社會保障制度建設

（一）社會保障制度的概念

準確定義社會保障制度，對我國社會保障制度的健康發展意義深遠。當前我國學術界對社會保障制度的定義並不統一，有學者認為：社會保障制度是國家通過立法，積極動員社會各方資源，保證無收入、低收入以及遭受各種意外災害的公民能夠維持生存，保障勞動者在年老、失業、患病、工傷、生育時的基本生活不受影響，同時根據經濟和社會發展狀況，逐步增進社會公共福利水平，提高國民生活質量的制度。這個定義主要強調了社會保障制度建設必須通過立法程序，同時指出了社會保障基金的來源和使用方向，但不足的是，該定義過於強調國家在這項制度建設中的責任，企事業單位及公民的義務內涵只是通過“積極動員”予以體現。同時，筆者認為如此定義保障的對象缺乏前瞻性，或者說是不全面的；有學者認為：社會保障制度是國家依據一定的法律和規定，為保證社會成員的基本生活權利而提供的救助和補貼。筆者認為，救助和補貼只是社會保障制度眾多職能中的一個方面，該定義覆蓋面過於狹窄。還有學者指出：社會保障制度是國家依據一定的法律和規定，保證社會成員的基本生活需要、保持社會穩定的一項社會安全制度。該定義雖然糾正了社會保障的對象是全體社會成員，但沒有就社會保障基金的來源和使用作出界定。

筆者認為，社會保障制度是一國依據既定的法律法規，為保證社會持續穩定，預防公民不確定的基本生活預期，根據社會經濟發展水平，通過向社會各機構、社會團體及公民個人分別按照一定比例徵收社會保障基金的制度規範。這個定義，一是指出了社會保障制度的建立必須是在法律法規的框架之下；二是保障目的是保持社會持續穩定和預防全體公民而不僅僅是無收入、低收入以及遭受各種意外災害的公民的不確定基本生活預期；三是徵收基金的比例應依據社會經濟發展水平來確定，基金繳納和使用對象都是全體公民，沒有按照法律法規要求繳交社保基金的公民不能享受社保。該定義既強調了政府在社會保障工作中的責任，也強調了公民有依法繳納社會保障基金的義務，是研究和建設我國社會保障制度的基礎。

（二）社會保障制度的外延

1.社會保險。社會保險是指國家通過立法，多渠道籌集資金，對勞動者在因年老、失業、患病、工傷、生育而減少勞動收入時給予經濟補償，使他們能夠享有基本生活權力的一項制度。自2008年1月1日起實施的《中華人民共和國勞動合同法》第38條第3項規定：用人單位未依法為勞動者繳納社會保險費的，勞動者有權解除勞動合同。該項規定從另一個側面強調了社會保險的強制性、共濟性和普遍性等特徵。2010年10月28日我國正式頒布實施的《中華人民共和國社會保險法》顯示，社會保險主要包括基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等社會保險制度，其制度建設堅持“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的方針。社會保險水平應當與經濟社會發展水平相適應。社會保險的保障對象主要是全體勞動者，目的是保障其基本生活，具有補償收入減少的性質。社會保險的資金來源主要是用人單位和勞動者本人，縣級以上人民政府應當將社會保險事業納入國民經濟和社會發展規劃。國家多渠道籌集社會保險資金。縣級以上人民政府應當對社會保險事業給予必要的經費支持。國家通過稅收優惠政策支持社會保險事業。社會保險實行權利和義務相對應的原則，勞動者只有履行了繳費義務，才能獲得相應的收入補償權利。

2.社會救濟。社會救濟是指政府和社會對因各種原因無法維持最低生活水平的公民給予無償救助的一項社會保障制度。救助的對象有三類：一是無依無靠、沒有勞動能力、又沒有生活來源的人，主要包括孤兒、殘疾人以及沒有參加社會保險且無子女的老人；二是有收入來源，但生活水平低於法定最低標準的人；三是有勞動能力、有收入來源，但由於意外的自然災害或社會災害，致使生活一時無法維持的人。社會救濟是基礎的、最低層次的社會保障，其目的是保障公民享有最低生活水平，給付標準低於社會保險。社會救濟的經費來源主要是政府財政支出和社會捐贈。

3.社會福利。廣義的社會福利是指政府為了使全體社會成員的物質生活質量和文化生活環境得到提高所提供的各種社會性津貼、公共基礎設施建設和社會服務等項目，目的是不斷增進國民的整體社會福利水平。主要包括各種文化教育、公共衛生、公共娛樂、市政建設、家庭補充津貼、教育津貼、住宅津貼等等。

4.社會優撫。社會優撫是指政府和社會對軍人等從事特殊工作的人員及其家屬所給予的優待、撫恤和妥善安置等內容。具體包括向烈屬、軍屬、複員退伍軍人、殘廢軍人提供撫恤金、優待金、補助金；舉辦榮譽軍人療養院、光榮院；安置複員退伍軍人；為軍隊離退休幹部提供服務等。社會優撫是一種特殊的社會保障，其目的在於安定軍心，維護國家安全，促進社會穩定。

5.社會互助。社會互助是指在政府鼓勵和支持下，社會團體和社會成員自願組織並參與其中的扶弱濟困活動，具有自願性和非營利等特徵，其資金主要來源於社會捐贈和成員自願繳交的費用，政府則往往是從稅收等方面給予支持。社會互助的具體表現形式包括工會、婦聯等群眾團體組織的群眾性互助互濟，民間公益事業團體組織的慈善救助，城鄉居民自發組成的各種形式的互助組織等等。

6.個人儲蓄積累。個人儲蓄積累主要是指在政府的倡導、支持或者直接組織下，促使公民建立一個專門用於社會保障的儲蓄賬號，目的是使公民在能夠勞動的年齡階段逐年進行儲備，積累起一筆資金以備不時之需，在到了老年以及其他社會經濟風險出現時，可以滿足自身的養老或者其他保障需求。

進入上世紀90年代以來，全國人大加強了與社會保障相關的立法工作，先後通過了《殘疾人保障法》、《婦女權益保障法》、《老年人權益保障法》、《勞動法》、《公益事業捐贈法》等；國務院則在繼1991年發布《關於企業職工養老保險制度改革的決定》后，不僅制定了失業保險條例，農村五保戶供養工作條例，城鎮最低生活保障條件等法規：還制定了下崗職工基本生活保障制度及深化養老保險、醫療保險、城鎮住房福利制度改革政策，制定並實施了大規模的“八七”扶貧攻堅計劃等，我國的社會保障制度建設可以說取得了一定的成績，但也存在一些不利因素。

一是生產力水平低，經濟還處於不發達狀態。經過20多年改革開放以來的發展，我國的生產力和經濟社會發展水平有了很大的提高，各項事業有了很大進步，但就總體而言，人口多，底子薄，生產經營粗放，勞動生產率不高，生產力不發達的狀況還沒有根本改變，人均國民收入比較低，綜合國力還不很強。

二是我國過去存在，現在依然存在，將來相當長的時期內還將繼續存在的城鄉二元經濟結構。我國正處於由農業社會向工業化國家轉變的過程之中，工業化及城市化程度不高，農業人口和農村經濟還在國民經濟中佔有較大比重，農民以及一部分城鎮居民收入的貨幣化程度還很低。全國還有5000多萬人沒有解決溫飽問題，即使在城市也還有相當數量的低收入群體。

三是在經濟改革與發展過程中，存著諸多不平衡現象。從經濟發展看，存在著東西部之間，沿海內地之間以及不同行業之間的差距；以改革的進度看，不同地區之間有快慢之分；從不同所有制企業看，在歷史債務、社會債務負擔以及對改革的承受能力方面，也存在很大差異；以社會成員的實際社會保障水平看，不僅公務員與事業，企業單位職工存在較大的差異，就企業之間而言，差別也很大。

四是我國社會保障建設面臨著老齡化，城鎮化，就業形式多樣化的挑戰。同西方工業化國家相比，我國老齡化具有規模大，速度快的特點。西方國家老齡化率從5%上升到10%，一般經過40年甚至更長時間，而我國僅用了20年左右，西方國家是先實現工業化，後進入老齡化，先富后老；我國工業化還未完成，老齡化就提前到來，未富先老。這就給社會保障帶來一系列問題，其中養老保險受到的衝擊最大。此外，城鎮化過程中帶來的社會保障問題和遊離在現行社會保障制度之外的靈活就業人員的社會保障問題都是亟待解決的問題。

五是計劃經濟下形成的傳統保障制度的影響。長期以來我們已經形成了一套舊的傳統保障制度，對此我們必須進行創新和轉換機制，否則會束縛市場經濟體制的建立和完善。

鑒於目前我國社會保障制度還存在著很多問題和不足，因此，對其進行改革是非常是緊迫和必要的。

第一，建立和完善社會保障制度，是經濟社會持續、快速、健康發展的基本保證。社會保障制度是社會穩定的“安全網”。老有所養，病有所醫，工傷有保險，災害有賠償，失業有救濟，殘疾有安置，貧困有支援，社會保障制度通過保障人民的基本生活，實現社會的安定。社會保障制度也是經濟發展的“穩定器”，通過社會保障體系的建立，可以規範和均衡企業的社會負擔，有助於社會主義市場經濟微觀基礎的形成和完善，並由此克服不顧經濟效益的粗放增長方式，以及與之相關聯的由人為因素所導致的經濟的大起大落現象，促進經濟穩定增長。社會保障制度作為一種再分配手段，還是社會不同群體收入分配的“調節器”。通過保障人們的基本生活需要，兼顧效率與公平，從而有助於實現行促后富，最終達到共同富裕的目的。

第二，健全完備的社會保障制度，是社會主義市場經濟體制的重要支柱。我國改革的基本目標是建立有中國特色的社會主義市場經濟體制。健康運行的社會主義市場經濟體制，是一個以市場機製為基礎配置社會資源的經濟，不僅需要合格的市場主體，即自主經營、自負盈虧的企業。需要統一開放的市場體系和以間接手段為主的宏觀調控機制，需要相對完備的法律體系，同時也需要有健全的多層次的社會體系。這幾者缺一不可，是相輔相成的有機整體。這在黨的十四屆三中全會(決定)中已經作了科學的闡述。因此，較為完善的，具有中國特色的社會保障制度，是社會主義市場經濟體制的基本內容和重要支柱，直接關係到我國能否建立社會主義市場經濟體制的大局。

第三，建立和完善社會保障制度，是深化國有企業改革的必要條件。加快社會保障制度改革，不斷完善社會保障制度，是國有企業轉換經營機制，建立現代企業制度和調整經濟結構的需要，也是國有企業“輕裝上陣”平等參與市場競爭的需要。

可以說，社會保障制度是中國特色社會主義事業必要而且重要的組成部分，關係到我國改革、發展、穩定的大局，關係到國家的長治久安。因此，要發展我國的經濟，必須對現存的社會保障制度進行改革，建立一套適應社會主義初級階段基本國情的、符合社會主義市場經濟要求的有中國特色的社會保障制度。

第一，要從社會主義初級階段的基本國情出發，堅持以鄧小平理論為指導，解放思想，實事求是，既不因循守舊，又不照搬西方國家的模式。即在指導思想上要堅持以下一些原則。

1．社會保障水平與生產力發展水平相適應的原則。從國內外的經驗教訓來看，社會保障中的“高福利”政策和“平均主義”原則都不可取。一些西方福利國家的財政負擔越來越重，由此引發了許多社會問題和政治問題。即使像我國計劃經濟條件下那種普遍福利政策現在也難以為繼。因此，在進行社會保障制度改革時，其保障水平必須與現階段的生產力水平相適應，使國家和單位的負擔能維持在一個適當的水平，保證企業乃至整個國民經濟的活力和競爭力。

2．權利與義務相統一的原則。在傳統體制下，社會保障費用由個人負擔的部分很少，國家和企業包攬過多，不堪重負，這也使勞動者缺乏自我保障意識和責任。建立新體制要適當減輕國家和單位代個人承擔的部分責任，強調個人參與，增強人們的自我保障意識和節約費用意識，在自我保障基礎上發揮社會保險的互濟功能。

3．效率與公平相結合的原則。社會保障的不同項目體現公平與效率的程度不同。社會救濟、優撫安置和部分社會福利事業支出主要由國家財政負擔，凡符合條件者可以無償使用，體現公平原則。社會保險的主要項目，堅持效率優先、兼顧公平的原則，實行個人、單位、國家三方負擔。職工享受的保障水平既要能保障職工的基本生活，體現社會公平，又要與個人繳費多少掛鉤，以激勵職工的勞動積極性，提高效率。

4．制度、政策統一的原則。社會保障作為一個國家基本的經濟社會制度，在制度模式和基本政策上一定要統一。如果政出多門，各行其是，不但不利於社會保障事業的健康發展而且會給政府造成極大的麻煩，影響社會的穩定。

5．政事分開的原則。政府行政管理和保險基金營運管理應分開，執行和監督機構應分級。社會保險管理機構主要行使管理職能。管規劃、管政策、管制度、管標準、管監督，不直接管理基金的收繳和營運。社會保障金的營運由保險基金管理機構依法經辦，受政府和社會監督。

6．城鄉有別原則。現階段我國城鄉之間在生產力水平、就業結構、收入水平和消費方式等方面差別很大，因而在保障形式、標準等方面、城鄉之間要有所區別。廣大農村在近期內尚不具備實行社會保險的條件，但在一些群眾溫飽有餘，基層組織健全的地區，可採取農民自願和政府組織引導相結合的方法，積極穩定地發展農村養老保險和合作醫療等項社會保障制度。

第二，社會保障制度改革，必須堅持“低水平、廣覆蓋、多層次”的基本方針，也就是說根據提供最基本的社會保障水平這個目標確定一個較低的，絕大多數單位和個人都能承受的繳費標準，儘可能把各類人員都“囊括”進來，在此基礎上，實現社會保險、補充保險(商業保險)、社會救助和個人責任相結合的多層次的社會保障體制。

第三，要注意制度創新和機制轉換。具體而言要實現五個“轉變”，建立“五個機制”。

五個轉變是：(1)由“全部包攬”向“三方(國家、單位、個人)負擔轉變”。(2)由“企業自保”向“社會互濟轉變”。(3)由“平均主義”、“大鍋飯”向“效率優先、兼顧公平”轉變。(4)由“福利包攬”向“基本保障”轉變。(5)由“現收現付”向“部分積累”轉變。

五個機制是：(1)合理的籌資機制。(2)穩定的保障機制。(3)必要的制約機制。(4)有效的運行機制。(5)有力的監督機制。

第四，針對目前我們所面臨的老齡化，城鎮化、就業形式多樣化的難題，必須切實搞好養老、醫療、失業保險和社會救濟。

1．建立養老保險基金收支平衡機制和可持續發展的長效機制。我國養老保險長期實行現收現付制，沒有留出積累資金。在退休人員每年的6%的速度遞增的情況下，基本養老保險制度的負擔係數從1984年的0．185提高到2003年的0．331，增長了80%。預計到本世紀30年代，我國老齡化將達到高峰。因此，我們要建立養老保險基金收支平衡機制和可持續發展的長效機制。首先是逐步做實個人帳戶，真正實現現收現付向部分積累的模式轉換。二是強化基金征繳，切實做到應收盡收。三是繼續積極調整政府財政支出結構，增加財政特別是地方財政對社會保障的資金投入。四是做大全國社會保障基金，增加中央社會保障的戰略儲備。

2．加快建立職工基本醫療保險制度。要在認真總結近幾年改革試點經驗的基礎上，本著基本醫療保險水平和方式要與社會主義初級階段生產力發展水平相適應，保障職工基本醫療，基本醫療保險費由國愛、用人單位、職工三方面合理負擔；遏制醫療費用的不合理增長，減少浪費，實行屬地化管理的原則，從現在起，用三到五年的時間，初步建立適應社會主義市場經濟體制要求，覆蓋城鎮全體勞動者，社會統籌和個人帳戶相結合的基本醫療保障制度，逐步形成包括基本醫療保險，補充醫療保險，社會醫療救助以及商業保險等多層次的醫療保險體系。

3．完善失業保險和推進再就業工程。把發展失業保險和下崗分流，實施“再就業工程”有機地結合起來。統籌考慮、協調推進，這是我國社會保障制度改革的一個創新，是現階段具有中國特色的失業保障制度。此外，近幾年來，我國的就業格局發生了明顯變化。許多以靈活方式就業的勞動者，遊離在現行的社會保障制度之外，對此，我們要適應所有制結構調整和就業形式變化的格局，以混合所有制，非公有制經濟從業人員和靈活就業人員為重點，擴大社會保險覆蓋面，力爭今年養老保險參保人婁適到1．6億，醫療保險參保人數達到1．2億，工傷保險參保人數超過6000萬。

4．建立健全城市居民最低生活保障制度。在社會救濟制度方面，過去往往是“送溫暖式”的臨時性，隨時性的救濟方式。隨著改革的不斷深入，這種方式已經越來越不適應變化了的情況。今後要進一步面向不同的社會群體建立多元化的最低收入保障制度。對工薪勞動者，規定最低工資保障線，保障他們最基本的勞動報酬權益，促使工資制度法制化，促進勞動力市場健康發展。對城市居民規定最低生活保障線將城市中所有生活在保障線標準以下的居民全部納入救助範圍，尤其是將因企業虧損、半停產、停產和破產而生活困難的企業職工、居民的基本生活推動企業改革、穩定社會。

5．抓緊逐步落實農村社會保障問題。目前我國的生產力發展水平較低，經濟發展不平衡，特別是農村當中連溫飽問題還沒有解決的情況比比皆是。更談不上亨有社會保障了。因此，對於農村的社會保障問題，我們堅持養老方面，仍然以家庭主為。部分地區按照“個人繳費為主，集體補助為輔，政府給予政策扶持”的原則，進行農村社會養老保險試點，探索個人帳戶積累式養老保險。到去年年底，全國已有1870個縣市的5428萬人蔘保。醫療方面，以大病統籌為主的新型農村合作醫療試點正在進行覆蓋9504萬農業人口。

此外，對於進城務工農民的社會保障，現在的關鍵是進一步完善政策，根據他們的實際需要，提高政策的可操作性。即首先解決他們在工傷和大病醫療方面的突出問題，探索對被征地農民的合理補償機制，然後研究養老等問題。

6．加強法制建設，當前社會保障體系建設中遇到的許多矛盾和問題，都與法律保障能力弱，監察執法手段不足有關。目前，全國人大已經把《社會保險法》列入立法規劃，勞動和社會保障部作為主管部門將積極配合，推動其儘早出台。同時，嚴格監察執法，加強社會保障宣傳提高用人單位依法參保繳費的自覺性和勞動者依法維權的意識。

作者：全國幹部培訓教材編審指導委員會組織 出版社：黨建讀物出版社

出版日期：2006年06月

ISBN：9787800988578 [十位:7800988570]

頁數：427 重約：0.438KG

定價：￥25.00

本章介紹了社會保障的概念、主要內容、基本功能與原則，著重論述了社會保障的主要理論流派、基本制度模式以及社會保障的起源與發展；同時，還介紹了世界社會保障改革的背景、總體趨勢以及養老、醫療、失業等主要險種的改革發展趨勢；最後，簡要論述了各國政府在社會保障中的一般職能以及中國政府的相應職能。

第1章 社會保障總論

第一節 社會保障概述

第二節 社會保障的基本功能與原則

第三節 社會保障的基本理論

第四節 社會保障的起源與發展

第五節 世界社會保障的改革趨勢與改革實踐

第六節 政府的社會保障職能

第2章 我國社會保障體系的建立與發展

第一節 我國社會保障體系概述

第二節 我國社會保障體系的歷史沿革與發展

第三節 我國社會保障體系的基本評估與改革完善

第3章 養老保險

第一節 養老保險制度概述

第二節 國外養老保險制度

第三節 我國養老保險制度