國家級城市群

2018年11月18日，中共中央、國務院發布的《中共中央 國務院關於建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》明確指出，以京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區、成渝城市群、長江中游城市群、中原城市群、關中平原城市群等城市群推動國家重大區域戰略融合發展，建立以中心城市引領城市群發展、城市群帶動區域發展新模式，推動區域板塊之間融合互動發展。以北京、天津為中心引領京津冀城市群發展，帶動環渤海地區協同發展。以上海為中心引領長三角城市群發展，帶動長江經濟帶發展。以香港、澳門、廣州、深圳為中心引領粵港澳大灣區建設，帶動珠江－西江經濟帶創新綠色發展。以重慶、成都、武漢、鄭州、西安等為中心，引領成渝、長江中游、中原、關中平原等城市群發展，帶動相關板塊融合發展。

截至2019年2月18日，國務院共先後批複了10個國家級城市群，分別是：長江中游城市群、哈長城市群、成渝城市群、長江三角洲城市群、中原城市群、北部灣城市群、關中平原城市群、呼包鄂榆城市群、蘭西城市群、粵港澳大灣區。

當前對特大城市人口的嚴控政策使外來人口問題成為焦點，而城市的外來人口聚集區作為進城外來務工者的重要生存空間，也將在新時期面臨挑戰。外來人口聚集區一般是指位於城鄉結合部地區，以“城中村”為基本依託單位，大量外來人口聚集生活的區域。多數外來人口聚集區已經發展成為農產品批發、商貿市場、家居建材、倉儲物流等中低端產業的集散地，成為外來農民工城市落腳的主要空間。在城市發展過程中，對外來人口聚集區採取了“城中村改造”措施。

“我國城鎮化有一個特性，是在不同的發展階段，各個發展階段同時存在的狀況。”李迅表示，東部地區已進入到工業化中後期，但中西部地區還處在工業化中期或初期。

針對東部地區城市群的發展，《規劃》提出優化提升東部地區城市群。京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群是我國經濟最具活力、吸納外來人口最多的地區，要以建設世界級城市群為目標，加快形成國際競爭新優勢，在更高層次參與國際合作和競爭，在國際化發展道路上更進一步。

針對中西部地區城市群，《規劃》提出培育發展中西部地區城市群。中西部城鎮體系比較健全、城鎮經濟比較發達、中心城市輻射帶動作用明顯的重點開發區域，要在嚴格保護生態環境的基礎上，引導有市場、有效益的勞動密集型產業優先向中西部轉移，吸納東部返鄉和就近轉移的農民工，加快產業集群發展和人口集聚，培育發展若干新的城市群，在優化全國城鎮化戰略格局中發揮更加重要作用。

城市群是我國經濟增長的引擎，國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成指出，我國當前的主要城市群10%的面積承載超過2/3的經濟總量，卻只承載了全國1/3的人口，區域差距問題明顯。

《規劃》提出，建立城市群發展協調機制。建立完善跨區域城市發展協調機制。以城市群為主要平台，推動跨區域城市間產業分工、基礎設施、環境治理等協調聯動。重點探索建立城市群管理協調模式，創新城市群要素市場管理機制，破除行政壁壘和壟斷，促進生產要素自由流動和優化配置。

國家相關部委將在實地調研的基礎上，確定城市群的發展目標、開發方向、空間結構，以及城市群內各城市的功能定位和分工、重大基礎設施建設和生態環境治理、協同發展體制機制等。

值得注意的是，我國城市群存在一些問題。例如，較為嚴重的“簡單均衡”或“一城獨大”現象。此外，從人口發展的角度看，城市群的失業人口數量逐年上升，優質人口資源配置不均問題日益嚴重。而且，資源與環境壓力逐年加大，城市群可持續發展的前景不容樂觀。

針對城市群常出現的大城市病，專家認為，優先發展公共交通，是解決城市交通問題的出路。完善公共交通網路，提升可達性，力爭實現“出行方便、換乘便捷、指示清晰、停車有序、乘車文明”目標。重點解決軌道站點、醫院、學校、大型商場、社區服務中心周邊50米，公交站點、出租候車點、自行車停放點的配套，方便市民出行。

完善集疏運系統，把更多的道路資源讓給客運交通。當前，大量集裝箱卡車、貨車在中心城區通行，不僅使城市道路資源日益緊張，帶來交通擁堵，降低交通運行效率，而且使生態環境承受巨大壓力。

對外來人口聚集區採取改造治理措施的主要原因，就是為了緩解人口資源環境的矛盾，或者說是為了解決“城市病”問題。不過，對此存在不同的學術討論觀點。一種觀點認為改造外來人口聚集區有利於城市治理，理由是由於聚集區中的外來農民工工作不穩定、社會經濟地位較低、生活環境較差以及文化的邊緣化等原因，在城鄉差距面前容易產生心理衝突和壓抑失衡，而“城中村”加劇了區域性“失范”，使這些地區的城市犯罪率高發，會引發治安等社會治理難題。外來人口聚集區往往不僅成為“髒亂差”的城市邊緣地帶，也成為社會問題的多發區。另外一種觀點則認為外來人口聚集區存在一定的功能合理性，認為外來人口聚集區的產生與發展，是城市化進程中的產物，在打破以城鄉隔絕為特徵的二元結構和作為城市吸納農村剩餘勞動力方面發揮了巨大作用，承載了外來農民工的日常生活及城市產業發展等系統功能。在外來人口聚集區中，當地村民與外來人口之間建立了相互依賴的複雜分工，在社會保障體系尚未完善的情況下，不僅對當地失地農民具有自我保障的積極性與必要性，也能夠緩解外來人口的公共需求與政府體制機制滯后形成的矛盾關係，具有難以替代性。從這個意義上講，“城中村”是社會結構變遷的結果，在我國城鄉二元體制的環境中有其存在的價值和意義。

需要注意，城市群和都市圈一般是兩個不同的概念。根據中國《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》，都市圈是指圍繞某一個中心城市（即超大或特大城市）的城鎮化形態。城市群是由若干個都市圈構成的廣域城鎮化形態，其內部應該包含若干個中心城市。在體量和層級上，都市圈要低於城市群的概念。