平政院

封建君主集權專制政體在傳統中國維繫了兩千餘年的時間，對中國傳統的法律文化形成了廣泛而深遠的影響。君主專制政體使得宗法等級、身份等級、官尊民卑的觀念根深蒂固，以“民告官”為特色的行政訴訟制度一直無法在傳統中國找到生存的土壤。直到清末民初國內外矛盾激化，才出現了建立行政訴訟制度的理論和相關立法規定。

中國行政訴訟真正走向實踐，則是1914年北洋軍閥政府建立的平政院。這是中國歷史上第一個行政訴訟審判機關，也是近代資產階級行政訴訟制度在中國大陸地區開始真正建立和運作的標誌，具有很重要的研究價值。

由於平政院的存續期間較短，實際發揮的作用也不甚理想，加之對舊法統慣有的否定態度和相關史料的匱乏，目前學界對此的研究和關注較少，比較知名的是台灣學者黃源盛、蔡志方的梳理和闡述。

行政訴訟制度作為憲政制度的一個組成部分，不是中國固有的東西，而是舶來之物。自清末立憲修律以來，西方法律制度和文化逐漸傳入中國，行政訴訟理論也是其中的一部分。根據黃源盛先生的考證，1908年清政府憲政編查館和資政院提出“憲法大綱”與“逐年籌備事宜”，並於“逐年籌備事宜”清單中，列有將於第六年（光緒三十九年）設立“行政審判院”的構想。

宣統二年（1910年），清廷又在各方的請願及都撫的聯電催迫下，擬提早於宣統五年開設國會，憲政編查館也奉命修改籌備清單，令提出“修正逐年籌備事宜”，其中改擬於宣統三年（1911年）頒布《行政訴訟法》，設立“行政審判院”。且於釐定官制草案中，明定設立“行政裁判院”並擬具《行政裁判院官制草案》。這一草案雖未頒布施行，但作為中國歷史上第一部與行政訴訟相關的法案，與之後的《平政院編製令》有許多雷同之處，可以說是具有淵源性的影響。

民國建立之初，出現了地方立憲產生的各省約法，其中對行政訴訟制度也做出了規定。如1911年12月2日《中華民國鄂州約法及官制草案》第14條規定：“人民得訴訟於法司求其審判；其對於行政官署所為違法損害權利之行為，則訴訟於行政審判院。”《中華民國浙江省約法》第8條規定：“人民對於官吏違法損害權利之行為有陳訴於行政審判院之權。”各省約法構成了之後《臨時約法》制定的基礎。

在中國首次以正式法律文件明確規定行政訴訟制度並提出“平政院”這一辭彙的應該是1912年3月11日的《中華民國臨時約法》。其第10條規定：“人民對於官吏違法損害權利之行為，有陳訴於平政院之權。”第49條規定：“法院依法律審判民事訴訟及刑事訴訟，但關於行政訴訟以及其他特別訴訟，別以法律定之。” 《臨時約法》做出了關於平政院的初步規定，但並未明確規定其性質和法律地位等具體內容，導致《臨時約法》出台之後並未馬上將平政院建立起來。

直到1914年3月31日，以教令第39號頒布了《平政院編製令》，明確了平政院的法律地位並具體規定了平政院設置的相關內容。隨後相繼頒布了《糾彈條例》、《行政訴訟條例》、《訴願條例》、《平政院裁決執行條例》、《平政院擬定訴狀繕寫方法》、《平政院各庭評事兼代辦法》、《行政訴訟法》、《糾彈法》、《訴願法》、《平政院處務規則》等。1914年5月1日袁世凱公布的《中華民國約法》第8條、第45條與《臨時約法》的規定基本相同。至此，中國歷史上第一個行政訴訟審判機關——平政院正式建立起來了。

平政院的存續期間自1914年3月31日至1928年11月17日，前後十五年時間內，據統計共審理407起案件，平均每年受理28件左右。魯迅訴教育部就是平政院裁決的案件之一。

魯迅自1912年5月5日起於北洋軍閥政府教育部任職，先後擔任僉事、社會教育司第一科科長等職務，並於1920年8月開始在北京大學、北京女子師範大學等高校兼任講師。魯迅在教育部供職期間，與官員、同事等的關係並不融洽，經常發生痛斥、聯名上書、憤而離職等情況。

1924年11月，北京女師大風潮爆發，魯迅公開發表宣言支持女師大學生的正義鬥爭，並且參加了已宣告脫離教育部的女師大的校務維持會，與教育部之間的矛盾空前激化。

1925年8月12日，時任教育總長的章士釗呈請臨時執政審批免職文，以“結合黨徒，附合女生，倡設校務維持會，充任委員。似此違法抗令，殊屬不合”等理由，要求將魯迅免職，8月13日段祺瑞明令照準，14日免職令發表。

魯迅於1925年8月22日向平政院遞交訴狀，起訴教育部對其免職處分違法。平政院於1926年3月23日作出裁決書，裁決教育部“呈請免職之處分系屬違法，應予取消。”平政院這一裁決即時呈交臨時執政，以訓令第十三號發布，“著交教育部查照執行”。至此，魯迅獲得了這一場行政訴訟的勝利。

由於名人效應，魯迅與北洋軍閥政府教育部的訴訟所受關注並不少，但是大多集中在魯迅研究以及文學領域，從法學角度探討的卻不多見。實際上也因為魯迅的名人效應，使得這一案例成為在當時及後世都頗具影響力的事件，也是審案不多的平政院存續期間內比較有代表性的案例，從中可以折射出北洋軍閥政府時期行政訴訟理念和制度的推行程度。

關於行政訴訟審判機關的性質在世界各國存在著不同的理論，隸屬於行政權還是司法權的範疇莫衷一是，因而也出現了不同的制度模式和實踐。平政院作為中國第一個行政訴訟審判機關，其性質又如何？從目前的研究成果來看，學者們的觀點基本是一致的，認為平政院行使的並非司法權，而是屬於行政權的範疇。以下將從魯迅訴教育部這一案例出發，尤其以平政院對此案作出的裁決書為重點進行分析，證明平政院的行政權性質。

平政院的權力來源於何處，可以說是對其性質認定最直接最有力的證據了。《平政院編製令》開宗明義的規定道：“平政院直隸於大總統，察理行政官吏之違法不正行為。”可見，平政院隸屬於大總統，其權力來自於大總統的授予。而大總統是國家最高行政權的掌握者，所以說平政院行使的是行政權，本身屬於行政權的範疇，這是沒有異議的。

除了法律的明確規定之外，大總統對平政院人事權的掌控也可以體現出平政院對於行政權的依附關係。

首先是任命權。根據《平政院編製令》第16~18條的規定，大總統直接掌握平政院院長、肅政廳都肅政史的任命權，庭長、評事以及肅政史的任命權也由大總統間接掌握。

其次是懲戒權。《平政院編製令》第21、23、24條規定了對評事及肅政史的保障，對其的懲戒決定權在平政院懲戒委員會，但是懲戒委員是由大總統選任的，懲戒的相關結果也須呈請大總統批令相關官署執行，可以說大總統掌握著實際上的懲戒權。

權力來源是現有研究中判斷平政院性質的主要角度，在魯迅訴教育部一案中並沒有直接的表現，在此作為一個背景性的介紹，不再贅述了。

這可以說是本案最值得探討的話題了。魯迅是教育部的職員，也就是北洋軍閥政府的公務員，教育部對其做出處分理應屬於內部行政行為。根據現代行政法理論，內部行政行為不可訴是被普遍接受的通論，而平政院卻受理並裁決了魯迅與教育部之間內部行政行為的糾紛。

不僅如此，根據黃源盛先生的整理，自1915年至1928年的186件平政院裁決書中，關於人事資格的有22件，約佔12%。因人事資格而涉訟者，主要為被退職職員爭執退職處分的合法性，以及學生與教育部，因學歷認證及轉學等事項，而引起爭執的事件。

在此類案件中，平政院均予以受理並做成實體判決…… 可見平政院認為如魯迅一案的內部行政行為是可訴的，且平政院如此作為也是有法律依據的。根據1914年《行政訴訟法》第1~4條的規定，行政訴訟之對象為官署的各種處分，包括命令、決定、行政契約等，範圍非常廣泛，且該法規並未排除內部行政行為，可以推論當時的法律是認可內部行政行為可訴的。

內部行政行為不可訴主要基於德國的特別權力關係理論，其中一種就是公務員與國家關係。法律關係發生在主體之間，而國家作為一個不可分的主體，因此是“特別”的關係。特別之處在於雙方強烈的依附關係、命令與服從的關係、內部管理關係，也因此不適用法律保留原則，排除司法救濟。

另一個原因是，制訂行政訴訟法的當時，外部行政關係涉及公共利益更廣泛，因此是調整的重點。內部行政行為不可訴仍然是目前的通說，這是因為從很多方面看行政處理效果要好於司法處理，比如效率、承擔責任方式以及對於公務員的實質影響等。

平政院受理並裁決了屬於內部行政行為的糾紛，並非打破了這一通說，反而可以證明平政院的性質不屬於司法機關，更加不是嚴格意義上的行政法院，其本質上還是屬於行政權的範疇。以平政院來處理內部行政糾紛，實際上並未經過司法裁決，相當於是在行政權範疇內部以行政權本身的力量消化了這種糾紛。

這樣看來，平政院裁決魯迅與教育部一案與現代處理內部行政關係糾紛並不存在實質上的差別，從這一角度再次證明了北洋軍閥政府平政院的行政權性質。

本案中魯迅作為權利受損害者，其所提出的訴訟請求為“不服被告呈請免職之處分，指為違法” ，並沒有提出損害賠償的請求。平政院的最終裁決也是“教育部之處分取銷之” ，未涉及對於魯迅所受損害的賠償問題。這種處理方式使得平政院對於行政相對人而言頂多是個彰顯義理之地，無法獲得實際有效的救濟。而這樣的缺陷在當時也是有法律依據的。

1914年《行政訴訟法》第3條規定平政院受理訴訟的種類僅限於撤銷之訴，不得受理要求損害賠償的訴訟。可見平政院設置的目的重在行政監督而不是保護民眾的權利，平政院的設計者們關心的是如何通過平政院更好的監控行政機關的作為，至於民眾權利受損只是引發對行政機關加以監控的導火索，可以一帶而過。

眾所周知，限制國家權力保護公民（個人）權利是司法權強調的重點，重監督輕救濟的平政院是無法與司法權產生聯繫的，只能歸於行政權的範疇。此外，平政院前期單設肅政廳執掌最高監察權也可以說明其對行政監督的重視程度。

本案平政院作出的裁決書之後，附有由國務總理賈德耀簽發的臨時執政訓令第十三號，內容是根據平政院院長汪大燮呈請的本案裁決書，將取消教育部之處分的裁決著交教育部查照執行。可見平政院的裁決不是當然的具有執行力，而是要經由最高行政權的批令方可實現。

1914年《行政訴訟法》第33條規定：“行政訴訟裁決后，對於主管官署違法處分應取消或變更者，由平政院院長呈請大總統批令主管官署行之。”這與權力來源、隸屬關係恰好相互呼應。

司法權作為三權之一，與行政權處於平等的地位。如果說平政院行使的是司法權，其裁決則不需行政權的批令而當然具有執行力。從訴訟裁決執行方面也可以證明平政院是隸屬於行政權的。

黃源盛先生在其文章中專門搜錄整理，製成《平政院歷任院長及評事略歷一覽表》 ，來說明平政院的成員素質。從中選擇裁決魯迅與教育部一案的五位評事加以介紹：

1901年、1902年辛丑壬寅併科進士，日本法政大學速成科畢業。清朝曾任翰林院編修、浙江兩級師範學堂、湖北法政學堂、東三省法政學堂監督、法律館諮議官、奉天提學使、北京法政專門學校校長。民國任約法會議議員、司法官懲戒委員會委員、平政院評事、庭長、院長。

1890年庚寅進士。清朝曾任翰林院編修、山東道監察御史、京畿道監察御史、廣東布政使。民國任平政院評事兼司法官懲戒委員會委員。

不詳。

第一庭評事 延鴻：附生，留學日本弘文學院習警務。清朝曾任民政部左參議、民政部右丞、憲政編查館統計局正科員。民國任平政院評事。

第一庭評事 周貞亮：1904年甲辰科進士，日本法政大學畢業。清朝曾任郵傳部主事、黑龍江高等檢察廳檢察長、黑龍江高等審判廳廳丞、黑龍江法政學校提調。民國任北京政府國務院法制參事、平政院評事、司法官懲戒委員會委員、天津南開大學及國立北平大學第一師範學院教授、國立武漢大學中國文學系教授。

從以上介紹可以看出，除經歷不詳的賀俞外，四位評事中習過法律的只有兩人，三人為進士出身，四人均擔任過行政官員。根據1914年《平政院編製令》第2條，平政院以評事5人組織之庭行使審理權，每庭司法職出身者1或2人即可，第14條規定，曾任薦任以上行政職3年以上且著有成績者也有任評事的資格，故大部分評事均以行政官員充任。另外根據黃先生的統計，評事中出身自傳統科第者約佔83%。可以說平政院的成員法律專業素質並不高，但為官經驗也就是行政經驗卻很豐富，這樣的人員構成也是平政院行使行政權的需要。

其次要看文書水平，主要是對魯迅一案的平政院裁決書的分析。

閱讀這一裁決書，我們發現本案爭議的內容可以很清楚的被概括為三個方面：

其一是程序，原告魯迅的行為即使真的達到被處分的標準，也應該交給專門的懲戒委員會進行懲戒，而非教育部最高行政長官直接下令乃至擅自呈請處分，這樣做違背了程序正當原則；

其二是舉證，原告魯迅即使違反部令，舉證責任也在教育部，即現代法學理論中的舉證責任倒置原則，然而教育部卻無充分證據支持其論點；

其三是被告的答辯中所稱“形勢嚴重”之下不得不先行罷免魯迅職務之抗辯理由，經受不住法律的仔細推敲與考量，故屬不宜認定之理由。

裁決書用大量的篇幅記述了原、被告雙方辯論的內容，尤其是魯迅的辯詞，基本上是原文轉述。這些辯詞中鮮少使用法律規定，大部分在闡釋情理，且言辭激烈犀利，如“試問報告委員會何人？報告何在？樹人盤踞何狀？不合何事？概未明言。即入人罪？”等等。從文學的角度看是值得稱道的檄文，但卻不是法律文書應有的寫法，缺乏法律語言文字的專業化。這也映射出平政院在司法性質上的欠缺。

行政訴訟制度及平政院制度並非傳統中國所特有，其與中國傳統法律中的官尊民卑思維是對立的。自清末出現了行政訴訟的設想，到1914年平政院正式建立，可以說是中國法律近代化在行政法領域的表現，也反映出中國傳統法律的解體和法律模式的轉型。

任何制度的建立都不能是無源之水，而傳統中國本身又不具備這樣的“水源”，因而，究其原因，必須提到外國法律制度和文化的輸入。在清末學者介紹外國憲政制度的論著中，已經出現許多涉及行政訴訟制度的內容。如1905年曹履貞編輯的《行政法》專章介紹了“行政訴訟”；1906年由盧弼、黃炳言翻譯，日本清水澄著的《憲法》，其中專章介紹了“行政裁判所”。而1909年《行政裁判院官制草案》的前言中說到：

今各國有行政裁判院，凡行政各官之辦理違法，致民人身受損害者，該院得受其呈控，而裁判其曲直，英、美、比等國以司法裁判官兼行政裁判之事，其弊在於隔膜，義（即義大利）、法等國則以行政衙門自行裁判，其弊在於專斷。惟德、奧、日本等國，特設行政裁判衙門，既無以司法權侵害行政權之虞，又免行政官獨行獨斷之弊，最為良法美意。今采德、奧、日本之制，特設此院，明定許可權，用以尊國法、防吏蠹，似於國家整飭紀綱，勤恤民隱之至意不無裨益。

在《平政院編製令》頒布之前，民國學界和政界曾圍繞是否設立專門的行政審判機關展開激烈的爭論，對英美法系的一元制和大陸法系的二元制都進行了結合國情的探討，最終確定設立平政院。這些說明平政院在中國並非憑空出現，此前的中國已對當時世界上先進的理論和制度有所了解和鑒別，做好了理論和思想上的準備。

中國法律近代化有一個主要的參照系，那就是1868年明治維新后的日本，平政院模式的出現也不例外。上述引文已能證明這一點，此外有學者通過比較1914年《平政院編製令》、《行政訴訟法》與日本的1890年《行政裁判法》，發現相似之處非常多，因而提出平政院制度較多的是借鑒了日本憲政體制的結論。這也是可以理解的。

日本作為中國的鄰邦，向其學習具有文化和地域上的便利條件；同時日本又是中國原來的附屬國，其迅速強大的現實對中國產生了強烈的刺激。因此黃源盛先生說“設立平政院以審理行政訴訟，其間接淵源，雖可說是受歐陸法系法德諸國的影響；而其直接因緣，則來自日本《明治憲法》的牽引。蓋清末變法修律，主其事者率多嚮往明治維新政府的成就，踵式日本制度心切；因此，一切變法修律舉措，目光無不投射在彼邦新制。”

有學者認為，法律體系的中西合璧的協調發展的產物，是北洋軍閥政府時期法律近代化的基本目標。這一時期的法制建設，一方面引進西方資本主義國家先進的法律制度（包括權力制衡制度），一方面發掘中國法律傳統文化中的可用之處，力爭使兩者協調發展。

平政院也不例外，將其設置為重在行政監督的行政機關性質也是為了適應中國行政權膨脹、民告官的法治意識淡薄的社會傳統，肅政廳的設置也是繼承了中國傳統監察制度的表現。台灣學者吳庚說：“就平政院之結構加以分析，則系中西合璧、古今混雜之設計，平政院掌理‘百姓告官’，其下又設有肅政廳，負責整肅官箴，有明清都察院或御史台之遺跡存在，肅政史之於平政院，頗似日後‘我國’檢察官與其屬法院間之關係。”

此外，平政院所用的一些名稱也來自中國傳統，更容易為中國民眾接受。如平政院”源於“平章”之義，語出《書·堯典》：“九族既睦，平章百姓。”唐代出現平章事之名，宋有平章軍國重事，金元有平章政事。又如“評事”也源於古代官名，漢設廷尉平，與廷尉正、廷尉監同掌平決刑獄，南北朝改“平”為“評”，隋設評事，唐因之，明清設左右評事，屬大理寺。

平政院作為隸屬於行政權範疇的模式出現，這與北洋軍閥政府統治的狀況和需要也不無關係。北洋軍閥政府屬於軍人掌權的政府，這種特徵使之與司法權存在著不可調和的矛盾，因而必然要將平政院設計成為行政機關的性質。

具體來說：

首先是中國近代以來一直以迅速富國強兵為奮鬥目標，制度設計功利性強，要求立竿見影的效果，而司法權建設是一個漫長的、具有長期性的的過程，當時的中國不具備這樣的時間和精力。

其次，軍人執掌的政府對權力十分看重，要求快速的集權掌權，而司法權以分權制衡為目標，兩者可以說是背道而馳的。

再次，軍人政府統治的政局動蕩不安，政權更迭頻繁，而司法權本身具有穩定、保守的性質，要求嚴格的按法律辦事，維護社會秩序的安定，在這樣的環境中是無法實現的。

最後，軍人政府重視戰功，容易使軍人成為社會上的特權階層，挑戰、甚至踐踏司法權的權威，這與司法權強調的平等、公平、正義不相符合。

此外，關於平政院的出現還有一個奇怪的現象。1923年《中華民國憲法》第99條規定：“法院以法律受理民事、刑事、行政，及其他一切訴訟；但憲法及法律有特別規定者，不在此限。”這說明在1923年的時候，憲法已經不再認可平政院作為獨立的行政訴訟審判機關的地位了，當時的憲法已經選擇了一元制的做法。可是事實上平政院卻仍然存在並運作著，直到1928年才退出歷史舞台。

如此說來，平政院竟然“非法”地存在了五年多的時間。這種奇怪的現象實際上也因此那個動蕩的時代得到了解釋，1923年的憲法又被稱為“賄選憲法”，其誕生本身就不正常，更遑論在當時的中國貫徹實施了。法律的權威遭到如此踐踏也是因為北洋軍閥政府的統治者們習慣於將法律作為其爭權奪勢的手段和工具，為其政治目的服務。法律失去了權威，如平政院這般矛盾叢生的現象當然屢見不鮮了。

平政院可以說是特定歷史條件的產物。雖然它在歷史上的存續期間並不長，實際發揮的作用也有限，但是作為一種嶄新的嘗試仍然是值得稱道的。當代中國設立行政法院的呼聲越來越高，與其遍尋外國的理論和實踐，不如認真研究中國自己曾經嘗試過的平政院模式，相信能夠得到有益的啟示。