財政宏觀調控

在1949年新中國成立至今的50多年裡，中國經濟體制發生了重大變革，走過了一個從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的歷程。從新中國成立到1978年改革開放之前的這段時間裡，中國總體上實行的是計劃經濟體制，政府對經濟的調控主要是靠計劃手段來實現綜合平衡，大多是採取行政性措施。與此相適應，中國財政運行特徵主要表現為依附指令性計劃的管理模式，儘管財政政策對經濟建設和社會事業發展做出了較大貢獻，但政策工具的使用及其功能作用的發揮都受到了當時計劃體制的束縛。在中國政府實行改革開放政策之初的10餘年裡，中國經濟開始步入從計劃經濟體制向市場經濟體制方向轉變的過渡階段，總體上實行的是有計劃商品經濟體制，即計劃與市場相結合的體制，政府在對經濟的管理中開始有意識地發揮市場機制調節作用。中國財政也開始注重利用各種政策工具調控經濟，逐步發揮市場機制配置資源的基礎性作用，取得了較好效果。特別是1992年確立社會主義市場經濟體制改革目標之後，中國政府在加快市場經濟體制建設的同時，更加註重吸收國內外財政理論的研究成果，逐步實現了財政調控從以行政手段為主的直接方式向以經濟手段為主的間接方式轉變，中國財政政策調控體系日臻成熟，調控效果也越來越好。

（一）有計劃商品經濟條件下的財政宏觀調控。1978年到1992年，我國實行有計劃商品經濟。這期間商品經濟得到了較好發展，市場微觀主體逐漸形成，市場機制開始發揮重要作用，經濟獲得了前所未有的發展。政府在注重發揮市場機制調節作用的同時，運用財政政策工具調控經濟，為加強和改善財政宏觀調控進行了有益的探索。

一是探索運用財政政策工具調控經濟運行。1978—1992年，針對宏觀經濟運行中出現的三個較明顯過熱階段，我國政府分別進行了相應的經濟調整，採取的財政措施主要是：積極增加財政收入，發行國庫券籌集收入；嚴格控制財政支出，搞好財政綜合平衡；合理控制投資需求和社會消費需求，嚴格管理社會集團消費；調整支出結構，增加重點投入；制定促進出口的稅收政策，實施稅利分流；實行分級包干財政體制，改革政府間財政關係；整頓財稅秩序，大力推進以法治稅等。經過這三次調控，基本上都實現了物價穩定、財政收支平衡、信貸平衡、國際收支平衡等目標。由於當時經濟的商品化和貨幣化程度還不高，各種政策工具尚不完善，政策措施仍較多地採取行政手段和直接調控方式。這種調控在短期內收效明顯，但也容易造成經濟增長速度回落過快、降幅過大的局面。

二是開始發揮稅收政策的調控作用。為適應經濟體制改革和經濟環境的變化，先後多次改革稅收制度。1983年開始第一步“利改稅”，1984年以第二步“利改稅”為契機對工商稅制進行了較全面的改革，逐步形成了多稅種、多環節、多層次的複合稅制，初步規範了國家與企業之間的分配關係，增強了稅收調節經濟的功能作用。1988年開徵特別消費稅等新稅種，運用稅收政策調控經濟，以遏制需求過旺、防止經濟過熱。

三是開始注重財政政策與貨幣政策的協調配合。1978年以後，我國銀行存款不斷增加，資本市場逐步發育，市場化的金融體系開始建立，貨幣政策調節經濟的渠道不斷拓展。在宏觀調控過程中，我國政府開始注重財政政策與貨幣政策的協調配合，財政通過調整國債發行、兌現、流通等政策，對經濟運行進行調節。1981年恢復對內發行國庫券，國債政策工具開始重新納入財政政策體系。

四是積極支持和推進改革開放。改革財政管理體制，逐步擴大地方的管理許可權。擴大和規範企業的經營自主權，從調整規範國家與企業分配關係入手推進國有企業改革。安排財政補貼，大力支持價格體制改革。適應對外開放的需要，先後發布了《中外合資經營企業所得稅法》、《個人所得稅法》和《外國企業所得稅法》，建立並初步規範了涉外稅制。在財政收支矛盾較為突出的情況下，財政每年仍然安排相當部分資金用於增加職工工資，支持工資制度改革。

（二）確立社會主義市場經濟體制改革目標以來的財政宏觀調控。20世紀90年代初，我國政府確立社會主義市場經濟體制改革目標后，不斷探索市場經濟發展的內在規律，市場機制逐步在資源配置中發揮基礎性作用。與此同時，不斷深化對宏觀調控的認識，豐富完善財政調控手段和方式，促進了經濟社會又好又快發展。

一是1993-1997年實施適度從緊的財政政策。1993年初，針對經濟運行出現嚴重的過熱態勢和通貨膨脹問題，我國政府明確提出要加強和改善宏觀調控，同年6月出台了《關於當前經濟情況和加強宏觀調控的意見》，提出加強和改善宏觀調控的16條措施，正式確定了實行適度從緊的財政政策和貨幣政策的基調。財政政策措施主要包括清理稅收優惠政策、嚴格控制財政赤字、抑制消費過快增長和清理壓縮基本建設項目等。1993-1997年適度從緊財政政策的實施，取得了明顯的反周期調節效果，既有效遏制了通貨膨脹，又促進了經濟適度增長，形成了“高增長、低通脹”的良好局面，國民經濟運行成功實現“軟著陸”。

二是1998-2004年實施積極財政政策。1997年亞洲金融危機對我國經濟造成嚴重衝擊，加上我國結構不合理等深層次矛盾突顯，內需不振，外貿出口下降，經濟增長速度回落。1998年年中，黨中央、國務院及時果斷地實施由適度從緊的財政政策向積極財政政策的戰略轉型，財政政策措施主要包括：增發長期建設國債，加強基礎設施建設；調整稅收政策，促進經濟社會發展；調整收入分配政策，培育和擴大消費需求；完善非稅收入政策，減輕企業和社會負擔；支持經濟結構調整，促進國有企業改革；增加教育、科技、生態環境等重點領域支出。積極財政政策是我國政府根據市場經濟規律，在國內外經濟環境急劇變化的情況下主動採取的一次反周期調節，有力地拉動了經濟增長，促進了宏觀經濟運行環境顯著改善，社會需求全面回升，經濟增長的質量和效益有所提高，在我國財政調控史上具有重大意義。

三是2005-2008年實施穩健財政政策。經過連續多年實施積極財政政策，我國經濟逐步走出了通貨緊縮陰影，進入新一輪增長周期的上升階段。2003年下半年以後，我國部分地區和行業出現了投資增長過快、通貨膨脹壓力加大等問題，經濟發展轉向供求總量大體平衡、結構問題和體制問題日益突出的新階段。針對這種情況，我國從2005年開始實施以“控制赤字、調整結構、推進改革、增收節支”為核心內容的穩健財政政策，主要措施包括：適當調減中央財政赤字和長期建設國債規模；適當調整財政支出結構和國債項目資金投向結構；大力支持經濟體制改革；積極深化財政管理制度改革等。在執行穩健財政政策過程中，財政部門注重按照社會主義市場經濟體制對公共財政的基本要求，實現經濟增長、結構優化、體制改革三者的有機結合，並注重加強與貨幣政策和其他宏觀經濟政策的協同配合，使我國經濟運行呈現增長速度較快、經濟效益較好、群眾受惠較多的良好格局。

2008年9月以來，由美國次貸危機引發的金融危機，逐步演變為全球範圍的金融危機，國際金融市場劇烈動蕩，世界經濟受到嚴重衝擊，對我國經濟的影響不斷加重加深。為抵禦國際經濟環境變化對我國經濟的不利影響，黨中央、國務院審時度勢，及時調整宏觀經濟政策，11月5日決定實施積極的財政政策，制定出台更加有力的擴大國內需求措施，加快民生工程、基礎設施、生態環境建設和災后重建，提高城鄉居民特別是低收入群體的收入水平，促進國民經濟平穩較快增長。

改革開放30年來，我國政府適應經濟社會發展的形勢變化，不斷加強和改善財政宏觀調控，在有力地促進國民經濟持續快速健康發展的同時，探索和積累了不少寶貴經驗。

（一）堅持遵循市場經濟規律，不斷加強和改善財政宏觀調控。在社會主義市場經濟條件下，政府實施宏觀調控必須尊重市場經濟的原則和規律，充分發揮市場機制配置資源的基礎性作用，調控的目的主要是彌補市場機制的不足或失靈，實現經濟社會的科學發展。自1992年我國正式確立建立社會主義市場經濟體制的改革目標以來，在財政政策轉型和調整的實踐中，我國政府始終遵循市場經濟規律，牢牢把握相機抉擇這一靈魂和關鍵，財政調控體系日臻完善。一是加強和改善財政調控，必須注重調控方式的轉變和創新。在改革開放初期的10年間，我國的宏觀調控方式主要是採用行政手段，控制微觀層面的企業生產經營活動。20世紀80年代後期，我國政府在決策上開始有意識地運用財政政策和貨幣政策進行間接調控。1992年以後，我國確立了社會主義市場經濟體制的改革目標，隨後市場化程度不斷提高，財政調控適應經濟體制的轉型和經濟運行機制的變化，進行了相應的變革，逐步實現了調控方式由直接調控為主向間接調控為主的轉變，調控工具由單一向多元化的轉變，財政調控由被動應急型向預期主動型轉變。二是加強和改善財政調控，必須牢牢抓住相機抉擇這個關鍵。財政調控時機和力度的合理把握，是調控取得預期成效的保證。財政調控的靈魂

或關鍵是注重預測分析、審時度勢、相機抉擇。20世紀90年代初以來，在加快改革開放和體制創新的過程中，我國的經濟運行機制和管理體制發生了深刻變化，在財政政策體系趨於完善的同時，相機抉擇的意識和水平也明顯提高。1993年以來實施的三輪財政調控，在時機把握上見事早、啟動適時，措施出台比較果斷，調控力度適中，因而使財政調控的主動性和時效性大大增強，既有效抑制了通貨膨脹或通貨緊縮趨勢，又保持了經濟的平穩較快增長，避免了經濟大起大落。

（二）堅持科學發展觀，努力促進經濟社會協調發展。財政政策作為一國政府實現多重發展目標的主要工具，從本質上看，不僅是宏觀調控的重要工具，也是政府有效履行職能的重要手段。一是財政政策注重促進城鄉協調發展。隨著市場經濟的發展和公共財政體系的確立，在近些年來的財政調控實踐中，我國政府在繼續加快城鎮發展的同時，更加註重發揮財政政策在支持解決“三農”問題和統籌城鄉協調發展中的積極作用。二是財政政策注重促進區域經濟協調發展。按照科學發展觀的要求，各級財政部門在財政調控實踐中更加重視發揮財政政策促進區域經濟協調發展的作用，支持西部地區大開發、東北老工業基地振興以及中部地區崛起，鼓勵東部地區加快發展，不斷促進區域經濟協調發展。三是財政政策注重促進經濟社會協調發展。在財政調控的實踐中，財政政策更加註重經濟社會的協調發展。通過增加社會公共領域的支出，不斷加強對社會保障、科學、教育、醫療衛生等方面的保障力度，使公共財政滿足社會公共需要的特徵日益顯現，切實促進經濟社會協調發展。四是財政政策注重促進人與自然的協調發展。隨著財政實力的逐步增強，不斷加大對環境保護和生態建設的支持力度，努力促進人與自然和諧發展。此外，積極研究並採取相關財稅政策措施，控制過度消耗資源和損害環境的產業和企業擴張，支持有利於節約資源和生態保護的產業和企業發展，促進經濟發展方式轉變。

（三）堅持推進改革創新，為宏觀調控創造體制條件。體制和制度建設滯后，是制約我國經濟健康發展的重要因素。在財政宏觀調控實踐中，我國政府堅持推進經濟體制改革與制度創新，正確處理宏觀調控與體制改革的關係，致力於建立有利於經濟自主增長和健康發展的長效機制。一是注重推動經濟體制改革。財政宏觀調控在注重解決一定時期內經濟運行中的突出矛盾問題、保持經濟平穩較快發展的同時，更加註重支持推動經濟體制改革，消除經濟運行中的體制性障礙，促進深化國有企業改革，支持推進金融體制改革，大力支持收入分配製度改革，著眼於經濟的長遠發展。二是堅持財政制度創新。為有效實施財政調控提供製度保障，著力完善稅收制度，深化“收支兩條線”管理改革，加強非稅收入管理，建立和鞏固財政收入穩定增長機制；推進財政支出制度改革，合理控制政府投資規模，優化財政支出結構，切實保障民生支出，不斷提高財政資金效益；完善財政管理體制，深化部門預算改革，推進國庫管理制度和政府採購管理制度改革，建立健全財政轉移支付制度，不斷提高轉移支付資金分配的規範化程度。

當前，全球金融市場動蕩加劇，世界經濟環境中不確定不穩定因素明顯增多，我國宏觀經濟運行環境將更為複雜。財政部門將全面貫徹黨的十七大及十七屆三中全會精神，認真落實黨中央、國務院對財政工作的各項要求，實施積極的財政政策，切實加強和改善財政宏觀調控，增加財政赤字和國債發行規模，擴大政府投資，推進稅制改革，調整國民收入分配格局，增加財政補貼規模，優化財政支出結構，積極支持就業再就業，著力保障和改善民生，推進經濟結構調整和發展方式轉變，保持國民經濟平穩較快發展。

（一）增加財政赤字和國債發行規模，積極擴大內需。大幅度增加中央財政赤字，擴大國債發行規模，增加中央政府投資，主要用於保障性安居工程建設以及農業、教育、醫療衛生、生態環境等基礎設施建設。一是支持加快保障性安居工程建設。加大對廉租住房建設支持力度，加快棚戶區改造，實施游牧民定居工程，擴大農村危房改造試點。二是支持加快農村基礎設施建設。加大農村沼氣、飲水安全工程和公路建設力度，完善農村電網，加強大型灌區節水改造，增強農業綜合生產能力。三是加快鐵路、公路和機場等重大基礎設施建設。加強鐵路基礎設施建設，完善高速公路網，增強經濟發展後勁。加快災區恢復重建投資進度。此外，在積極擴大內需的同時，密切關注世界經濟形勢變化對我國

外貿出口的影響，適時調整出口退稅和關稅政策，支持優勢企業和產品出口，支持統籌國內發展和對外開放。

（二）完善國民收入分配格局，提高城鄉居民收入水平。充分發揮

財政在調整國民收入分配格局中的職能作用，努力提高居民收入在國民收入分配中的比重和勞動者報酬在初次分配中的比重，增強居民消費能力。一是提高農民收入水平。大幅度增加對農民的農資綜合直補、糧食直補、良種補貼和農機具購置補貼規模。健全農產品價格保護制度，支持提高糧食最低收購價格，增加農民收入。二是增加城鄉低收入群體收入。提高低收入群體等社保對象待遇水平，增加城鄉低保補助水平。支持逐步提高並落實企業最低工資標準，建立企業職工工資正常增長和支付保障機制。三是努力擴大就業。加大財政支持力度，促進實施積極的就業政策。加強城鄉公共就業服務體系建設，全面加強職業技能培訓，進一步解決好國有企業下崗職工再就業問題。四是深化收入分配製度改革。繼續規範公務員津貼補貼制度，推進事業單位收入分配製度改革，加強對國有企業特別是壟斷行業的收入分配監管。

（三）加大支持“三農”力度，加快社會主義新農村建設。按照黨的十七屆三中全會精神，進一步加大對農業的支持力度，健全財政支農資金穩定增長機制。一是大幅度增加支農投入。大幅度增加對農村基礎設施建設和社會事業發展的投入，大幅度提高政府土地出讓收益、耕地佔用稅新增收入用於農業的比例，大幅度增加對中西部地區農村公益性建設項目的投入。二是完善支農惠農政策。完善對農民的補貼政策，健全對產糧（油）大縣的獎勵政策。加大家電下鄉支持力度，推進農村現代流通體系建設。三是促進農村社會全面進步。支持農村教育、社會保障、醫療衛生、文化等社會事業發展，全面提高財政保障農村公共事業水平。加強農村勞動力培訓，提高農民從事現代農業生產經營和非農就業的能力。四是推進農村綜合改革。全面推進清理化解農村義務教育“普九”債務試點，擴大村級公益事業建設一事一議財政獎補試點範圍，深化集體林權制度改革。

（四）進一步調整優化財政支出結構，推進社會事業加快發展。加快推進以改善民生為重點的社會建設，抓緊解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，為經濟平穩較快發展創造和諧穩定的社會環境。一是保障教育優先發展。深入實施農村義務教育經費保障機制改革和免除城市義務教育階段學生學雜費政策，完善和落實家庭經濟困難學生資助政策，推動落實國家助學貸款政策。二是大力支持醫療衛生事業發展。繼續支持深化醫藥衛生體制改革，全面實施新型農村合作醫療，擴大城鎮居民基本醫療保險覆蓋面。加大城鄉醫療救助支持力度，健全基層醫療衛生服務體系。三是支持完善社會保障制度。推動建立完善制度統一、標準有別的城鄉居民最低生活保障制度，推進和規範農村養老保險試點，進一步完善失業保險制度。

（五）大力支持科技創新和節能減排，推動經濟發展方式轉變和經濟結構優化。促進經濟平穩較快發展，必須積極推進經濟發展方式轉變，進一步優化經濟結構，提高經濟運行的質量和穩定性。一是推動科技創新。制定並完善規範、穩定、長效的財政科技投入政策，加大投入力度，重點支持基礎研究、前沿技術研究等公共科技活動，保障科技重大專項實施。實施促進企業自主創新的財稅優惠政策，加快高新技術產業和裝備製造業發展，鼓勵企業增加科研投入。二是推進節能減排和環境保護。加強重點防護林和天然林資源保護工程建設，支持重點節能減排工程。研究推進資源稅改革，建立完善資源有償使用、排污權有償取得和交易制度，建立健全生態環境補償機制，促進資源節約和環境保護。三是積極支持中小企業發展。加大財政投入力度，完善落實支持中小企業發展的稅收優惠政策，支持中小企業技術創新，加快中小企業投融資環境建設，充分發揮中小企業在科技創新和吸納就業方面的積極作用。

（六）進一步深化財稅制度改革，構建有利於科學發展的財政體制機制。深化財稅制度改革，不僅有利於調動各方面的積極性、理順中央與地方收入分配關係，而且有利於健全促進科學發展的制度基礎和體制保障。一是健全中央和地方財力與事權相匹配的財政體制。進一步明晰中央與地方事權和支出責任，理順中央與地方的財政分配關係。完善省以下財政管理體制，全面推進省直管縣改革，加強省對市縣財政的管理。建立縣級基本財力保障機制，增強基層政府的公共服務能力。二是完善轉移支付制度。加大對中西部地區轉移支付力度，縮小地區間收入分配差距，促進區域協調發展。加大對限制開發和禁止開發區域基本公共服務和生態建設的轉移支付力度，增強禁止開發區與限制開發區域政府公共服務保障能力。完善資源枯竭地區轉移支付制度，促進資源枯竭地區經濟轉型。三是加快推進稅收制度改革。在全國所有地區、所有行業全面實施增值稅轉型改革，減輕企業負擔，促進企業擴大投資和技術創新。進一步完善消費稅制度，將部分嚴重污染環境、大量消耗資源的產品納入徵收範圍。加快推進燃油稅改革，促進資源節約和合理利用。四是推進預算管理制度改革。圍繞促進財政管理科學化、精細化，繼續深化部門預算、國庫集中收付、國有資本經營預算、政府採購、“收支兩條線”管理等預算管理制度改革。此外，支持能源、資源、農產品等基礎產品價格改革，理順生產要素價格機制，大力支持金融體制改革和國有企業改革，為促進經濟平穩較快發展提供良好的制度保障。

美國運用財政政策調控的經驗：

1、主要運用稅收手段進行調節。每當經濟蕭條時，為了刺激經濟發展，美國政府就實施減稅政策，減稅的手段包括降低稅率和縮小稅基(如提高起征點、增加免稅額等)。里根執政的20世紀80年代，為了刺激經濟發展，實施了大幅度減稅措施；小布希執政以來，先後在2001年和2003年兩次提出了以減稅為核心的經濟刺激計劃，按照該計劃，美國10年內的減稅總額高達15000億美元。每當經濟增長過快出現過熱苗頭時，為了抑制經濟過熱或減少財政赤字，政府就實施增稅政策，增稅的手段包括提高稅率或擴大稅基(如降低稅收起征點、減少或取消免稅額)。柯林頓執政時期，為減少政府財政赤字，保證美國經濟長期穩定增長，曾將應納稅收入在14萬美元以上的夫妻聯合申報家庭(單身納稅人應稅收入在11.5萬美元以上)的邊際稅率從31%提高到36%，同時規定應稅收入超過25萬美元以上的部分適用39.6%的最高邊際稅率。此外，為了支持某個產業發展，美國也會制定相應的稅收優惠政策。但是美國政府通常不用稅收優惠來招商引資。

2、嚴格依法管理財政預算。美國的聯邦財政預算由總統府的管理與預算辦公室負責編製，報經國會批准。財政預算經國會批准后，財政部可根據經濟情況進行微調，但是財政預算支出結構的任何調整都由國會決定，無權變更。

3、政府對發行國債持審慎態度。美國政府對發債很審慎，主要根據財政收支預期進行，每年三月份公布政府的發債情況。美國決定發債是自動形成的，經濟好時政府就少發債；經濟不好時政府就多發債。不管政策制定者的意圖如何，當政府財政緊張時，總統必然要求發債，國會只要求財政部為滿足一定支出而融資，而不管採用什麼手段。

4、財政政策長期發揮作用。在美國，不管是增稅、減稅還是調整預算收支的規模和結構，都要啟動繁瑣、嚴格的司法程序，必須經國會審批。因此，美國財政政策是長期的供給型政策。

5、面向全球發行國債，靠外國資本實現財政收支平衡和維持美元的世界霸主地位。多數年份美國都有財政赤字，美國彌補財政赤字的主要手段就是面向全球發行國債。目前美國40%的國債由外國投資者購買，日本和中國是主要的購買國。面向世界發行國債，美國不僅彌補了巨額的財政亦字，還通過資本項目的盈餘來彌補經常項目的逆差，保持國際收支的平衡。