及時追隨市場價格的變化，會造成農產品短缺和過剩效應的放大，使農業生產產生更大的波動性。

4.保護農業資源，改善生態環境

農業與自然資源和生態環境的關係最為密切的產業，一方面，農業的發展離不開良好的生態環境，離不開自然資源的支撐；另一方面，農業生產又對自然資源和生態環境產生很大的影響，不當的生產方式，會損害生態系統的平衡，造成自然資源的破壞和浪費。自然資源及生態環境系統的損害，則會影響農業的可持續發展。良好的生態環境是一種稀缺的資源，具有巨大的正外部效應。因此，政府對農業的宏觀調控還必須十分注意保護各種農業資源，如土地資源、水資源、林業資源、海洋資源、各種生物資源等，保護環境，維護生態平衡，實現資源的可持續利用和農業的可持續發展。以自然資源的可持續利用和農業的可持續發展為內容的生態環境目標，應該是政府對農業進行宏觀調控的基本目標之一。

（黃楚凌，陳銳靈，蔡君平等．農業經濟管理導論[M]．廣州：華南農業大學出版社，1996：24）

1.農業質量標準和農產品質量檢測檢驗體系建設領域

農業質量標準和農產品質量檢測檢驗體系的建設，對於提高農產品的市場流通效率和其市場競爭力，使農產品的生產者和經營者有序、公平競爭，使消費者吃到安全衛生的食品，都是至關重要的。相關的標準和法律需要政府來制定，因而是政府宏觀調控的重要領域。美國、歐盟、日本、韓國等發達國家或地區都十分重視農產品質量和食品安全，制定了嚴格的標準和法律、法規，建立了完善的監測隊伍，配備了先進的檢測手段。而且實行農產品原產地制度和商品標識制度，對農產品從田間到廚房各個環節都有跟蹤監測。農產品和食品包裝都標明品種、產地、加工商、運銷商，一目了然，一旦出現問題，便於及時處理。也正是因為這些國家制定了科學的農業行業質量標準，實現了農產品的優質優價，創造出了一些名牌農產品。目前，中國農業和農產品質量標準體系還很不完善，某些產品沒有標準，一些產品標準不能適應市場需求多樣化、產品用途多樣化的要求。因此，要借鑒發達國家農業宏觀調控的經驗，加快農業行業標準和重要農產品質量標準的制定與修訂完善，創建一批農產品標準化示範區和標準化生產示範基地。同時，要完善農產品、農用生產資料和農用生態環境質量安全的檢測手段，提高監測能力和技術水平。加快農產品質量的安全立法，並加強其執法監督，是當代政府農業宏觀調控的重要領域。

2.農業信息體系建設與服務領域

信息是現代社會一種非常重要的經濟資源，信息準確及時與否，決定著決策的成功與失敗。有用的信息生產成本比較高昂，但由於具有無形性，一旦擴散出去以後，難以阻止不付費的人利用該信息，並且增加信息利用的邊際成本幾乎為零，因而具有公共產品的特性。特別是農村交通、通訊和廣播電視等新聞媒介相對不發達，加之農業生產者經營規模狹小、生產與生活地域分散，農民處於一個相對閉塞的生產與生活環境之中。並且農民一般文化水平比較低，自我收集、整理和加工信息的能力較差。隨著難以市場化和現代化程度提高，農民迫切需要得到相關的市場與技術信息。但由於農業的信息化體系建設相對滯后，農民難以及時得到有用的信息，因而農業信息體系的建設與服務就成為政府對農業進行宏觀調控的一個重要領域。中國農業信息服務體系雖然具備了一定的發展基礎，但仍然存在著很多的問題。一是信息管理部門分割，政府信息管理部門壟斷信息，將信息作為自有商品出售，來謀取本部門的利益，缺乏信息共享機制，農民難以無償得到有用的信息。二是農業信息服務基礎設施建設投入嚴重不足，一方面是硬體短缺、簡陋，技術手段落後；另一方面是用於軟體開發和維護的經費缺乏保障。三是信息的準確性和及時性較差，大多數指標仍採用層層上報的全面調查方式，人為的隨意干擾太大，影響了信息的準確性；另外，由於信息的採集點不足，覆蓋面不寬，採集方法不夠科學，信息缺乏代表性。四是信息加工分析能力不足，許多信息不經加工即行發布、使用，降低了信息的使用價值，造成了信息資源的浪費。面對著目前農業信息化程度低，存在著嚴重的信息不對稱、不完全的情況下，政府必須加強農業信息體系的建設與服務，才能更好地發揮政府對農業宏觀調控的作用。

3.農業科研、教育和技術推廣領域

隨著農業現代化的推進，農業科技進步在農業經濟增長中的貢獻份額將不斷提高，人力資本積累將起著越來越大的作用。農業科技進步和人力資本積累都具有市場需求誘導性，即人們在逐利性的驅使下，根據市場需求推動了農業科技進步和人力資本積累。對於能夠形成有形商品的技術進步是非常有效的，但對於周期比較長的農業科學研究、特別是基礎性和公益性研究來說，獲利的可能性比較小或者說比較遙遠；農業由於比較利益低下，因而一般農民的收入低於非農產業人員的收入，農業中一般是素質較高的勞動力外流，造成農業中人力資本積累嚴重不足。但農業現代化的發展，對農業勞動力素質的要求在提高。如果沒有國家對農業和農民教育的支持，農業中的人力資本會嚴重不足；農業中的某些技術推廣也可以採用商業化的運作模式，但由於農民一般的經營規模都較為狹小，支付不起昂貴的技術諮詢費用而採取低廉收費，農業技術推廣人員又不能獲得足夠的報酬，因而農業技術推廣也離不開國家的支持。政府加強對農業科研、教育和技術推廣的支持，可以提高農業的綜合生產能力和市場競爭力。不僅可以增加農業生產者的剩餘，而且也會增加消費者的剩餘。中國在農業科研、教育和技術推廣方面雖然取得了很大的進步，但與發達國家比較起來仍然有很大差距。根據農業科研、教育和技術推廣的某些公共產品特性，政府在這一領域的宏觀調控就十分必要。實行農科教、產學研結合，加快農業科學成果的轉化。其次要調整農業科研的方向和重點，在重視提高產量的同時，更加註重質量和增加消息；從主要為農業生產服務，轉向為生產、加工、銷售的全程服務，從以資源消耗型技術為主，轉向為資源節約型技術為主。第三，在政府增加對農業科研、教育和技術推廣財政撥款的前提下，加強各級農業技術推廣機構，鼓勵科研院所、大中專學校、企業及農業科技人員，以技術開發、技術諮詢、技術入股和技術轉讓等多種形式，從事技術推廣與服務工作，將政府的政策支持與市場機制有機結合起來。第四，加強農村的基礎教育，使更多的青年人走出農業和農村，並為現代農業提供更高素質的接班人；通過各種渠道和形式，對現有農民進行技術培訓和轉崗培訓，使農民能夠掌握現代農業技術，適應現代農業發展的要求，使剩餘的農業勞動力能夠轉移出去，並增加農民的收入。

4.農業基礎設施建設領域

農業中的許多基礎設施，如水壩。大型的主幹溝渠。主幹道路、氣象服務等，農戶無力也無法建設，只有將其納入政府的宏觀調控領域，才能滿足社會對農業發展的要求。政府對農業基礎設施的支持，意味著擴大農業的綜合生產能力，降低了農民的生產成本，增加了農民收入，提高了農產品的國際市場競爭力，也符合WTO“綠箱”政策的要求。中國農業的自然災害頻繁，農業基礎設施還比較薄弱，因而加強農業基礎設施建設先得更加重要。中國農業基礎設施建設的重點是：第一，加強以水利為重點的農業基礎設施建設。以提高防汛抗旱能力為中心，加快大江、大河、大湖治理，搞好大型灌區更新改造和配套工程建設，注意把搞好設施建設、推廣節水灌溉、改革小型水利投資和改革管理體制有機結合起來，國家財政支持與啟動后，使農田水利設施逐步走上自我發展、良性循環的軌道。第二，加強以植樹種草為重點的生態環境建設。在生態脆弱地區全面停止天然林採伐，有計劃、分步驟地實行退耕還林還草。第三，加強農村公共設施建設。以農村的道路、電網、引水、通訊、廣播、電視和農產品市場設施為重點，加強農村公共設施建設，改善農村的生產條件和農民的生活居住環境，推動農村經濟社會的全面發展。

5.糧食專項儲備領域

農業生產受自然條件的影響，農產品產量的年際波動較大，豐收而至的“穀賤傷農”及歉收而至的“災荒”均不利於農業生產者收入、農產品市場的穩定和農業生產的穩定增長。為了確保農業生產者的正常利益，政府應當撥出一定的財政資金去充實已有的儲備系統，擴大對農副產品的吞吐能力。糧食等農產品的儲備的基本功能，除穩定供求之外，還能平抑價格波動。聯合國糧農組織根據全球資料計算得出的糧食合理儲備結論是：儲備量達到當年消費量的17%－18%就比較安全。但各國的儲備量多少為最佳，需要從本國國情出發決定。糧食專項儲備是國家調控糧食市場的一個重要槓桿，因此，在這一領域中，一是要把糧食的專項儲備與發揮糧食的市場機制的基礎性作用有機地結合起來；二是把糧食流通、生產、消費等各個環節統籌考慮，注意考慮各方面的利益；三是要把糧食的總量調節和結構調節結合起來，實現動態平衡；四是著眼於國際和國內兩個市場，利用國內和國際兩種資源，將糧食的進出口貿易與糧食的專項儲備結合起來，以實現糧食市場的供求平衡和應付大的自然災害；五是建立健全和完善糧食風險基金，糧食風險基金是糧食專項儲備和國家對糧食市場進行宏觀調控的資金基礎；六是加強國內外糧食生產、市場和價格監測，根據糧食的未來供求狀況，及時採取有針對性的存放調節措施。

6.區域性貧困與扶貧開發領域

區域性貧困就是與一定的地理區域相連的集中連片的貧困。其成因是不利的地理位置、脆弱的生態環境、貧瘠的土地。正是由於自然條件的不利，才造成了落後的基礎設施、低下的教育水平和高速的人口增長，從而導致勞動生產率、特別是農業勞動生產率的低下，基本的食物消費得不到保障，陷入持續性的絕對貧困。中國最具有典型意義的四大貧困地區，即西北黃土高原地區、西南石山區、秦巴山區和青藏高原寒區，都是與惡劣的自然環境相關聯。對這些地區的經濟與社會發展，需要政府的介入，否則與其他地區的經濟發展差距會進一步拉大。扶貧工作的一項基本方針是以經濟建設為中心，變救濟式扶貧為開發式扶貧。實踐證明，救濟式扶貧可以緩解農民一時的生活困難，但不能使他們真正擺脫貧困，從根本上改變貧困地區的落後面貌，必須發展貧困地區的生產力。開發式扶貧的實質，就是以經濟建設為中心，支持貧困地區的農民群眾開發當地資源，發展商品生產，改善生產與生活條件，增強自我積累、自我發展的能力，這是擺脫貧困的根本出路。21世紀初中國扶貧開發的主要任務是，一是改善生產、生活和生態條件，鞏固溫飽成果；二是加強基礎設施建設，使貧困人口比較便利地得到各種社會化服務，提高生產效率和運銷效率；三是培植基礎產業，促進農業結構調整；四是重視人力資源開發，提高貧困地區勞動力的基本素質；五是加強貧困地區的基層組織建設，使農民能夠有效組織起來。

7.農業自然資源和生態環境保護與治理

農業自然資源特別是耕地資源的保護與管理是市場經濟條件下政府進行宏觀調控的一個重要領域。在市場經濟條件下，耕地轉為非農業用地，對經濟主體來說，往往可以取得更大的經濟效益。如果讓市場機制自有發揮作用，耕地會出現大量的非農化，較少的耕地將難以滿足人口增長和生活水平提高對農產品不斷增長的需求，糧食安全和社會穩定將受到威脅。因此，政府必須從整個社會角度出發，對土地資源進行保護。農地保護一是要嚴格控制各種非農佔地；二是建立和完善基本農田保護區；三是防止土壤污染；四是防止水土流失。森林是農業生產的重要屏障，它可以為農業涵養水源、保持水土、穩定氣候、防風固沙，還能減少自然災害發生的頻率和強度。因此，政府要嚴格執行森林採伐限額，要依法實行憑證採伐制度和憑證運輸制度，以保證森林的消耗量低於其生長量，進而達到穩定以致提高森林覆蓋率的目標。並且政府要進一步加強各類防護林體系建設，以便充分發揮防護林的正外部效應。草原也是農業重要的環境屏障，具有保持水土、涵養水份的、轉化太陽能等方面的作用，同時草原也直接作為畜牧業的飼料基地。因此，政府要嚴禁濫墾草原和過度放牧。政府要根據牧民根據草場狀況合理調整畜牧量，是牧畜的取食量低於牧草的生長量，以維持牧草平衡。水是農業的命脈。政府要保護江河、湖泊、水庫等水域，維持水質處於良好的狀態。嚴格管理和節約工業、農業和生活用水，合理開採地下水，防止水資源枯竭。

農業環境污染主要是由兩個方面引起的：一是城市工業和居民生活產生的廢水。廢氣、廢渣，如不治理就會造成水污染、大氣污染和農田污染；二是在農業生產中不合理或過量施用農藥、化肥、農膜和獸葯、激素等添加劑，使農業環境和農牧產品受到污染。因此政府必須實行嚴格的環境政策，保證農業生產出安全的農產品，保證農業有一個良好的生態環境作支撐，保證農業能夠為社會保持一個良好的生態環境作出貢獻。

8.農業政策法制化與法律化的領域

政府對農業的宏觀調控一般依據的是國家的農業政策。農業政策是國家為了實現一定的社會、經濟及農業發展目標，對農業發展過程中的重要方面及環節所採取的一系列有計劃的措施和行動的總稱。為了保證這些措施和行動的有效實施，還需要對農業政策進行法制化和法律化。

農業政策的法制化是指農業政策的制定過程及內容都應符合憲法和法律，不能與其相抵觸，農業政策正確與否，同是否建立了法制化的政策程序有著密切的關係。從理論上來說，作為決策者個人，由於本人在生活、經歷、智能等諸多方面必然存在著某些局限性。如果沒有其他制約，個人的非程序化經驗決策就會受到這種局限性的影響，因而決策錯誤在所難免。在農業政策程序法制化的條件下，決策不是個人的決策，而是集體的決策；不是單一的決策程序，而且還有批准、評估的過程。

農業政策的法律化是指農業政策向法律的轉化，即有權的國家機關經過實踐檢驗，卻已成熟穩定，在較長時期內規範社會關係的農業政策上升為國家法律，使這些農業政策具有人人遵守的法律效力，使農業政策所要達到的目標有法律的促進和保障。國家立法機關把需要法律化的農業政策上升為國家法律，國家行政機關根據其行政職能及委託立法權，把需要法律化的農業政策轉化為各種行政立法，司法機構通過對立法機關和行政機關所制定的有關農業法律、法規進行審查，以確保其合憲性和合法性，實現對農業政策法律化的干預和參與，並在某程度上決定著農業立法活動的有效性和合法性，進而使政府對農業的宏觀調控走上法制化的軌道。

（吳偉進，梁懂平，梁爽等．農業經濟學[M]．長沙：湖南人民出版社，1999：75）

1.間接調控原則

間接調控原則在農業宏觀調控體系中, 實施農業宏觀調控的主體是政府, 接受農業宏觀調控的對象是企業和農戶等微觀經濟單位, 政府的宏觀調控, 就是要把微觀經濟單位分散的經濟活動統一於整個社會的大目標之下, 使微觀經濟主體的行為符合整個社會經濟發展的要求。但是, 政府對微觀經濟單位的調控, 並不是“政府一農戶企業”的直接作用過程, 而是“政府一市場一農戶企業”的間接作用過程, 即政府的調控通過市場傳遞給農戶企業來產生作用, 這就是間接調控原則。因此, 農業宏觀調控的基本思路和運作過程是, 政府調節市場, 市場引導生產經營主體。在這裡, 政府調控是宏觀層次的, 其直接作用的對象主要是市場, 而市場調節是基礎層次的, 其直接調節的對象是農戶或企業。在政府一市場一農戶企業的運行體系中, 市場處於中介或軸心的位置, 市場接受政府體現社會偏好的調控信號, 再把這些信號傳遞給微觀經濟單位, 農戶和企業對變化了的市場條件做出反應, 按照利潤最大化的準則調整資源配置和生產經營行為, 最終使微觀主體的行為符合宏觀調控的要求。所以, 農業宏觀調控最重要的特徵就是間接調控, 是通過市場客觀的調控。

2.兼顧公平與效率原則

兼顧公平與效率原則市場機制可以解決效率問題, 卻不能解決公平問題。因此, 調節收人分配, 實現社會公平, 就成為政府實現宏觀調控的基本政策取向。由於公平與效率是一種交替關係，對公平的追求會引起效率損失, 而沒有效率支撐的公平則又是毫無意義的, 因此, 政府在宏觀調控中堅持社會公平取向的同時, 必須兼顧效率, 作到公平與效率兼顧, 社會效益和經濟效益統一。兼顧公平與效率原則, 要求政府在實施農業宏觀調控時, 必須以不排斥或限制市場機制正效功能的發揮為前提, 也就是說, 凡是市場機制能夠做好的事, 政府就不要插手干預, 而應放手讓市場去完成, 以提高經濟運行的效率。政府的職責就是努力為市場機制充分發揮作用創造必要的條件, 或通過彌補市場的缺陷而使市場機制更充分地發揮調節功能。

（梁兆基，馮子恩，葉柱均等．農林經濟管理概論[M]．廣州：華南農業大學出版社，1998：413）

政府是實施農業宏觀調控的唯一主體, 其他任何組織無力也沒有權威承擔起這種具有社會效益的活動。農業宏觀調控的對象是市場。

在正常農業年景和市場正常運行的情況下，政府不可以採取行政手段對市場微觀主體即農戶或企業的經營行為進行干預, 這是宏觀調控的效率原則和間接調控原則所決定的。當然這裡是從經濟體制改革的目標來講的, 體制轉換過程中政府直接行政干預(如農產品定購制度)的廢除需要一定的時間。明確了宏觀調控的主體和對象后，農業宏觀調控運行方式的輪廓便隨之顯現出來, 即政府根據事先市場運行情況的分析預測和準確判斷, 運用經濟的、法律的乃至特定時期行政的手段，以市場為中心, 通過控制市場來引導生產者（農戶）、消費者和經營者的經濟行為, 以實現農業資源的最優配置和農民收人最大化。政府宏觀調控有力度上的強弱之分, 主要體現在所採用的調控手段和調控方式的差別上。如政府通過職能部門參與商品價格的形成, 運用利率、稅率、匯率、國庫吞吐、控制信貸規模、發放財政補貼等手段來干預市場信號, 進而由體現了政府意圖的市場信號來引導生產者、經營者和消費者的經濟行為，控制市場趨勢, 即是強宏觀調控。政府不去干預市場供求和價格信號, 而是主要讓市場自發形成的信號來為農戶或企業導向, 並藉助於法律手段和行政措施來規範（或約束）農戶或企業在市場上的經濟行為, 保障公平交易、合理競爭和正常的市場秩序即是弱宏觀調控。這兩種調控方式最大區別在於政府在農產品市場價格形成過程中的作用不同。宏觀調控方式應該成為我國農業宏觀調控的目標模式, 這不僅是出於對農業生產自身特點的考慮, 同時也是出於對國情的考慮, 即在今後相當長時期內, 農業將一直處於偏緊運行環境之中。實際上, 當今發達國家, 如美國、加拿大、歐盟等都對本國農業採用了強宏觀調控的模式。

宏觀調控決策指令的制訂和貫徹需要藉助於一定的組織體系來完成, 從實行強宏觀調控的目標模式出發, 農業宏觀調控體系應包括以下幾個系統。

1.決策系統

即有關農業宏觀調控指令的制定和發布機構。決策系統是農業宏觀調控體系的中樞, 幾十年來的實踐表明, 重大決策的正確與否對農業的發展有舉足輕重的作用。決策的制訂和發布需要有一定的程序和制度的保證, 其中完善的信息和諮詢機構是實現決策科學化、民主化所必需的。決策不應該成為某個或某些領導人的行為, 而應該成為一個集體（如決策委員會）民主商議的結果, 重大的決策還應該經立法機構的同意, 這將從制度上根除了決策過程中的“人治”因素, 尤其避免了因機構和領導人的變更對決策活動的影響。

2.信息系統

即對農村經濟運行過程中的各種信息進行收集、加工、分析、處理和傳遞機構。信息是決策系統和諮詢研究系統對經濟運行做出準確判斷的最主要依據。信息的分享除了政府決策和諮詢研究機構外, 還應包括廣大的生產者、消費者和中間商。

3.諮詢研究機構

其任務是對農村經濟運行過程中的重大問題進行實證分析研究, 並提出解決問題的方案，供決策系統參考。這裡所說的諮詢研究機構不同於一般性的科研院所, 它是決策系統的參謀班子, 當然科研院所的研究成果應該有順暢的渠道向諮詢和決策系統反映。諮詢研究系統也應該相對獨立地進行工作, 決策、諮詢、信息三個子系統的關係應該有作業制度上的規定。

4.決策執行系統

社會主義市場經濟體制下的宏觀調控不同於計劃經濟體制下縱向的直接的行政指令。宏觀決策指令的直接接收者不是農戶或企業, 而是政府的涉及農職能部門, 如專項儲備、農產品吞吐機構、中央銀行、財政稅收、海關等。決策系統通過這些職能部門的政策調整達到干預市場運行的目的。

發展經驗表明產量目標、收人目標、環境目標和社會目標, 雖然在構成農業宏觀調控總體目標方面缺一不可, 但是, 在經濟發展的不同階段, 這幾個基本目標的重要程度是不同的。在經濟發展的某一個階段, 一些調控目標就十分重要而另一些調控目標則不那麼重要在經濟發展的另一個階段, 原先很重要的調控目標會變得不那麼重要, 而原先並不很重要的調控目標則會變得十分重要。比如, 在經濟發展處於尚未解決溫飽的初級階段時, 農業宏觀調控的產量目標就非常重要, 提高農業生產能力、增加農產品生產量, 就成為農業宏觀調控要實現的優先目標, 而收人目標和環境目標的重要性都會因糧食生產的絕對重要而被掩蓋起來。隨著農業生產能力的提高和農產品供給能力的增強, 農產品尤其是糧食對經濟發展的約束作用會逐漸弱化, 產量目標的重要程度就會隨之降低。經驗顯示, 糧食對經濟發展的約束作用, 表現為三個階段性特徵第一階段, 人均糧食佔有量在300公斤以下, 糧食生產具有絕對重要的位置, 糧食的約束是缺乏彈性的“硬約束”第二階段, 人均糧食佔有量在300一500公斤之間, 糧食約束成為富有彈性的“軟約束”第三階段, 人均糧食佔有量超過500公斤, 糧食對經濟發展的約束度大大減弱。因此, 產量目標作為農業宏觀調控的一個基本目標, 它並不都是農業宏觀調控要實現的優先目標, 它的重要程度並不是永恆的, 而是隨著經濟發展水平的提高而改變, 隨著糧食生產能力的提高而降低。與此相應, 收人目標的重要性會不斷提升，在經濟發展由溫飽階段向小康階段過渡時, 提高農民的收人水平和生活水平, 就變得十分重要, 收人目標就變為農業宏觀調控要實現的關鍵目標。同時, 隨著人們收人水平和生活水平的不斷提高，環境作為人們生活質量的一部分, 其狀況會受到越來越多的關注, 保護資源、保護環境的重要性會逐漸凸現出來, 環境目標在農業宏觀調控目標體系中的重要程度就會相應增大。由此可見, 市場經濟條件下的農業宏觀調控目標, 並不是一個固定不變的模式, 而是一個動態的組合, 是幾個基本目標重要程度的變化與調整所形成的基本目標結構的動態優化組合。即隨著經濟發展階段的改變, 及時調整農業宏觀調控基本目標的結構組合, 適時進行農業宏觀調控目標的階段性轉化, 形成與經濟發展階段性適應的農業宏觀調控目標。

1.美國自由經濟調控模式

美國政府調控農業模式是屬於自由經濟調控模式。它的特點是競爭和壟斷並存, 是一種有調節的自由市場經濟。政府干預農業活動保持在一定範圍內, 政府並不直接介入農業經濟活動, 不制定指令性的生產計劃, 對農業的產量不提出具體數字指標。美國現行農業政策的框架是在於1935年建立的, 直到今日, 美國農業宏觀調控的著重點基本上是圍繞既要發展生產, 又要控制生產和解決生產過剩, 減少政府的財政補貼這四個方面來進行的, 其主要措施是: 第一, 實施農產品價格支持, 通過政府的價格支持政策, 防止農民收入因市場需求變化而下降過多。第二, 通過農業信貸系統向農場主提供低息貸款和實施稅收優惠政策, 幫助農場主發展生產, 降低生產成本。第三, 實施有補償的限制生產的休耕、限耕等, 以緩解農業生產的過剩, 第四, 想方設法擴大農產品的國內消費範圍。如向低收入者發食品券。將政府收購的一部分農畜產品贈送給貧苦的居民和向兒童提供, 免費供應的午餐計劃。第五, 採取多種措施增加農產品出口, 包括提供特種補貼和給買主以出口信貸的方式來促進農產品出口, 同時對某些農畜產品實行嚴格的進口限額制度, 以保護美國的農場主的經濟利益。

2.德國社會市場調控模式

“自由+秩序”是德國社會市場經濟的核心。聯邦政府對農產品價格形成過程進行調控原則是要適應市場，換句話說, 政府所進行的干預, 在不干擾、不阻礙市場正常發揮調節作用的情況下, 才是可以被接受的。這一原則主要體現在如下方面: 一是政府調控農產品價格盡量選擇靈活形式, 應盡量降低干預的程度, 當市場調節的力量有儘可能的活動餘地時, 應盡量避免由政府制定固定價格及最低價格。二是政府調控農產品價格應當考慮市場的長期情況, 要研究市場情況是否暫時被扭曲。三是定期審查政府的農產品價格調控, 哪些領域的價格調控還應保持, 哪些領域價格管制應取消, 或從形式上應該放鬆, 或根據市場條件用間接調控替代直接管制。四是儘可能放開價格, 實行自由定價優先於固定定價、放棄管制優先於保留管制, 其目的在於保持市場機制能充分發揮作用。除了對農產品價格進行間接調控。德國政府還制定了農業信貸政策, 強化農業投入和提高投入效率, 重視整個農業的效益和國民經濟一體化的發展。

3.法國政府計劃調控模式

市場經濟調節機制加國家調節機制是法國政府計劃調控模型的精髓。法國政府調控農業的主要措施有: 一是推行農業結構改革, 加快農業現代化進程。從60年代初, 法國同政府頒發了《農業指導法》和《農業指導補充法》, 成立了土地整治與鄉村裝備公司 , 實行小塊土地合併以實行機械化規模經營, 同時設立了調整農業結構的社會行動基金, 促進向集約化經營方向發展。二是政府通過調節對生產進行誘導, 政府逐步建立一套比較完整的農產品價格體系。其中目標價格( 根據市場預測規定若干年後達到的價格) 和指標價格( 新的農業年度將執行的價格) 對農業生產和結構變化起到了重大作用。三是加強財政干預, 大力扶持農業, 以免稅或補貼方式對農民購買生產資料特別是農機具給予資助。以補貼和貸款的方式對農民實施水利、道路、電氣化和土地整治等農村基本建設工程給予資助。以發放農業優惠信貸的方式為農民購買現代化的裝備提供資金。四是通過一系列農業政策措施，對農業合作制給予資金支持。以貸款為主, 有相當部分貼息貸款, 也有部分無償投資。

4.日本政府主導型市場經濟調控模式

日本的農業經濟運行機制的特點, 如果用一個簡單的公式概括的話，就是“市場經濟+政府調控”。農業宏觀政策的第一個目標是穩定農產品價格, 第二個目標是使農民與其他產業部門工人之間的收入趨於平衡，第三個目標是保持糧食的自給自足，第四個目標是區域經濟開發。由於日本是一個農業資源相對貧乏的國家，他們認為把本國經濟發展的基礎完全建立在外國農業上是不可能的。於是極力對農業予以保護, 價格支持、財政補貼進口配額和高額的關稅都是保護農業的主要手段。除此之外, 日本政府為促進農民合作組織的發展, 藉以提高農業生產力以及農民經濟與社會地位, 以此來推動國家經濟的發展。在1947年頒布《農業協同組合法》, 在農村普遍地發展農協組織, 提倡農民組織起來進行自我保護。日本農協的首要任務是減少商業資本剝削, 方便農民生產和生活; 改善農民的社會經濟地位。以合作為紐帶, 以競爭來激勵, 協同政府對農村、農民進行自我管理。依靠農協來引導農民。組織農民進行農業生產和農業經濟活動, 是日本農業經濟運行機制的一大特點。另外, 日本政府在農業經濟計劃實施上，有一套較為完善的政策手段體系。其特點表現為: 一是以財政、金融手段為主, 以行政指導為必要補充。在推行農業價格支持計劃的過程中, 日本政府都非常重視運用財政、金融手段，但也不放棄對農民的行政指導。所謂行政指導是指政府對農民的勸告和誘導。其中包括對農協和農民提出指示、建議、希望和意見等。這種“勸告”沒有明確的法律依據, 而是以政府掌握一定財政分配權、金融控制能力為基礎的。政府對宏觀經濟的控制力量越強, 在計劃實施中行政指導的效果也就越顯著。二是以經濟立法和司法作為實施計劃的間接手段。政府通過經濟法規以及強制性採取一些關鍵的措施, 間接調節農場主的經營方向, 促進農業計劃的實施。

以上資料選自：華南農業大學“農業經濟學”本科課程內部參考資料《農業經濟學期末考試重點概要》（全背部分）